Административное законодательство в условиях применения норм Федерального закона "О полиции"

(Василенко Г. Н.)

("Административное и муниципальное право", 2012, N 3)

Текст документа

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В УСЛОВИЯХ ПРИМЕНЕНИЯ

НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПОЛИЦИИ"

Г. Н. ВАСИЛЕНКО

Василенко Глеб Николаевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России.

В статье приводится анализ изменений законодательства, регулирующего деятельность органов внутренних дел. Автор дает свою оценку отдельным положениям Федерального закона "О полиции", при этом сравнивая их с аналогичными положениями Закона "О милиции". Кроме того, в статье рассматривается вопрос о влиянии принятия Федерального закона "О полиции" на административное законодательство в целом.

Ключевые слова: юриспруденция, управление, право, полиция, милиция, сравнение, анализ, изменения, реформа, закон.

Administrative laws under conditions of enforcement of the Federal Law 'Concerning the police'

G. N. Vasilenko

The article contains an analysis of amendments in laws regulating activity preformed by internal affairs agencies. The author gives his appraisal of certain provisions of the Federal Law 'Concerning the Police' comparing them with similar provisions of the Law 'Concerning the Militia'. Moreover, the article also considers the influence of the Federal Law 'Concerning the Police' on administrative laws in general.

Key words: studies of law, management, law, police, militia, comparison, analysis, amendments, reform, law.

Административное законодательство современной России представляет собой огромный массив нормативно-правовых актов, располагающихся на всех уровнях системы источников права.

Административно-правовые нормы регулируют отношения практически во всех сферах жизни общества. Динамика развития этих отношений неизбежно приводит к модернизации механизма административно-правового регулирования, заставляет государство оперативно реагировать на изменения, происходящие в экономике, социальной, политической, культурной сферах. Не остаются без внимания власти обеспечение общественной безопасности и поддержание общественного порядка в стране.

Инициированная Президентом РФ реформа системы органов внутренних дел сопровождается принятием базовых нормативно-правовых актов в указанной сфере. Главенствующее положение здесь было отведено Федеральному закону "О полиции".

Надо отметить, что работа над проектом этого Закона была проведена колоссальная: рассматривались предложения специалистов МВД РФ, Законодательного Собрания и, что особенно ценно, общественности.

Эффективность получившегося в итоге нормативно-правового акта оценивать довольно сложно за неимением обширной практики его применения, однако неоспоримым является тот факт, что его принятие существенно повлияло на содержание уже действовавших на момент вступления в силу Федерального закона "О полиции" нормативно-правовых актов.

Соответствующие изменения были внесены в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании", Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации", Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и многие другие.

Не осталась без внимания значительная часть профильных постановлений Правительства РФ. Так, изменения коснулись Правил хранения наркотических средств и психотропных веществ, Положения о воинском учете, Правил оказания услуг подвижной связи, Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, Правил учета и ношения холодного клинкового оружия, предназначенного для ношения с казачьей формой, Положения о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок, Правил дорожного движения РФ и других.

На первый взгляд может показаться, что изменения заключаются в простой замене слова "милиция" на "полиция". Однако на самом деле содержание этих категорий и сам административно-правовой статус полицейского в части его прав и обязанностей кардинально отличаются от статуса милиционера. Это, в свою очередь, неизбежно приводит к изменениям в правоприменительной практике.

В Федеральном законе "О полиции" довольно много новелл. Он объемный и состоит из 11 глав и 56 статей.

Согласно Федеральному закону от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции) существенным образом изменен порядок финансирования органов внутренних дел, а также права и обязанности сотрудников, закрепленные ранее в Законе РСФСР от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" (далее - Закон о милиции).

Федеральным законом понятие "полиция" раскрывается через призму ее социальной роли в российском обществе. Так согласно ч. 1 ст. 1 "Назначение полиции" она предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане, лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. При этом полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств. Здесь законодатель не упоминает о ее принудительном потенциале, что было характерно для определения милиции.

Определяя сущность полиции в ее предназначении, не раскрыты содержания определений "общественный порядок" и "общественная безопасность", которые до настоящего времени на законодательном уровне не определены.

Закон не определяет задачи полиции, а говорит об основных направлениях ее деятельности. В соответствии со ст. 2 их двенадцать:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

6) обеспечение правопорядка в общественных местах;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

Как видно из данного перечня, осуществление предварительного расследования по уголовным делам не входит в задачи полиции.

Данные направления деятельности не в полной мере отражают предназначение полиции в сфере обеспечения общественной безопасности.

В ст. 4 Закона о полиции устанавливается, что полиция является частью федеральной системы органов государственной власти в сфере внутренних дел. В Законе о милиции отсутствовало специальное указание на то, что милиция является частью системы федеральных органов.

Статьей 7 Закона о милиции были определены организационная структура милиции и административная подчиненность в системе органов исполнительной власти. Согласно п. 4 ст. 4 Закона о полиции состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Президентом РФ.

Законом о полиции отменено разделение органов внутренних дел на криминальную милицию (полицию) и на милицию (полицию) общественной безопасности.

В ст. 35 Закона о милиции было установлено, что милиция финансируется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных поступлений. Особо оговаривалось (ст. 7 Закона о милиции), что криминальная милиция может финансироваться только за счет средств федерального бюджета. Теперь в ст. 47 Закона о полиции определено, что деятельность полиции финансируется только из федерального бюджета.

Таким образом, Закон о полиции предусматривает независимость органов внутренних дел от бюджетов субъектов РФ, муниципальных бюджетов и иных поступлений.

В Законе о полиции (гл. 3) права и обязанности полиции изложены более подробно, чем в аналогичных нормах Закона о милиции (раздел III). В новом Законе специально оговаривается, что перечень обязанностей полиции может быть установлен только в Законе о полиции.

Кроме того, согласно Закону о полиции расширяются функции полиции по обеспечению защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан (п. 17 ч. 1 ст. 12 Закона о полиции). Такие полномочия предусматривались в Законе о милиции (ст. 11).

Полиция, как и милиция, по-прежнему может заниматься охраной имущества и объектов на договорной основе (п. 10 ч. 1 ст. 2 и п. 25 ч. 1 ст. 12 Закона о полиции).

Изменения коснулись и порядка применения специальных средств сотрудниками органов внутренних дел. Так, сотрудники полиции вправе применять данные средства для пресечения административных правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 21 Закона о полиции). Это новшество по сравнению с нормами Закона о милиции (ст. 14 Закона о милиции).

Статьей 22 Закона о полиции установлены ограничения на применение специальных средств. Так, сотрудники полиции не вправе применять данные средства в отношении:

- женщин с видимыми признаками беременности;

- лиц с явными признаками инвалидности;

- малолетних лиц;

- участников незаконных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ненасильственного характера, которые не нарушают общественный порядок, работу транспорта, средств связи и организаций.

Кроме того, не допускается нанесение человеку ударов специальной палкой по голове, шее, ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца (п. 1 ч. 2 ст. 22 Закона о полиции). Такое ограничение не предусматривалось в Законе о милиции.

Однако данные ограничения не действуют в ситуациях, в которых сотрудник полиции вправе применить огнестрельное оружие (ч. 1 ст. 23 Закона о полиции). Это может быть защита от нападения, от посягательств на оружие или транспортное средство сотрудника полиции, освобождение заложников, пресечение побега из мест содержания под стражей и задержание пытающегося скрыться подозреваемого, застигнутого на месте совершения тяжкого или особо тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности или оказывающего вооруженное сопротивление. В этих случаях допустимо применение специальных средств, в частности, к беременным женщинам, инвалидам и малолетним.

По вопросу применения сотрудником полиции огнестрельного оружия следует отметить, что в ч. 4 ст. 23 Федерального закона "О полиции" говорится о "служебном огнестрельном оружии ограниченного поражения", при этом непонятно, какими свойствами должно обладать данное оружие, поскольку оно не упоминается в Федеральном законе от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии".

Действия сотрудника полиции в отношениях с гражданами теперь законодательно регламентированы. Частью 3 ст. 5 Закона о полиции установлено, что сотрудник полиции обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание. Данное правило не было предусмотрено в Законе о милиции и является законодательной новеллой.

Также устанавливается особый порядок обращения сотрудников полиции к гражданам (ч. 4 ст. 5 Закона о полиции). Ранее это законом не закреплялось.

Законодательно установлена обязанность полиции принести извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или его учебы в соответствии с его пожеланиями (ч. 3 ст. 9 Закона о полиции). Законом о милиции подобные действия не предусматривались.

Законом исключен ряд не свойственных полиции функций. Полицейские не обязаны:

- осуществлять административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ;

- организовывать работу медицинских вытрезвителей;

- проводить технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним;

- конвоировать задержанных лиц и лиц, заключенных под стражу, из следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы;

- разыскивать должника, его имущество;

- формировать и вести реестр дисквалифицированных лиц.

Согласно ч. 1 ст. 54 Закона о полиции данные нормы вступят в силу с 01.01.2012.

Глава 4 Закона о полиции регламентирует возможность применения сотрудниками полиции некоторых мер специального принуждения.

О нормативном регулировании вхождения (проникновения) сотрудников полиции в жилые помещения следует рассказать подробнее. Такое действие допускается в следующих случаях (ч. 3 ст. 15 Закона о полиции):

1) для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при массовых беспорядках и чрезвычайных ситуациях;

2) для задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления;

3) для пресечения преступления;

4) для установления обстоятельств несчастного случая.

Законом установлено, что сотрудник полиции вправе при необходимости произвести взлом запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению в жилые помещения.

Сотрудник полиции, осуществляющий вхождение (проникновение) в жилое помещение, обязан в первую очередь перед совершением этого действия уведомить находящихся в помещении граждан об основаниях вхождения. Этого можно не делать, если промедление создает непосредственную угрозу жизни и здоровью граждан и сотрудников полиции или может повлечь иные тяжкие последствия.

При проникновении в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан сотрудники полиции должны использовать безопасные способы и средства, с уважением относиться к чести, достоинству, жизни и здоровью граждан, не допускать без необходимости причинения ущерба имуществу. Факты личной жизни граждан, ставшие известными сотрудникам полиции при проникновении в помещение, не должны разглашаться.

О каждом вхождении (проникновении) в жилое помещение сотрудник полиции обязан сообщить непосредственному начальнику и в течение 24 часов представить соответствующий рапорт. О каждом случае проникновения сотрудника полиции в жилое помещение в возможно более короткий срок, но не позднее 24 часов с момента проникновения информируются собственник этого помещения и (или) проживающие там граждане, если такое проникновение было осуществлено в их отсутствие. О каждом случае вхождения сотрудника полиции в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан письменно уведомляется прокурор в течение 24 часов.

В отношении задержания нужно отметить следующее. В соответствии с ч. 3 ст. 14 Закона о полиции с момента задержания гражданин имеет право на юридическую помощь, о чем ему должен сообщить сотрудник полиции. В Законе о милиции устанавливалась только обязанность сотрудников милиции предоставить возможность задержанным реализовать установленное законом право на юридическую помощь (абз. 5 ст. 5 Закона о милиции). Задержанный вправе пользоваться услугами адвоката и переводчика с момента задержания, а также уведомить родственников посредством телефонного звонка не позднее трех часов с момента задержания (ч. ч. 3, 5 и 7 ст. 14 Закона о полиции).

Помимо норм о проникновении в жилое помещение и задержании в гл. 4 Закона о полиции содержатся нормы об оцеплении (ст. 16) и о формировании банков данных (ст. 17). В Законе о милиции подобные нормы были закреплены в разделе о правах и обязанностях милиции.

Для того чтобы служить в полиции, граждане РФ обязаны будут пройти специальную первоначальную подготовку (ч. 1 ст. 38 Закона о полиции). Аналогичное правило было предусмотрено и для службы в милиции (абз. 2 ст. 12 Закона о милиции). Однако в Законе о полиции закреплена целая система аттестаций сотрудников полиции на соответствие занимаемой должности и проверок на профессиональную пригодность к действиям, связанным с использованием физической силы и специальных средств (ст. ст. 34 - 36 и 38 Закона о полиции). Сотрудники полиции не смогут применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие до прохождения соответствующей проверки.

Специально установлено, что все сотрудники органов внутренних дел подлежат внеочередной переаттестации в порядке и в сроки, которые предусмотрены Президентом РФ (ч. 3 ст. 54 Закона о полиции). В случае выявления несоответствия занимаемой должности по результатам аттестации сотрудники полиции могут быть уволены (п. 10 ч. 1 ст. 40 Закона о полиции).

Кроме того, сотрудников полиции также будут регулярно проверять на знание Конституции РФ, законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере внутренних дел (ч. 1 ст. 27 Закона о полиции).

Необходимо отметить, что законодателем учтены имевшие место в Законе РФ "О милиции" противоречия, позволявшие привлекать к несению службы, связанной с охраной общественного порядка, лиц (сотрудников милиции), не достигших совершеннолетия (18 лет) (ст. 38). В соответствии с ч. 6 ст. 29 Закона о полиции на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и ст. ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В частности, сотрудники полиции будут обязаны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе. Исключение составляют ограничения, запреты и обязанности, препятствующие осуществлению сотрудником полиции оперативно-розыскной деятельности (в терминологии ч. 1 ст. 8 Закона о полиции).

Закон о полиции предусматривает создание профессиональных объединений работников полиции (ст. 31 Закона о полиции).

В отличие от Закона РФ "О милиции" Федеральным законом "О полиции" впервые на законодательном уровне определяются основания увольнения сотрудника полиции (22 пункта).

Увеличено количество оснований для увольнения со службы в полиции (ст. 40 Закона о полиции) по сравнению с тем, что было предусмотрено в ст. 19 Закона о милиции.

Законом о полиции установлено, что в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции, в условиях вооруженного конфликта, при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуациях сотрудники полиции могут быть направлены в другую местность без изменения их служебных обязанностей (ч. 5 ст. 37 Закона о полиции). В случае несогласия сотрудника полиции с таким направлением он подлежит увольнению (п. 21 ч. 1 ст. 40 Закона о полиции).

При этом для всех сотрудников полиции, а также для членов их семей предусмотрены широкие социальные льготы и гарантии (гл. 8 Закона о полиции): от обеспечения жилым помещением за счет бюджета и бесплатного медицинского обслуживания до предоставления проездных документов на все виды транспорта и выделения мест для детей сотрудников полиции в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях по месту их жительства (ст. ст. 44 - 46 Закона о полиции).

Глава 10 Закона о полиции предусматривает многосторонний контроль над деятельностью полиции. Государственный контроль в отношении полиции осуществляют (ст. 49 Закона о полиции): Президент РФ, Правительство РФ и палаты Федерального Собрания. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, который будет установлен руководителем исполнительного органа власти в сфере внутренних дел.

Закон о милиции предполагал также осуществление контроля и со стороны органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (ст. 37). Данные органы теперь не будут иметь соответствующих полномочий.

Закон о полиции дополнительно предусматривает также общественный и судебный контроль, а кроме того, судебный и прокурорский надзор над деятельностью полиции.

В ст. 53 Закона о полиции установлено, что действия сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы граждан, организаций или государственных или муниципальных органов, могут быть обжалованы вышестоящему должностному лицу или органу, а также в прокуратуру или в суд.

В последние годы высказывались многочисленные упреки в недостаточном общественном контроле за органами правопорядка. Федеральный закон "О полиции" значительно расширил возможности такого контроля по сравнению с Законом РФ "О милиции". В Законе предусмотрена дополнительная ст. 50 "Общественный контроль за деятельностью полиции", рассматривающая особенности и специфику общественного контроля за деятельностью полиции.

В соответствии со ст. 3 Закона о милиции деятельность милиции строилась в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности, взаимодействия и сотрудничества с органами власти, организациями и гражданами.

Полиция будет осуществлять свою деятельность на основе следующих принципов:

- соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина (ст. 5 Закона о полиции);

- законности (ст. 6 Закона о полиции);

- беспристрастности (ст. 7 Закона о полиции);

- открытости и публичности (ст. 8 Закона о полиции);

- общественного доверия и поддержки граждан (ст. 9 Закона о полиции);

- взаимодействия и сотрудничества (ст. 10 Закона о полиции);

- использования достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (ст. 11 Закона о полиции).

Особый интерес вызывает принцип общественного доверия и поддержки граждан. Установлена обязанность органов внутренних дел проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества (ч. 5 ст. 9 Закона о полиции).

Многие из названных нововведений сегодня активно обсуждаются и в научных кругах, и среди правоприменителей - безусловно, данный Закон не лишен недостатков, как и любой другой, и потребует внесения изменений, при этом своевременность его принятия не вызывает сомнений.

Библиографический список

1. Агеенкова Г. Т. Меры административного пресечения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982.

2. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1981. Т. 1.

3. Андреевский И. Е. Полицейское право. СПб., 1874. Т. 1: Полицейская безопасность.

4. Бекетов О. И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2010.

5. Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004.

6. Еропкин М. И. Развитие органов милиции в советском государстве. М., 1967.

7. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л., 1973.

8. Зеленько В. Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1975.

9. Куракин А. В. Актуальные проблемы административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 8.

10. Попов Л. Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции. М., 1983.

11. Тихомиров Ю. А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4.

References (transliteration)

1. Ageenkova G. T. Mery administrativnogo presecheniya: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 1982.

2. Alekseev S. S. Obshchaya teoriya prava: V 2-kh t. M., 1981. T. 1.

3. Andreevskiy I. E. Politseyskoe pravo. SPb., 1874. T. 1: Politseyskaya bezopasnost'.

4. Beketov O. I. Politseyskiy nadzor: teoretiko-pravovoe issledovanie: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. Chelyabinsk, 2010.

5. Bel'skiy K. S. Politseyskoe pravo / Pod red. A. V. Kurakina. M., 2004.

6. Eropkin M. I. Razvitie organov militsii v sovetskom gosudarstve. M., 1967.

7. Eropkin M. I., Popov L. L. Administrativno-pravovaya okhrana obshchestvennogo poryadka. L., 1973.

8. Zelen'ko V. L. Voprosy teorii i praktiki primeneniya militsiey mer administrativnogo presecheniya pravonarusheniy: Avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Kiev, 1975.

9. Kurakin A. V. Aktual'nye problemy administrativno-pravovykh sredstv preduprezhdeniya i presecheniya korruptsii v sisteme gosudarstvennoy sluzhby RF // Administrativnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. N 8.

10. Popov L. L. Ubezhdenie i prinuzhdenie v administrativnoy deyatel'nosti sovetskoy militsii. M., 1983.

11. Tikhomirov Yu. A. Effektivnost' zakona: ot tseli k rezul'tatu // Zhurnal rossiyskogo prava. 2009. N 4.

Название документа