К вопросу об уголовно-процессуальных функциях ОВД как органов дознания

К ВОПРОСУ ОБ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ФУНКЦИЯХ ОВД КАК ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ <*>

А. Х. СРУКОВА

Срукова Анара Хамишевна, соискатель Московского нового юридического института.

В статье А. Х. Сруковой говорится о понятии функций, их правовой интерпретации применительно к уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел и полиции в российском уголовном судопроизводстве.

Ключевые слова: орган дознания, дознаватель, функция, уголовно-процессуальная функция, обвинение, защита, разрешение уголовного дела, права и обязанности, преступления, государственный орган, направления деятельности.

The article informs about the concept of functions, their legal interpretation in relation to criminal procedural activity of internal affairs organs and police in the Russian criminal proceedings.

Key words: organ of inquiry, inquirer, function, prosecution, defense, solution of criminal case, rights and duties, crimes, state authority, the direction of activity.

Как уже отмечалось, на органы внутренних дел возлагается задача осуществления определенных направлений деятельности (функций) <1>. В этой связи полагаем наиболее правильным определение места ОВД в системе органов дознания сквозь призму анализа теоретико-прикладных основ их функций. -------------------------------- <1> Морева О. С. Дознание в уголовно-процессуальном законодательстве стран СНГ: Сравнительно-правовой анализ / Фундаментальные и прикладные проблемы расследования преступлений: Материалы межвузовской НПК 28 - 29 апреля 2005 г. М.: Академия управления МВД России, 2005. Ч. 3. С. 70 - 76.

О. В. Мичурина справедливо замечает, что "...в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органы внутренних дел названы в числе органов дознания. Однако уголовно-процессуальный закон не конкретизирует, какие структурные подразделения и службы данной многоуровневой и многофункциональной правоохранительной системы наделяются процессуальным статусом органа дознания, не регламентирует, кто конкретно в органах внутренних дел может реализовывать полномочия органа дознания, в т. ч. производить предварительное расследование в форме дознания" <2>. -------------------------------- <2> Мичурина О. В. Концепция дознания в уголовном процессе Российской Федерации и проблемы ее реализации в органах внутренних дел: Монография. М.: МосУ МВД России, 2008. С. 264.

Далее она развивает свою мысль, замечая, что буквальное толкование уголовно-процессуального закона не позволяет рассматривать какие-либо службы и отдельные подразделения ОВД в качестве самостоятельного органа дознания. Законодатель назвал таковым в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органы внутренних дел, поэтому только их в целом и необходимо считать органом дознания <3>. -------------------------------- <3> Там же. С. 265.

Комментируя сложившуюся ситуацию, следует учитывать, что указанный автор не выходит за рамки законодательных предписаний, что отчасти понятно. Тем не менее в самой букве закона, по мнению соискателя, заложена мина замедленного действия. Проявляется это в отождествлении таких понятий, как "орган" и "подразделение", что представляется неприемлемым с точки зрения теории управления, поскольку второе, как правило, является частью первого. Таким образом, пытаться возложить на конкретное подразделение (то же специализированное подразделение дознания) смысловую нагрузку, предназначенную для государственного учреждения или организации (определение, которое предлагает Толковый словарь русского языка термину "орган"), значит заранее обрекать на неудачу любое благое начинание в данном вопросе. В Российской же Федерации, по верному замечанию профессора С. В. Бажанова, отсутствуют строго централизованные иерархические государственные структуры, которые занимались бы исключительно расследованием уголовных дел в форме дознания <4>. Следовательно, речь можно вести лишь об отделах (отделениях) дознания (подразделениях - по формулировке законодателя; ст. 40.1 УПК РФ). -------------------------------- <4> Бажанов С. В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. 2007. N 1. С. 5 - 6.

Феномен уголовно-процессуальных функций активно и фактически постоянно обсуждается в юридической литературе <5>. Судебно-правовая реформа конца XX - начала XXI в. дала дополнительный импульс для исследования уголовно-процессуальных функций применительно к современному уголовному судопроизводству, поскольку в УПК РФ проведена идея состязательности с четким разделением его участников на стороны обвинения и защиты (ст. 15) <6>. -------------------------------- <5> Элькинд П. С. Сущность советского уголовно-процессуального права. Л., 1963. С. 50 - 59; Кокорев Л. Д. Участники правосудия по уголовным делам. Воронеж, 1971. С. 50 - 57; Даев В. Г. Процессуальные функции и принцип состязательности в уголовном судопроизводстве // Правоведение. 1974. N 1. С. 72 - 74; и др. <6> Гирько С. И. Уголовно-процессуальные функции милиции (теоретические, правовые и прикладные проблемы): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 72; Зинатуллин З. З. УПК 2001 года и насущные проблемы уголовно-процессуальной науки // Механизм реализации норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: проблемы и пути их разрешения. Ижевск, 2003. С. 3.

В то же время многие вопросы, связанные с правоохранительными функциями, остаются нерешенными. Так, профессор А. Ю. Шумилов отмечает следующее: "О правовых функциях (функциях права) в целом написано немало (правда, единого мнения так и не достигнуто), тем не менее об уголовно-розыскных функциях в современной открытой научной печати почти не упоминается, несмотря на то что они заслуживают самого пристального внимания со стороны специалистов различного профиля" <7>. -------------------------------- <7> Проблемы формирования уголовно-розыскного права (право и сыск): Авт. сб. науч. раб. / Авт.-сост. А. Ю. Шумилов. М., 2001. Вып. 4. С. 127.

Безусловно, понятие "функция" носит междисциплинарный характер. Так, в философской литературе под функцией принято понимать "внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений..." <8>. -------------------------------- <8> Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М., 1986. С. 526.

Относительно места данного понятия в юридической науке интересны рассуждения А. Б. Венгерова: "...таково уж свойство юридического языка - он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причем таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным. Вот и с понятием "функция", когда оно включается в юридический понятийный аппарат, происходит этот процесс" <9>. -------------------------------- <9> Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М., 2000. С. 141.

Правильный подход к анализу функций того или иного государственного органа заключается в том, что при их установлении необходимо выявлять не все направления его деятельности, а только такие из них, без которых данный орган не будет выполнять свое предназначение <10>. Таким образом, подчеркивается, что термин "функция" обозначает лишь основные, главные направления деятельности государственного органа, в которых проявляется его социальное назначение. -------------------------------- <10> Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия. М., 1970. С. 219.

Так же и при определении функции как основного направления деятельности каких-либо подразделений, рассматриваемое понятие не утрачивает самостоятельного значения, оно сближается с понятием "деятельность", но не отождествляется с ним. Анализ соответствующей литературы позволяет выделить два принципиально различных подхода к трактовке уголовно-процессуальных функций. Первый, именуемый традиционным, допускает лишь три функции, связанные с основными направлениями деятельности участников уголовного судопроизводства: обвинение, защиту и разрешение уголовного дела по существу <11>. Начиная с 60-х гг. XX столетия большинство процессуалистов стали склоняться к тому, что указанными тремя функциями не исчерпывается функциональная структура уголовно-процессуальной деятельности, и система функций стала постепенно расширяться. Вначале она была дополнена функциями расследования, поддержания гражданского иска и, соответственно, защиты от него <12>. Можно сказать, что именно к числу этих функций относится основная деятельность милиции (ныне - полиции; органов внутренних дел) в уголовном процессе (производстве дознания, оперативно-розыскное сопровождении расследования преступлений и др.). -------------------------------- <11> Уголовный процесс: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция" / Под ред. В. П. Божьева. 3-е изд., испр. и доп. М., 2002. С. 13. <12> Рахунов Р. Д. Участники уголовно-процессуальной деятельности. М., 1961. С. 51.

Еще позднее к числу процессуальных функций ученые стали относить и вспомогательную деятельность, обеспечивающую реализацию основных задач уголовного судопроизводства, осуществляемую свидетелями, экспертами, переводчиками и другими субъектами уголовно-процессуальных отношений <13>. -------------------------------- <13> Элькинд П. С. Указ. соч. С. 14 - 15.

По мнению профессора Н. А. Якубович, процессуальная функция может пониматься как осуществляемая участниками уголовно-процессуальная деятельность, характер и содержание которой определяются законом в зависимости от их процессуального положения (роли и назначения), направленная на решение стоящих перед ними задач уголовного судопроизводства, отстаивание процессуальных интересов или выполнение процессуальных обязанностей <14>. -------------------------------- <14> Якубович Н. А. Процессуальные функции следователя в уголовном судопроизводстве. М., 1980. С. 15.

Можно классифицировать осуществляемые ОВД уголовно-процессуальные функции на основные, обеспечивающие и вспомогательные, что не противоречит теоретическим представлениям об уголовно-процессуальных функциях. Кроме того, это подчеркивает наличие уголовно-процессуальной правосубъектности и возможности отнесения указанных органов к различным группам субъектов уголовно-процессуальных отношений <15>. -------------------------------- <15> Срукова А. Х. Использование органами внутренних дел криминалистических информационно-поисковых систем в деятельности по раскрытию и расследованию преступлений / Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов: XVIII международная научная конференция: Сб. тр. М.: Академия управления МВД России, 2009. С. 284 - 291.

Таким образом, органы внутренних дел (органы дознания), обладая, как принято считать, значительным кругом прав и обязанностей в уголовном судопроизводстве, реализуя их через свои структурные единицы (службы, подразделения), обладающие правосубъектностью в рамках взаимосвязанных процессуальных функций, по праву могут рассматриваться в качестве самостоятельного многофункционального и комплексного участника уголовного процесса. По мнению профессора С. И. Гирько, милиция (ныне полиция. - А. С.) как субъект уголовно-процессуальной деятельности выполняет несколько связанных между собой процессуальных функций. К таковым он относит: рассмотрение заявлений и сообщений о преступлениях и принятие решения о возбуждении уголовного дела, осуществление дознания, обеспечение объективного и полного расследования (дознания и предварительного следствия) по делу, оказание содействия и обеспечение осуществления прокурорского надзора, обеспечение деятельности суда, реализации прав и законных интересов граждан при отправлении правосудия <16>. -------------------------------- <16> Гирько С. И. Указ. соч. С. 77 - 82.

Говоря о рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях и принятии решения о возбуждении уголовного дела, следует отметить, что данная процессуальная функция ОВД регламентирована ст. ст. 109, 110, 112, 113, 114 УПК РФ. Речь в этом случае идет о деятельности полиции в лице ее должностных лиц в стадии возбуждения уголовного дела. Руководствуясь ст. 144 УПК РФ, в целях получения достоверной информации о деянии для принятия решения по существу сотрудники полиции осуществляют проверку сообщения о преступлении. Рассмотрение заявлений и сообщений о преступлениях ведомственными актами возлагается на конкретных должностных лиц ОВД (полиции): дознавателей, участковых уполномоченных, оперуполномоченных УР (ОБЭП) и т. п. Об этом говорится, в частности, в совместном Приказе Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 12 сентября 2006 г. N 80/725 "Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях". В одной из своих публикаций А. А. Жамков подверг анализу процессуальный статус оперативных уполномоченных ОБЭП, подчас осуществляющих процессуальные проверки сообщений о преступлениях, совершаемых в сфере экономической деятельности. В плане разрешения поставленного вопроса он задался целью уяснить ряд моментов: во-первых, является ли деятельность по проверке заявлений о преступлении процессуальной; во-вторых, вправе ли сотрудник ОБЭП осуществлять процессуальную деятельность и принимать самостоятельные процессуальные решения; и, наконец, в-третьих, в качестве какого субъекта процессуальной деятельности может выступать сотрудник ОБЭП. Резюмируя свои рассуждения и апеллируя к ст. 40 УПК РФ, относящей ОВД к органам дознания (п. 1 ч. 1), автор пришел к неожиданным выводам, ответив на обозначенный им вопрос положительно. При этом аргументировал он свою позицию тем, что оперативный уполномоченный ОБЭП является якобы должностным лицом ОВД, т. е. органа дознания <17>. -------------------------------- <17> Жамков А. А. Процессуальный статус сотрудников ОБЭП, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях экономической направленности // Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального и уголовного законодательства в процессе расследования преступлений: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России, 2009. Ч. 1. С. 284 - 286.

В этой связи повторимся, еще раз акцентируя внимание на том, что в настоящее время науки уголовно-процессуального права, криминалистики и ОРД развиваются в направлении размежевания уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной составляющих в деятельности ОВД как органов дознания. Оперативный уполномоченный - административно-штатная единица (должность) в системе органов исполнительной власти (в нашем в случае - в ОВД, полиции), а орган дознания (по сути) - процессуально-правовое формирование. И если раньше (в 60 - 80-е гг. XX столетия) такие понятия, как "орган дознания", "дознаватель" и "оперативный уполномоченный", нередко отождествлялись <18>, то в нынешней ситуации такой опыт должен быть отвергнут. Поэтому и именовать оперативных уполномоченных дознавателями некорректно, поскольку в системе ОВД имеются специально предназначенные для выполнения соответствующих функций структурные (по формулировке законодателя) подразделения, т. е. отделы, отделения дознания. -------------------------------- <18> Взаимодействие следователей с оперативными работниками органов внутренних дел: Методическое пособие. М.: ВНИИ МВД СССР, 1981. С. 8.

В УПК РФ, кстати, предусмотрена отдельная ст. 41 "Дознаватель", в части первой которой, в весьма неудачной форме, приведен тезис о том, что полномочия органа дознания, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем. Слабое урегулирование в законе взаимоотношений начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя как раз и приводит к тому, что приходится наблюдать, например, в п. 38 ст. 5 УПК РФ, которая определяет, что розыскные меры - меры, принимаемые дознавателем, а также органом дознания (т. е. ОВД, полицией. - А. С.) по поручению дознавателя, для установления лица, подозреваемого в совершении преступления. Погрешность приведенной законодательной регламентации очевидна, поскольку, во-первых, дознаватель принуждается поручать розыскные меры как бы самому себе; и, во-вторых, органам дознания (т. е. ОВД, полиции) приходится выполнять поручения своего должностного лица. Указанные разночтения и порождают порочную практику, сводящуюся к возложению на органы дознания так называемых дополнительных функций. Так, Н. М. Павинский и А. Н. Миронов констатируют, что одной из форм предварительного расследования является дознание, производство которого основывается на том же уголовно-процессуальном законодательстве, что и предварительное следствие. Вместе с тем кроме расследования уголовного дела на органы дознания возложено также осуществление ОРД, направленной на обнаружение преступлений и лиц, совершивших данные преступления <19>. -------------------------------- <19> Павинский Н. М., Миронов А. Н. Правоохранительные органы: Учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: ФОРУМ, ИНФРА-М, 2006. С. 155 - 166.

Что касается функции непосредственно дознания, то по действующему УПК РФ его производство возложено на органы дознания (ст. 40). Органы внутренних дел являются одними из таких органов, занимающих среди них основное положение. На их долю приходится до 90% всего объема дознания. Дознание осуществляется по таким делам, когда производство предварительного следствия необязательно (ст. ст. 223, 224, 225, 226 УПК РФ). Кроме того, органы дознания проводят неотложные следственные действия по делам, по которым обязательно предварительное следствие (ст. ст. 40, 157 УПК РФ). Исходя из положений уголовно-процессуального законодательства, основными субъектами процессуальной деятельности, реализующими указанную функцию, выступают орган дознания и дознаватель. Как видим, законодатель проигнорировал начальника подразделения дознания, что следует отнести к разряду методологических ошибок. В юридической литературе достаточное внимание уделено проблеме несоответствия процессуального статуса субъекта дознания уровню возлагаемых на него полномочий. Подобную позицию высказали 78% опрошенных соискателем респондентов. Лишь 14% считают полномочия субъектов дознания соответствующими их процессуальному статусу. По нашему мнению, последняя группа респондентов в большинстве своем представлена сотрудниками, имеющими недостаточный практический опыт, что не позволяет им объективно оценивать данную проблему. В то же время в УПК РФ закреплен правовой статус органа дознания и дознавателя в качестве субъектов процессуальных отношений. Взамен дефиниции, использованной в УПК РСФСР, в УПК РФ в специальной норме появилось определение "дознаватель" - должностное лицо органов дознания, правомочное осуществлять дознание или неотложные следственные действия в пределах своей компетенции (п. 7 ст. 5). В рамках реализации функции обеспечения объективного и полного расследования (дознания и предварительного следствия) по делу могут быть включены: - организация охраны места происшествия до прибытия следственно-оперативной группы или места проведения иных следственных действий; - исполнение отдельных поручений и указаний следователя и дознавателя (п. 4 ч. 2 ст. 38, ст. 223 УПК РФ); - розыск подозреваемого (обвиняемого) по поручению следователя или органа дознания (ст. 210 УПК РФ); - содействие органам предварительного следствия и дознания при производстве следственных действий; - осуществление ОРД и принятие иных мер для раскрытия преступлений, а также обнаружения лица, совершившего преступление, материальных и иных следов преступления (ст. 38, п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ); - возмещение гражданину ущерба, причиненного незаконными действиями (ст. ст. 133, 135 УПК РФ); - непосредственное оказание международной правовой помощи по уголовным делам, исполнение международных отдельных поручений по уголовным делам, не находящимся в производстве ОВД (полиции), исполнение поручений органов расследования других государств (главы 53, 54, 55 УПК РФ); - содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых (ст. ст. 108, 109, 110 УПК РФ); - осуществление привода потерпевшего (ч. 6 ст. 42 УПК РФ), свидетеля (ч. 7 ст. 56 УПК РФ) по поручению следователя и дознавателя; - профилактическая деятельность (ч. 2 ст. 158 УПК РФ). Соискателем более подробно рассматриваются функции ОВД, так или иначе связанные с производством дознания. Поэтому нет необходимости подвергать анализу оставшиеся названные выше функции полиции. Хотя, бесспорно, при осуществлении судебного контроля, рассмотрения уголовного дела судом первой инстанции, а также при реализации судебного решения (приведении его в исполнение) полиция обладает значительными по объему процессуальными полномочиями. Более конкретно функции подразделений дознания в составе ОВД обозначены в ведомственных нормативных правовых актах. Так, в приложении к Приказу МВД России от 06.08.2007 N 697 указаны следующие основные функции подразделений дознания: 1) анализ и прогнозирование результатов оперативно-служебной деятельности по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно; 2) обобщение и анализ правоприменительной практики отделов (отделений, групп) дознания ОВД по муниципальному образованию и подготовка на этой основе предложений по организационно-методическому обеспечению, совершенствованию законодательства и ведомственных нормативных правовых актов; 3) организация и производство дознания по уголовным делам, отнесенным к подследственности дознавателей ОВД; 4) выявление причин и условий, способствующих совершению расследуемых преступлений, и принятие предусмотренных законодательством мер по их устранению, восстановлению нарушенных прав граждан и организаций, интересов общества и государства; 5) оказание подразделениям дознания практической помощи, обобщение и обеспечение внедрения современных форм и методов работы; 6) анализ результатов оперативно-служебной деятельности подразделений дознания, разработка и реализация мер по повышению качества и сокращению сроков производства расследования в форме дознания; 7) организация в пределах компетенции взаимодействия с подразделениями полиции (ОВД), экспертно-криминалистическими подразделениями, а также с органами следствия и органами, осуществляющими прокурорский надзор и судебный контроль по уголовным делам; 8) рассмотрение в пределах своей компетенции обращений физических и юридических лиц, публикаций и сообщений в средствах массовой информации по вопросам, связанным с производством предварительного расследования в форме дознания; 9) ведение в установленном порядке контрольно-наблюдательных производств по направлениям деятельности, учетов движения уголовных дел, составление статистических отчетов <20>. -------------------------------- <20> Приказ МВД РФ от 06.08.2007 N 697 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по производству предварительного расследования в форме дознания".

Едва ли у кого вызовет сомнение утверждение о том, что в рамках уголовного процесса трудно найти орган, обладающий таким же объемом прав и обязанностей, каким наделены ОВД. Таким образом, анализ результатов деятельности органов предварительного следствия и дознания и ОВД в целом по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений предоставляет возможность изучить как положительные, так и негативные тенденции в применении норм УПК РФ, а также охарактеризовать те процессы, которые происходят внутри органов предварительного расследования системы МВД Российской Федерации.

Название документа