Лицензирование образовательной деятельности: правовая природа и стадии осуществления

ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И СТАДИИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ

В. И. МАЙОРОВ

Майоров Владимир Иванович, проректор по учебной работе Южно-Уральского государственного университета, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В статье поднимаются проблемы научно-теоретического обоснования правовой природы процедуры лицензирования образовательной деятельности. На основе анализа существующих научных доктрин, норм действующего и новейшего законодательства автор обосновывает мнение о принадлежности процедуры лицензирования к категории административных процедур и выделяет стадии ее осуществления.

Ключевые слова: лицензирование, административная процедура, образовательная деятельность.

Licensing of educational activities: legal nature and stages of effectuation V. I. Majorov

In article problems of a scientific-theoretical substantiation of the legal nature of procedure of licensing of educational activity rise. On the basis of the analysis of existing scientific doctrines, norms of the operating and newest legislation the author proves opinion on an accessory of procedure of licensing to a category of administrative procedures and allocates stages of its realization.

Key words: licensing, administrative procedure, educational activity.

Вопросы, связанные с реализацией процедуры лицензирования образовательной деятельности, в последние годы приобрели в науке административного права особую актуальность. Это обусловлено в первую очередь масштабными изменениями всей образовательной системы России. Механизм государственного регулирования и оценки деятельности образовательных организаций, получивший отражение в Законе Российской Федерации "Об образовании" 1992 г., включает последовательные процедуры лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений. Лицензирование является начальным этапом в единой системе оценки деятельности образовательных организаций и осуществляется в интересах защиты граждан на получение образования. Определение "лицензия" по-разному трактуется учеными. Так, ученые Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов отмечают, что лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления <1>. Другое определение встречается в трудах В. Д. Сорокина. Он утверждает, что лицензия представляет собой официальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому или индивидуальному предпринимателю <2>. Близкое по содержанию определение дает С. Н. Махина, по ее мнению, лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении установленных требований и условий, выдаваемое юридическому или индивидуальному предпринимателю <3>. -------------------------------- <1> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 400. <2> Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического ин-та (Санкт-Петербург), 2002. С. 229. <3> См.: глава 15 "Разрешительная система в Российской Федерации" // Общее административное право: Учебник / Под ред. д. ю.н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 408.

Есть и другое мнение. Лицензирование - процедура проведения экспертизы на соответствие условий образовательного процесса нормативным требованиям, принятия решений, оформления и выдачи образовательной организации разрешения (лицензии) на право ведения образовательной деятельности <4>. -------------------------------- <4> Аккредитация высших учебных заведений в России: Учебное пособие / В. Г. Наводнов, Е. Н. Геворкян, Г. Н. Мотова, М. В. Петропавловский. Йошкар-Ола: Марийский государственный технический университет, 2008. С. 135.

Нередко как в научной литературе, так и в законодательных актах встречается такое понятие, как "лицензирование". Например, в Закон Российской Федерации "Об образовании" введена статья 33.1 "Лицензирование образовательной деятельности". Вместе с тем правовая природа лицензирования до настоящего времени является предметом научных споров. Одни авторы рассматривают лицензирование в качестве элемента содержания правоспособности юридического лица <5>. При этом их точка зрения опирается на нормы гражданского права. Одним из элементов правоспособности юридического лица является право на осуществление определенных видов деятельности. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (абзац 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ), реализация права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, возможна только с момента получения лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. -------------------------------- <5> См. подр.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М.: Юристъ, 1999; Толкачев А. Н. Российское предпринимательское право: Учебное пособие для вузов. М.: Изд-во "Экзамен", 2003; Лебедев К. К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты (предпринимательское и коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических наук и учебных дисциплин). СПб.: Изд-во "Юридический центр "Пресс", 2002; Гражданское право: Учебник для вузов. Ч. 1 / Под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М", 1998 и др.

Другие авторы рассматривают институт лицензирования в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят его к сфере административной деятельности <6>. К примеру, Д. В. Осинцев под лицензионно-разрешительной системой рассматривает самостоятельное направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом порядке сочетания способов правового регулирования и средств административно-правового воздействия, определяющих порядок правоприобретения, правореализации и прекращения правообладания специальным административно-правовым статусом. Сущность этого государственного управленческого института состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься отдельными видами деятельности, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями <7>. -------------------------------- <6> См. подр.: Глушко Е. Правовое регулирование лицензирования // Закон. 2001. N 10; Административное право России: Учебник / Д. Н. Бахрах, В. Г. Татарян. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2009; Милынин Ю. Н. Лицензирование как административно-правовой институт: Дис. ... к. ю.н. Саратов, 1999 и др. <7> Осинцев Д. В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С. 13.

Д. Н. Бахрах разрешительную систему называет методом регулирования общественных отношений, применяемым публичной администрацией, и отмечает, что благодаря правовому регулированию он является административно-правовым методом, включает в себя такие действия, как принятие правонаделительного административного акта о выдаче лицензии, контроль за соблюдением правил разрешенной деятельности, переоформление, приостановление, отзыв (лицензии, разрешения) <8>. -------------------------------- <8> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 379.

Некоторые авторы институт лицензирования признают в качестве многофункционального института, так как он является точкой отсчета возникновения у субъекта реального права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, и формой государственного контроля за осуществлением деятельности, представляющей потенциальную опасность для окружающих. В этой связи В. В. Кванина делает вывод о междисциплинарном характере института лицензирования <9>. -------------------------------- <9> См.: Кванина В. В. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права: Монография. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2004. С. 271.

В правоприменительной судебной практике лицензирование относится к числу гражданско-правовых институтов, хотя при этом и не отрицается, что лицензирование как деятельность по выдаче специального разрешения на ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами может содержать элементы административно-правовых отношений <10>. -------------------------------- <10> См.: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 05.02.1997 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 5. С. 1 - 2.

Следует поддержать позицию А. А. Демина, который справедливо признает административно-правовую природу лицензирования, отмечая, что "ситуация, когда Гражданский кодекс Российской Федерации, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем (например, лицензирование), показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям законодательства. Лицензирование - это властная функция публичной власти, и никакое закрепление в гражданском законодательстве не может изменить этого факта" <11>. -------------------------------- <11> Демин А. А. Проблемы методов правового регулирования // Сб-к статей: Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М.: Юристъ, 2004. С. 104 - 127.

На наш взгляд, не стоит отрицать, что лицензирование выступает в качестве элемента содержания правоспособности юридического лица. Однако лицензирование в настоящее время имеет четко организованную административно-правовую основу, а в силу того, что оно содержит установленную законом процедурную регламентацию, т. е. нормативно установленный порядок осуществления последовательно совершаемых действий, следует признать, что лицензирование есть административная процедура, регулируемая административно-процессуальными нормами. Лицензирование является процедурой управленческого административного процесса и обладает всеми признаками процессуальной деятельности: - имеет государственно-властный характер; - регламентировано нормами административно-процессуального права; - обладает последовательной цикличностью и стадийностью; - сопровождается принятием процессуальных документов (актов); - завершается вынесением конкретного решения по делу; - включает последующий контроль за осуществлением разрешенной деятельности с возможностью применения мер государственного воздействия. Законодатель определяет лицензирование как деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования <12>. -------------------------------- <12> Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

По существу, данное определение содержит основные стадии административной процедуры лицензирования. Существуют различные классификации стадий лицензирования. Так, отмечая самостоятельную структуру разрешительного производства, С. Н. Махина выделяет следующие стадии: возбуждение производства по делу; разрешение дела по существу; вынесение решения; исполнение решения; надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности; переоформление разрешений; применение мер принуждения за несоблюдение правил, требований и условий разрешительного режима <13>. -------------------------------- <13> См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. д. ю.н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 414.

Д. Н. Бахрах предлагает в разрешительном производстве выделить такие стадии: предварительная (возбуждение разрешительного дела); принятие решения; исполнение решения; надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий; аттестация, аккредитация разрешенной деятельности; переоформление, продление разрешений; применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий <14>. -------------------------------- <14> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 397 - 398.

Оценивая в целом предложенные классификации, можно отметить их некоторую схожесть. Однако стадию "аттестация, аккредитация разрешенной деятельности", на наш взгляд, следует исключить, имея в виду то, что процедура аттестации образовательных учреждений в настоящее время не существует, а процедура аккредитации также включает в себя различные стадии и может быть рассмотрена как отдельная самостоятельная административная процедура. С учетом того, что действующим законодательством отменено продление лицензий, поскольку они являются бессрочными, следует исключить также стадию "продление разрешений". В этой связи правильным представляется следующее разделение административной процедуры лицензирования на стадии: возбуждение производства по делу; разрешение дела по существу; принятие решения; исполнение решения; переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии; надзор за соблюдением лицами, получившими лицензию, установленных требований и условий; применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий. Таким образом, уяснение правовой природы процедуры лицензирования, четкая регламентация стадий и закрепление их в российском законодательстве, с одной стороны, обусловливают действенную реализацию полномочий исполнительных органов, с другой стороны, ограничивают их дискреционные действия (произвольное административное усмотрение), вводят легальные критерии действий должностных лиц исполнительных органов и, что немаловажно, устанавливают ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение соответствующей процедуры.

Название документа