О соотношении норм Закона "О полиции" и УК РФ в регулировании права сотрудника полиции применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие

О СООТНОШЕНИИ НОРМ ЗАКОНА "О ПОЛИЦИИ" И УК РФ В РЕГУЛИРОВАНИИ ПРАВА СОТРУДНИКА ПОЛИЦИИ ПРИМЕНЯТЬ ФИЗИЧЕСКУЮ СИЛУ, СПЕЦИАЛЬНЫЕ СРЕДСТВА И ОГНЕСТРЕЛЬНОЕ ОРУЖИЕ

Н. Н. ЦУКАНОВ

Цуканов Николай Николаевич, начальник кафедры административного права Сибирского юридического института ФСКН России, кандидат юридических наук, доцент.

В работе обосновывается вывод о том, что Уголовный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" не конкурирующие, а дополняющие друг друга нормативные правовые акты в части правовой регламентации права сотрудника полиции применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие. Раскрывается научно-практическое значение данного вывода.

Ключевые слова: применение сотрудниками полиции огнестрельного оружия, обстоятельства, исключающие преступность деяния, меры административного принуждения.

On correlation of the Criminal Code of RF and the Law "On Police" (February 7, 2011, N 3-FL) in regulation of the right of the police officer to use physical violence, special means and arms N. N. Tsukanov

The author of the article makes a conclusion on that the Criminal Code of Russian Federation and the Federal Law "On Police" (February 7, 2011, N 3-FL) are not competitive ones but they are normative legal acts complementary each other with regard to using physical violence, special means and arms. Scientific and practical importance of this conclusion is also revealed.

Key words: use of arms by police officers, circumstances excluding criminality, measures of administrative coercion.

Применяя физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие, сотрудники полиции руководствуются положениями ряда нормативных правовых актов, центральное место среди которых занимают Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции) и Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ). Однако при всей своей практической значимости вопрос о соотношении указанных источников продолжает вызывать дискуссии. Распространенным на практике и в научной литературе остается мнение о том, что материально-правовую основу применения мер принуждения сотрудниками полиции составляют положения УК РФ об обстоятельствах, исключающих преступность деяния <1>; при этом Закон о полиции имеет в лучшем случае вспомогательное значение и применяется для решения тех вопросов, которых не касаются нормы УК РФ. Так, С. Милюков и А. Никуленко называют "коренной причиной принципиальных недостатков" проекта Федерального закона "О полиции" (критикуемые положения вошли в конечный вариант Закона о полиции) то, что его разработчики "не ориентируют сотрудников на соблюдение требований кодифицированного законодательного акта - Уголовного кодекса РФ - и не собираются сами следовать его фундаментальным положениям" <2>. В качестве упущений обращается внимание на наличие в тексте Закона не предусмотренных уголовным законодательством "дискриминирующих" сотрудника полиции положений, в частности: требование предупреждать о намерении применить физическую силу, специальные средства или оружие, стремиться к минимизации любого ущерба от применения силы, специальных средств и оружия, установление запретов и ограничений на применение специальных средств и огнестрельного оружия и т. д. <3>. -------------------------------- <1> См., напр.: Рыжаков А. П. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О полиции" // СПС "КонсультантПлюс". <2> Милюков С., Никуленко А. Применение огнестрельного оружия при охране объектов животного мира и среды их обитания // Уголовное право. 2011. N 1. С. 29. <3> См.: Там же. С. 30.

При таком подходе за аксиому безосновательно, на наш взгляд, принимается тезис, согласно которому в случае правомерного применения перечисленных мер принуждения сотрудник полиции неизбежно оказывается в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости, иных обстоятельств, исключающих преступность деяния, либо их комбинации. В итоге, с одной стороны, возникает парадоксальная ситуация, при которой сотрудник полиции ориентируется на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в соответствии с нормами Закона о полиции, а оценка законности его действий осуществляется исключительно с учетом положений УК РФ. С другой стороны, создаются предпосылки для ограничения права сотрудников полиции, в частности, на необходимую оборону в связи с необходимостью учета запретов и ограничений, установленных Законом о полиции. Все это крайне негативно сказывается на правовой защищенности сотрудника полиции, вынужденного в ходе решения стоящих перед ним задач прибегать к применению рассматриваемых мер принуждения. Прежде всего, ошибочно утверждение, что УК РФ и Закон о полиции в части правовой регламентации применения сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия - конкурирующие нормативные правовые акты, доминирующее значение среди которых имеет УК РФ лишь на том основании, что это кодифицированный нормативный правовой акт <4>. -------------------------------- <4> В частности, такое мнение высказывают С. Ф. Милюков, Э. Ф. Побегайло (см.: Милюков С. Ф., Побегайло Э. Ф. Актуальные проблемы применения оружия сотрудниками правоохранительных органов // СПС "КонсультантПлюс").

Во-первых, если исходить из этого, то закрепление в Законе о полиции оснований применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия - мера в лучшем случае бессмысленная, а в худшем - вредная. Но нельзя не заметить, что аналогичные нормы нашли отражение не только в Законе о полиции, но и в Законе РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Федеральном законе от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" и т. д. Вряд ли это можно объяснить тотальным невежеством коллективов разработчиков перечисленных нормативных правовых актов. Во-вторых, Конституция РФ, закрепив в ст. 76 иерархию нормативных правовых актов, не предусматривает приоритета кодифицированных актов перед иными федеральными законами. Как отмечено в Определении Конституционного Суда от 5 ноября 1999 г. N 182-О, "ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой" <5>. Очевидно, что смысл кодификации заключается в систематизации имеющихся норм права, а не придании им большей юридической силы. Вопреки мнению отдельных авторов, не служит доказательством обратного позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанная им в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы", где подтверждается конституционность непосредственного закрепления в тексте УПК РФ (ч. 1, 2 ст. 7) приоритета его норм над нормами конкурирующих с ним иных федеральных законов и подзаконных актов <6>. В этом же решении прямо отмечается, что "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации... будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией Российской Федерации иерархии нормативных актов" <7>. Не случайно, рассматривая вопрос о соотношении положений ст. 146.5 КоАП РСФСР и ст. 7 Федерального закона "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", Конституционный Суд Российской Федерации руководствуется не приоритетом кодифицированного акта, а иными общими принципами права (в том числе принципа гуманности закона в правовом государстве) <8>. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1999. N 52. Ст. 6460. <6> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804. <7> Там же. <8> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан" // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

В-третьих, если считать, что УК РФ и Закон о полиции - конкурирующие нормативные правовые акты, то вывод о доминировании первого совершенно не очевиден в силу существования правила приоритета специальной нормы по отношению к общей, а также правила Lex posterior derogat priori ("Последующий закон отменяет предыдущие"). Действуя как представитель власти, сотрудник полиции по общему правилу не ограничен в правах, предоставленных любому физическому лицу. На него в полной мере распространяются положения УК РФ об обстоятельствах, исключающих преступность деяния (что, кстати, прямо отражено ч. 3 ст. 37 УК РФ). Соответственно, находясь в состоянии необходимой обороны, а также при наличии иных обстоятельств, исключающих преступность деяния (т. е. действуя, как любое физическое лицо), полицейский не ограничен теми запретами и ограничениями, которые сформулированы в пятой главе Закона о полиции. Законодательство предоставляет отдельным категориям лиц право на хранение и ношение специальных средств и огнестрельного оружия в целях их личной защиты <9>. В подобных ситуациях нормативную основу применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, действительно, будут составлять прежде всего соответствующие положения УК РФ. Это правило будет действовать даже вопреки закреплению самостоятельных оснований для применения перечисленных мер принуждения в подзаконных актах. Речь, в частности, идет о закреплении в п. 5.9 Инструкции по организации учета, хранения и выдачи боевого ручного огнестрельного стрелкового оружия в органах прокуратуры Российской Федерации <10> оснований для применения специальных средств и огнестрельного оружия работниками прокуратуры. -------------------------------- <9> См., напр.: ФЗ от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и т. д. <10> См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 августа 1999 г. N 56 "Об организации учета, хранения и выдачи боевого ручного стрелкового оружия и боеприпасов к нему в органах Прокуратуры Российской Федерации" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Т. 1. М., 2004.

Применение же сотрудником полиции физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия - инструментарий, который предоставляется для решения возложенных на него задач. Право применять указанные меры принуждения (равно как и задержание, личный досмотр и т. д.) - неотъемлемый элемент специального статуса сотрудника полиции. Для установления этого элемента недостаточно общих норм УК РФ об обстоятельствах, исключающих преступность деяния. Например, в ходе задержания также ограничиваются права и свободы, за нарушение которых следует уголовная ответственность, в то же время не вызывает сомнений, что основания для задержания должны быть сформулированы отдельно, а не путем отсылки к обстоятельствам, исключающим преступность деяния. Действия сотрудников полиции, связанные с применением мер принуждения, могут причинять вред общественным отношениям, охраняемым не только УК РФ, но и иными нормативными правовыми актами, в частности содержать признаки административных правонарушений (например, ст. 7.17, 20.13 и др. КоАП РФ). В результате применения мер принуждения может причиняться имущественный ущерб, который в дальнейшем будет восстанавливаться по правилам гражданского судопроизводства. Если правоприменитель причиняет вред в ходе действий, основанных на прямом предписании закона (например, ст. 20, 21, 23 Закона о полиции), то вопрос о возмещении вреда решается в соответствии с ч. 3 ст. 1064 Гражданского кодекса РФ. Если же такого предписания нет, то оценка будет осуществляться по правилам, предусмотренным иными нормами 59 главы Гражданского кодекса Российской Федерации. Обстоятельства, исключающие преступность деяния, закрепленные УК РФ, ориентированы на всех без исключения физических лиц. Они не охватывают и не должны охватывать многообразия тех специфических ситуаций, в которых полицейский вынужден обращаться к применению физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия. Руководствуясь положениями главы 8 УК РФ, непросто, например, объяснить причину освобождения от уголовной ответственности сотрудника полиции, который в целях пресечения административного правонарушения либо доставления в орган внутренних дел лица, его совершившего, применяет боевые приемы борьбы, специальные средства (например, п. 6 ч. 1 ст. 21 Закона о полиции) или даже огнестрельное оружие (п. 1 ч. 3 ст. 23 Закона о полиции). Должностные лица по поддержанию правопорядка находятся в принципиально иных условиях, нежели простые граждане. При выполнении профессиональных обязанностей полицейский обязан вмешиваться в конфликтные ситуации и даже умышленно идти на их обострение. Сотрудник полиции нередко вынужден с учетом реальной опасности, угрожающей как ему самому, так и защищаемым им гражданам, применять физическую силу, специальные средства и даже огнестрельное оружие в условиях информационного дефицита. Как справедливо отмечают О. И. Бекетов, В. Н. Опарин, "для пресечения побега из-под стражи лица, задержанного по подозрению в совершении преступления, сотруднику милиции разрешено применять огнестрельное оружие... Данное основание может явно не соответствовать характеру и степени общественной опасности совершаемого задерживаемым лицом преступления, его личности и т. д." <11>. Как известно, решая вопрос о наличии или отсутствии признаков превышения пределов необходимой обороны, суды должны учитывать не только соответствие или несоответствие средств защиты и нападения, но и характер опасности, угрожавшей оборонявшемуся, его силы и возможности по отражению посягательства, а также все иные обстоятельства, которые могли повлиять на реальное соотношение сил посягавшего и защищавшегося (количество посягавших и оборонявшихся, их возраст, физическое развитие, наличие оружия, место и время посягательства и т. д.) <12>. Однако ст. 24 Закона о полиции, устанавливая гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции, в том числе связанные с возможностью применения оружия на поражение, не требует от него оценки всех перечисленных условий. -------------------------------- <11> Бекетов О. И., Опарин В. Н. Применение полицейской силы по законодательству Российской Федерации: Монография. Омск: Омская академия МВД России, 2001. С. 43. <12> См.: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 16 августа 1984 г. N 14 "О применении судами законодательства, обеспечивающего право на необходимую оборону от общественно опасных посягательств" // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1984. N 5.

С другой стороны, наделение властными полномочиями предполагает необходимость дополнительных гарантий от их злоупотребления. Именно поэтому Основными принципами применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся 27 августа 1990 г. - 7 сентября 1990 г. в Гаване) предусмотрена обязанность правительств и правоохранительных органов принимать и осуществлять нормы и нормативные положения о применении должностными лицами по поддержанию правопорядка силы и огнестрельного оружия против людей. Кстати, именно с требованиями указанного международного правового документа связано сохранение в Законе о полиции требований о необходимости стремиться к минимизации любого причиняемого ущерба, предоставлять рапорт о результатах применения соответствующих мер принуждения и прочих перечисленных "дискриминирующих сотрудника полиции" положений. Таким образом, Закон о полиции и УК РФ, составляющие правовую основу применения сотрудниками полиции физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, не противоречат и не конкурируют между собой, а, как верно отметил А. И. Каплунов, дополняют друг друга <13>. Если сотрудник полиции строго придерживается правовых основ применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, то он не подлежит уголовной ответственности за причиненный в результате такого применения вред, какими бы ни были наступившие последствия. Как отмечено в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 16 августа 1984 г. N 14 "О применении судами законодательства, обеспечивающего право на необходимую оборону от общественно опасных посягательств", "судам надлежит строго соблюдать требования закона, направленные на защиту представителей власти, работников правоохранительных органов, военизированной охраны и иных лиц, в связи с исполнением ими служебных обязанностей по пресечению общественно опасных посягательств и задержанию правонарушителей. Следует иметь в виду, что вышеуказанные лица не подлежат уголовной ответственности за вред, причиненный посягавшему или задерживаемому, если они действовали в соответствии с требованиями уставов, положений и иных нормативных актов, предусматривающих основание и порядок применения силы и оружия" <14>. Правы А. С. Князьков, А. В. Шеслер, отмечающие, что в этом случае сотрудник полиции освобождается от уголовной ответственности либо по причине невиновного причинения вреда (случай) (поскольку отсутствует признак преступления - противоправность), либо в связи с причинением вреда при обстоятельствах, исключающих преступность деяния <15>. Аналогичным образом вопрос решается и в тех случаях, когда принудительные действия сотрудника полиции содержат признаки административного правонарушения. -------------------------------- <13> См.: Каплунов А. И. Применение и использование сотрудниками милиции огнестрельного оружия: теория и практика: Монография. СПб., 2001. С. 82. <14> Бюллетень Верховного Суда СССР. 1984. N 5. С. 10 - 11. <15> См.: Князьков А. С., Шеслер А. В. Правовые основы применения огнестрельного оружия сотрудниками милиции. Томск, 1996. С. 37.

С удовлетворением следует отметить, что данный порядок соотношения административного и уголовного законодательства, наконец, нашел отражение в Законе о полиции. В частности, в соответствии с ч. 9 ст. 18 "сотрудник полиции не несет ответственность за вред, причиненный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом (выделено мной. - Н. Ц.) и другими федеральными законами (в том числе УК РФ. - Н. Ц.)". Остается надеяться, что практическая реализация данной нормы будет способствовать усилению правовой защищенности сотрудников полиции, а вместе с тем и повышению эффективности защиты полицией прав и законных интересов граждан от преступных и иных противоправных посягательств.

Название документа