Процесс признания медицинских дипломов в Европейском союзе

ПРОЦЕСС ПРИЗНАНИЯ МЕДИЦИНСКИХ ДИПЛОМОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

А. В. БЕЛЯКОВ

Беляков А. В., кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы.

Рассматривается процесс признания медицинских дипломов; сравниваются отраслевой и общий подход к признанию медицинских дипломов; описываются область применения общего режима признания, процедура оценки и принятия решения, а также права соискателя.

Ключевые слова: процесс признания, гарантии, общая система признания, отраслевой подход, общий подход, область применения общего режима признания, процедура оценки, права соискателя.

Process of recognition of medical diplomas in the European Union A. Beljakov

Process of a recognition of medical diplomas is considered; are compared the branch and general approach to a recognition of medical diplomas; the scope of a general regime of a recognition, estimation and decision-making procedure, and also the rights of the competitor are described.

Key words: process of a recognition, a guarantee, the general system of a recognition, the branch approach, the general approach, a scope of a general regime of a recognition, procedure of an estimation, the right of the competitor.

Процесс признания медицинских дипломов и документов о квалификации осуществляется в рамках отраслевых систем признания и общей системы. Чтобы обеспечить действие отраслевых систем, каждая страна ЕС получила право устанавливать, какие органы и организации уполномочены принимать заявления о признании медицинских дипломов <1>. Такое положение включено в Директиву 2005/36 от 7 сентября 2005 г. "Об основной системе признания дипломов о высшем образовании" (далее - Директива 2005/36) (§ 4 ст. 56). -------------------------------- <1> Статья 42 Директивы 93/16 от 5 апреля 1993 г., ст. 18 Директивы 80/154 от 21 января 1980 г.

В отраслевых системах процедура рассмотрения заявлений должна быть завершена в 3-месячный срок после представления заявителем всех необходимых документов <1>. Закрепляется это обязательство и в Директиве 2005/36: 3-месячный срок носит непреложный характер в отношении профессий, для которых предусмотрено автоматическое признание, в то время как для других профессий он может быть увеличен до 4 месяцев (§ 2 ст. 51). В Директиве 2005/36 также говорится о том, что компетентный орган обязан подтверждать получение документов от лица в течение 1 месяца, при необходимости информируя его о недостающих документах. В отраслевые системы были введены и другие процедурные гарантии, принятые после решения по делу Heylens <2> и уточненные в решении по делу Vlassopoulou <3>. -------------------------------- <1> Там же. <2> Судебное решение от 15 октября 1986 г. C-222/86. Rec. 4097. <3> Судебное решение от 7 мая 1991 г. C-340/89. Rec. I-2379.

Изначально они были включены в директивы о создании общей системы, прежде всего в Директиву 89/48 от 21 декабря 1988 г. "Об общей системе признания дипломов о высшем образовании, выданных по завершении профессионального образования и подготовки продолжительностью не менее трех лет" <1> (далее - Директива 89/48); впоследствии - в директивы о создании отраслевых систем, которые стали следствием принятия Директивы 2001/19/EC от 9 февраля 2001 г. о внесении поправок в директивы о профессиях санитара по общему медицинскому уходу (медсестер), стоматолога, ветеринара, акушера, архитектора, фармацевта и врача. -------------------------------- <1> JOCE от 24 января 1989 г.

Эти гарантии были также закреплены в Директиве 2005/36 (ст. 51). Одна из них - необходимость принятия мотивированного решения компетентным органом (§ 2 ст. 51). Таким образом, в данном случае предоставляется более широкая гарантия, чем в отраслевых системах, где обязательным было только обоснование отказа в удовлетворении заявления <1>. -------------------------------- <1> См. статью 42 Директивы 93/16 от 5 апреля 1993 г.

Еще одной гарантией является право на обжалование в суде. Данная гарантия выражается в наличии права обжаловать во внутригосударственном судебном органе решение, вынесенное не в пользу специалиста, либо непринятие решения в отведенные сроки (§ 3 ст. 51). Возможность оспаривания именно в судебном органе важна не столько сама по себе, сколько потому, что рассмотрение жалобы судом позволяет поставить преюдициальный вопрос перед Судом Европейских сообществ. Когда компетентный орган выносит решение по запросу, он может потребовать представления ему документов и сертификатов, которые считает необходимыми (ст. 50). Требования, которые государствам-членам следует соблюдать при выдаче дипломов санитара, изначально были определены Директивой 77/453 от 27 июня 1977 г., а сегодня закрепляются ст. 31 Директивы 2005/36. Для получения образования необходимо наличие свидетельства об общем среднем образовании, выданного в одной из стран ЕС, или документа о сдаче экзамена, дающего право на допуск к обучению на санитара. Минимальный установленный срок обучения - 3 года, либо 4600 часов теоретического и практического образования, где теория составляет не менее одной трети, а практика - не менее половины. Директивой 2005/36 определен перечень знаний и навыков, которые должны быть получены специалистами; установлен список предметов, входящих в образовательную программу. Каждая страна ЕС разрешает ведение профессиональной деятельности санитара путем выдачи официального документа об образовании, отвечающего минимальным требованиям. Список таких документов зафиксирован в § 6 ст. 21 Директивы 2005/36 (данный перечень ограничен дипломами, выдаваемыми в странах ЕС). Из этого следует, что страны-члены не имеют права выдавать дипломы, присутствующие в списке, если для их получения требуется меньший объем образования. Кроме того, регламенты стран ЕС должны предусматривать существование монополии на ведение деятельности по той или иной профессии (при этом отдельные государства свободно определяют объем такой монополии, и лишь в отношении нескольких профессий (стоматологов, акушеров и фармацевтов) такой объем монополии установлен Директивой 2005/36). Общая система признания была внедрена в два этапа - Директивой 89/48 и Директивой 92/51 от 18 июня 1992 г. "О второй общей системе признания профессионального образования в дополнение к директиве 89/48" <1> (далее - Директива 92/51) - и затем подтверждена с некоторыми изменениями Директивой 2005/36 в разделе, касающемся общего режима признания документов об образовании. -------------------------------- <1> JOCE от 24 июля 1992 г.

Сравнение отраслевых систем признания медицинских дипломов и общей системы. В процессе использования систем признания дипломов по той или иной конкретной профессии на базе гармонизации профессиональных профилей, определенных регламентациями государств-членов, и составления списка дипломов, отвечающих минимальным требованиям, выяснилось, что это не так просто <1>. Эти системы оказались не приспособлены к изменениям в ЕС в связи с присоединением новых государств и эволюцией требований к профессиональному образованию и условиям практики. Необходимо было модифицировать либо положения, касающиеся образования, либо списки взаимно признаваемых дипломов, т. е. преобразовывать национальное законодательство государств-членов <2>. -------------------------------- <1> См.: Ehlermann C.-D. Concurrence et professions liberales: antagonisme ou compatibilite? RMCUE. 1992. P. 136. <2> См.: Favret J.-M. Le systeme general de reconnaissance des diplomes et des formations professionnelles en droit communau-taire: l'esprit et la methode. RTDE. 1995. P. 259.

В 1980 году, т. е. через 10 лет после даты, предусмотренной договором для завершения принятия законодательного регулирования в данной области, все еще действовали только отраслевые системы, касающиеся пяти основных профессий сферы здравоохранения (врачей, санитаров по общему медицинскому уходу, стоматологов, ветеринаров и акушеров). Через 4 года труднейших переговоров в сентябре 1985 года была сформирована отраслевая система для фармацевтов <1>. Все это время некоторые участники сектора здравоохранения были лишены системы признания, в частности, массажисты, логопеды, офтальмологи, а также сотрудники системы социальной помощи престарелым. Поэтому все чаще стали говорить о необходимости нового подхода: казалось возможным распространить уже существующие меры на те виды медицинской деятельности и профессии, которые оставались не охваченными существующими системами признания <2>. Впервые данная идея была сформулирована в заключении Европейского Совета по делу Фонтенбло в июне 1984 года; в него было включено предложение о принятии общей системы эквивалентности университетских дипломов, эффективно обеспечивающей право на свободное передвижение трудящихся. -------------------------------- <1> См.: Beuve-Mery J.-J. L'approche sectorielle initiale en matiere de reconnaissance mutuelle des formations professionnelles de niveau universitaire, in C. Philip (ed.), L'enseignement superieur et la dimension europeenne. Economica. 1989. P. 23. <2> Ibid. P. 24.

Европейская комиссия (далее - Комиссия) считала, что необходимо ввести более гибкое и общее решение, чем то, которое было предусмотрено в заключении Совета от 24 сентября 1984 г. Для этой цели Комиссией было предложено установить признание дипломов без предварительной координации систем образования, используя так называемую компенсацию различий между системами образования <1>. -------------------------------- <1> См.: Beuve-Mery J.-J. Op. cit. P. 26.

В отчете "Europe des citoyens" о работе Специального комитета, представленном Европейскому Совету в марте 1985 года, Комиссия вновь подтвердила, что поддерживает этот подход, основывающийся на принципе взаимного доверия <1>. В так называемой Белой книге 1985 года, касающейся окончания построения внутреннего рынка, было высказано намерение подготовить кадровую директиву; такая директива была предложена Комиссией Совету Европы 9 июля 1985 г. <2>. -------------------------------- <1> Ibid. <2> Ibid.

Принятие Советом и Европарламентом Директивы 89/48 не привело к окончательному законодательному урегулированию права на свободное профессиональное передвижение, так как она касалась только специалистов наиболее высокой квалификации и дипломов, выдаваемых соответствующими учреждениями высшего образования. Однако еще до истечения 2-летнего срока, предоставленного государствам-членам для имплементации положений Директивы 89/48, в октябре 1989 года Комиссия предложила проект директивы, в которой было предусмотрено создание механизмов признания квалификационных документов, полученных в рамках высшего образования, длящегося менее 3 лет. На основе этого проекта была принята Директива 92/51. Поскольку дополнительная общая система была частью первоначальной общей системы, то можно рассматривать Директивы 89/48 и 92/51 как совместно образующие общую систему, состоящую из двух разделов <1>. Действительно, обе Директивы основаны на одном и том же методе признания - принципе взаимного доверия - и устанавливают схожие механизмы сравнения и корректировки взаимно признаваемых квалификационных доказательств (дипломов). Сходно определялись и сферы их применения: понятие той или иной профессии, требующей специального разрешения, было закреплено единообразно, в соответствии с той ролью, которая предусматривалась для нее актами европейского права. Таким образом, Директивы дополняли друг друга, взаимодействовали между собой и образовывали солидарную и единую совокупность. -------------------------------- <1> См.: Pertek J. L'Europe des professions de la sante. RAE 2003 - 2004. N 2. P. 225.

7 июня 1999 г. была принята Директива 1999/42, которая не касалась профессий сферы здравоохранения, но предусматривала упрощение существующих инструментов, применяемых к различным сферам деятельности <1>. -------------------------------- <1> JOCE от 31 июля 1999 г.

В системе двух Директив (89/48 и 92/51) основное внимание уделялось вспомогательным профессиям сферы здравоохранения. Как уточнено в самих Директивах, общая система "не применяется к профессиям, регулирование которых осуществляется посредством специфической директивы, устанавливающей между государствами-членами взаимное признание дипломов" (ст. 2 Директивы 89/48 и ст. 2 Директивы 92/51). Оставляя открытой возможность применения в будущем отраслевой системы для той или иной профессии, управляемой общей системой, эти Директивы позволили сохранить существующие шесть отраслевых систем признания, применяемых к основным профессиям сферы здравоохранения (и отраслевой системы, применяемой к архитекторам), которые не были ни пересмотрены, ни изменены общей системой <1>. -------------------------------- <1> См.: Pertek J. Op. cit. P. 227.

Тем не менее взаимодействие между общей и той или иной отраслевой системами создавало затруднения (например, в том, что касается соотношения профессии специализированного санитара и санитара по общему медицинскому уходу) <1>. Поэтому Директивы 89/48 и 92/51 были отменены и заменены Директивой 2005/36. -------------------------------- <1> См.: Rapport de la Commission etabli selon l'article 13 de la directive 89/49/CEE: COM (96) 46 final. P. 16.

Область применения общего режима признания. Из общего характера режима юридического признания, установленного Директивой 2005/36, следует, что она не содержит списка регламентируемых профессий и не отсылает к другим документам, учреждающим перечни профессий. В приложениях к этому документу встречается упоминание ряда профессий, регламентированных в некоторых государствах-членах, но это связано с особыми ситуациями: если документ, для которого запрошено признание, выдается в рамках регламентированного образования, но используется для осуществления деятельности (профессии), которая не урегулирована. Общий режим применяется тогда, когда специалист намерен осуществлять свою деятельность продолжительно посредством организации медицинского учреждения в государстве ЕС, где он не получал квалификационные доказательства (диплом), и когда речь идет о регламентируемой (требующей специального разрешения) в этом государстве профессии (ст. 1 Директивы 2005/36). Механизмы признания действуют по отношению к регулируемым в одной из стран ЕС профессиям. То обстоятельство, что та или иная профессия не регламентируется в какой-либо из стран, не имеет значения для применения механизмов признания. В общем режиме, как и ранее в общей системе, понятие профессии, требующей специального разрешения (или регламентируемой профессии), является ключевым <1>. Общее определение регламентируемой профессии, которое закреплено в европейских актах, позволяет четко установить области применения общего режима, и таким образом гарантировать право на свободное передвижение во всех государствах-членах. -------------------------------- <1> См.: Pertek J. Une dynamique de la reconnaissance des diplomes a des fins professionnelles et a des fins academiques, in J. Pertek (ed.). La reconnaissance des qualifications dans un espace europeen des formations et des professions. Bruylant. 1998. P. 145.

Директива 2005/36 содержит следующее определение профессии, требующей специального разрешения: это "деятельность, как по отдельности, так и в совокупности с другими видами деятельности, доступ к которой и осуществление которой в силу законодательных и других нормативных положений подчинены напрямую или косвенно наличию определенной профессиональной квалификации. Использование официального профессионального наименования в рамках ограничений, установленных законодательством или другими нормативными положениями, является одним из средств осуществления такой деятельности" (п. "a" § 1 ст. 3). Таким образом, это определение отсылает к различию между двумя основными типами государственных регламентаций: теми, которые создают монополию на осуществление деятельности (или так называемую монополию актов), и теми, которые порождают лишь монополию документа (профессионального наименования) для деятельности, осуществление которой является свободным. Понятие профессии, требующей специального разрешения, данное в Директиве 2005/36, приближается к существовавшим определениям, закрепленным в Директиве 89/48 и Директиве 92/51. Говоря о регламентациях, касающихся монополии документа, необходимо отметить: теперь опущено одно из положений Директив 89/48 и 92/51, согласно которому к регулируемой деятельности относится также "деятельность в сфере здравоохранения, оплата которой или возмещение расходов на которую государственным режимом социального обеспечения связаны с наличием диплома у лица, ее осуществляющего" (ст. 1 Директивы 89/48). Впрочем, это не имеет особого значения: национальные системы социального обеспечения не регламентируют деятельность или профессию <1>. В ряде решений Суда Европейских сообществ были даны уточнения, касающиеся содержания данного определения. Здесь особый интерес представляет судебное решение по делу Grabner <2>. Несмотря на то, что это решение касалось бывшей общей системы признания, его аргументация остается действительной и сегодня в рамках применения Директивы 2005/36. -------------------------------- <1> Idem. L'Europe des diplomes et des professions. Bruylant. 1994. P. 73. <2> Судебное решение от 11 июля 2002 г. С-294/00. Rec. I. P. 6515.

Факт принадлежности той или иной профессии к числу регламентированных имеет определенное значение для государства, в котором будет осуществляться деятельность. Если та или иная профессия, в принципе являющаяся регламентированной в государстве, где будет осуществляться деятельность, не регламентирована в государстве, где лицо получило свой диплом, то к лицу могут быть предъявлены дополнительные требования. Прежде чем его диплом будет признан, государство может потребовать доказательства осуществления деятельности на постоянной основе в одном из государств ЕС в течение как минимум 2 лет (§ 2 ст. 13 Директивы 2005/36). Иными словами, в то время как признание дает непосредственный приоритет для лиц, получивших диплом в той стране, которая также регламентирует ту или иную профессию, это преимущество оказывается отсроченным для тех, кто, имея подобное доказательство квалификации, получил его в государстве, не регламентировавшем такую профессию. Тем не менее это дополнительное условие не может быть навязано государством, в котором будет осуществляться та или иная деятельность, тогда, когда профессиональное образование, готовящее лиц к той или иной профессии, является регламентированным в стране происхождения диплома (п. "c" § 1 ст. 3, § 2 ст. 13 Директивы 2005/36). Неавтоматическое признание и уровни квалификации. Общий режим, установленный Директивой 2005/36, не имеет целью унифицировать профессиональные профили, закрепленные национальным законодательством для соответствующих профессий. Он основывается на презумпции сравнимости программ образования по той или иной профессии, существующих в различных странах ЕС. Эта презумпция лежит в основе правила, закрепленного в ст. 13 Директивы 2005/36: "Когда в государстве-члене, где осуществляется профессиональная деятельность, доступ к профессии, требующей специального разрешения, подчинен требованию наличия определенной профессиональной квалификации, компетентный орган этого государства разрешает доступ к этой профессии и ее осуществлению на тех же условиях и своим гражданам, которые обладают свидетельством о компетенции или документом об образовании, который требуется этим государством-членом для осуществления данной профессии на его территории" (§ 1). Действие презумпции ограничивается различиями в уровнях профессиональной квалификации, необходимых для осуществления деятельности в обоих государствах: эти уровни не должны быть слишком разными и превышающими действие корректирующих инструментов, закрепленных в европейском праве. Действительно, признание организовано для документов о компетенции или дипломов, свидетельствующих "об уровне профессиональной квалификации, эквивалентном тому, который требуется в государстве, где будет осуществляться деятельность" (ст. 13 Директивы 2005/36). Директива 2005/36 устанавливает для этой цели классификацию по пяти квалификационным уровням: наиболее высокий тот, цикл обучения для которого составляет 4 года и более (ст. 11). Впрочем, презумпция сравнимости образования, в силу которой тот, кто квалифицирован в одном государстве для занятия профессиональной деятельностью по определенной профессии, соответствует также требованиям, относящимся к квалификации, в другом государстве, где эта профессия регламентирована, не является абсолютной. Она может не применяться, но бремя доказывания всегда лежит на государстве, где деятельность будет осуществляться. При наличии существенных различий могут использоваться коррекционные меры. Директивы закрепляют типы методов коррекции, причины их использования и взаимодействия и их связи с условиями, позволяющими отказаться от применения принципа взаимного доверия. В двух случаях государство, в котором будет осуществляться деятельность, может законно применить корректировку и навязать, таким образом, лицу, претендующему на признание его квалификации, контрольную меру (ст. 14 Директивы 2005/36). Первый из таких случаев - когда срок обучения, которое прошел заявитель для признания его квалификации, меньше срока обучения по данной профессии в стране, где он желает осуществлять свою деятельность, более чем на 1 год. При подсчете разницы сроков образования учитывается время не только обучения, но и стажировки. Второй случай, когда возможно применение коррекции, касается учебной программы, освоенной заявителем, если она содержит набор учебных предметов, существенно отличающийся от того, который включен в программу образования в государстве, где он желает осуществлять свою деятельность. Директива 2005/36 несколько усовершенствовала эту процедуру, предусмотрев, что типы коррекционных мер, применяемых в том и другом случае, в значительной мере одни и те же: адаптационная стажировка и проверка на компетентность. Адаптационная стажировка - это "период профессиональной работы, выполняемой в государстве, где лицо в дальнейшем намерено осуществлять свою профессиональную деятельность, под ответственностью, контролем и оценкой со стороны квалифицированного специалиста" (ст. 3 Директивы 2005/36). Максимальный срок адаптационной стажировки - 3 года (ст. 14 Директивы 2005/36). Проверкой на компетентность является контроль, который может касаться уровня владения профессиональной этикой, степени знаний по предметам, которым лицо не было обучено в своей стране, но которые обязательны в государстве, где оно намерено осуществлять свою деятельность (ст. 3 Директивы 2005/36). Когда условия, позволяющие применить одну из этих коррекционных мер, соблюдены, то государство должно в принципе оставить заинтересованному лицу выбор между адаптационной стажировкой и проверкой на компетентность. Принимающее государство может разрешить лишь одну из коррекционных мер, и только тогда, когда это разрешено Комиссией исключительно по отношению к определенной профессии (ст. 14 Директивы 2005/36). В соответствии с Директивой 2005/36 применение коррекционных мер допускается при условии соблюдения принципа пропорциональности, что обязывает, в частности, государство, в котором осуществляется деятельность, "учитывать профессиональный опыт, полученный заинтересованным лицом в другом государстве или в третьем государстве" (ст. 14). Для содействия автоматическому признанию Директивой 2005/36 предусмотрен новый инструмент - общие базы (ст. 15). С момента признания наличия такой базы в определенной профессии государство должно отказаться от применения коррекционных мер. Общий режим касается продолжительного предложения услуг в государстве, где они будут оказываться; он является приложением или дополнением по отношению к профессиям, на которые распространяются отраслевые подсистемы признания <1>. Так, когда заинтересованное лицо, располагающее квалификацией специализированного санитара, но не имеющее образования санитара по общему медицинскому уходу, желает осуществлять в том или ином государстве деятельность санитара по общему уходу, оно может прибегнуть к данному режиму (ст. 10 Директивы 2005/36). Общий режим применим также в случае признания дипломов, полученных в третьем государстве, которые уже были признаны в одной из стран ЕС (ст. 10 Директивы 2005/36). -------------------------------- <1> Fouassier C. Le systeme general de reconnaissance des diplomes: la confiance mutuelle et ses limites. RAE 2005. N 1. P. 35.

Процедура оценки и принятия решения. Когда тот или иной специалист намерен осуществлять в какой-либо стране ЕС деятельность, для которой он обучен и которая регламентирована в этом государстве, он должен или может (в зависимости от обстоятельств) представить запрос на признание в компетентный орган. Это необходимо для деятельности в тех областях, где регламентация касается доступа к осуществлению деятельности или где осуществление деятельности свободно, но использование официального профессионального наименования регламентировано. Если регламентация касается только монополии документа, т. е. потенциальная деятельность будет иметь некую специальную форму, запрос необходим именно для такой формы. Компетентный орган принимающего государства выносит индивидуальное решение по представленному ему запросу на основании законодательной регламентации государства, более или менее детализированной и, соответственно, оставляющей некую оценочную компетенцию данному органу. Права соискателя. Когда решение компетентного органа предоставляет заявителю признание его квалификации, это лицо обретает доступ к профессии на тех же условиях, что и граждане данного государства (ст. 4 Директивы 2005/36). Кроме того, лицо получает также право на профессиональное наименование в государстве, где будет осуществляться его деятельность (ст. 52 Директивы 2005/36). Полученное признание позволяет заинтересованному лицу пользоваться правами, предоставляемыми национальным режимом социального обеспечения, на условиях и согласно процедурам, относимым к национальным специалистам сферы здравоохранения <1>. -------------------------------- <1> Судебное решение Haim от 9 февраля 1994 г. C-319/92. Rec. I-447.

Получатель признания может применять документ об образовании и наименование, присвоенные ему в другом государстве, и использовать их на языке государства, в котором они были получены (ст. 54 Директивы 2005/36), т. е. точно так же, как это было предусмотрено для общей системы <1>. -------------------------------- <1> Судебное решение Erpelding от 14 сентября 2000 г. C-16/99. Rec. P. 6821.

Наконец, необходимо указать, что существует правило, недавно введенное в Директиву 2005/36: "Получатели признания профессиональной квалификации должны иметь лингвистические знания, необходимые для занятия профессией в государстве, где они желают ее осуществлять" (ст. 53). Директива 2005/36 умалчивает о возможности конкретизации данного требования и о том, какие средства позволяют проверить соблюдение положения ст. 53. Неточная формулировка Директивы 2005/36 может быть истолкована так, что недостаточное знание языка - это основание для отказа в признании или в доступе к медицинской деятельности.

Название документа