Вопросы обеспечения безопасности метрополитена

(Беликова Р. А.)

("Прокурор", 2012, N 1)

Текст документа

ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ МЕТРОПОЛИТЕНА

Р. А. БЕЛИКОВА

Беликова Р. А., прокурор Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Генеральная прокуратура Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением законов о безопасности дорожного движения отдельное внимание уделяет соблюдению предприятиями, осуществляющими перевозку пассажиров метрополитеном, требований законов и подзаконных правовых актов, направленных на обеспечение безопасности граждан и движения поездов.

В Российской Федерации метрополитены есть в семи крупных городах - Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Самаре, Новосибирске. Кроме того, в Волгограде функционирует скоростной трамвай.

Прокурорский надзор за деятельностью предприятий, осуществляющих перевозку пассажиров метрополитеном, осуществляется прокурорами городов, на территории которых они расположены. Однако в г. Москве и г. Санкт-Петербурге, учитывая социальную значимость метрополитена, протяженность линий, количество станций, число работников предприятия, а также высокий пассажиропоток, созданы прокуратуры метрополитенов на правах районных. Их деятельность контролируют соответственно прокуратуры г. Москвы и г. Санкт-Петербурга.

Основные нормы, регулирующие деятельность предприятий, осуществляющих перевозку пассажиров метрополитеном, изложены в Федеральных законах о транспортной безопасности, о промышленной безопасности опасных производственных объектов, о пожарной безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в трудовом и бюджетном законодательстве, а также в изданных в их развитие подзаконных правовых актах.

Учитывая, что имущество метрополитенов в Российской Федерации находится в муниципальной или государственной собственности, на их деятельность в равной мере распространяются отдельные положения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, на территории которых они расположены.

В ходе организации и подготовки к надзорной проверке важно оптимально планировать деятельность прокуроров на данном направлении, в том числе в преддверии конкретной прокурорской проверки, а также в текущей деятельности, на перспективу. При определении предмета проверки необходимо исходить из существа рассмотренных ранее в прокуратуре, а также в судах, контролирующих органах жалоб и обращений граждан и иных лиц, другой информации, свидетельствующих о неблагополучном состоянии исполнения либо несоблюдении норм закона и подзаконных правовых актов на предприятии. Это возможно определить лишь на основе анализа складывающейся обстановки на поднадзорных прокурору объектах.

Анализу подлежат любые доступные прокурору источники информации. К ним относятся жалобы и обращения граждан, должностных лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия (бездействие) и решения работников предприятий либо сотрудников контролирующих и надзорных органов, дела об административных правонарушениях, статистическая отчетность, аналитические справки и отчеты, отражающие результаты деятельности соответствующих органов и организаций.

Более полное представление о состоянии законности на предприятиях, осуществляющих перевозку пассажиров метрополитенами, можно получить при ознакомлении с ведомственными формами учета, порядок ведения которых определяется руководителем соответствующего предприятия, а также формами государственного статистического учета.

Кроме того, в ходе анализа могут быть использованы сообщения средств массовой информации, сведения органов суда и иных должностных лиц, собственная оценка исходя из ранее проведенных прокуратурой проверок, свидетельствующие о некачественной работе предприятия в целом либо его отдельных структурных подразделений, информация правоохранительных органов, иных лиц о допущенных нарушениях, а равно о непринятии должных мер профилактики нарушений, материалы и документы государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, другая информация, содержащая сведения о нарушениях закона.

Кроме того, поводом для планирования проверки могут служить: отсутствие в прокуратуре исчерпывающей и достоверной информации о результатах рассмотрения контролирующими органами вынесенных прокурором постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении либо направленных им материалов, отсутствие ответов о результатах рассмотрения внесенных прокурором представлений, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов, причин и условий, им способствующих.

С целью повышения результативности надзорных мероприятий в рассматриваемой области прокурорам необходимо обеспечить своевременное поступление в прокуратуры необходимых оперативных сведений, систематически анализировать состояние законности и на основе полученных результатов определять объекты проверок, принимать исчерпывающие меры реагирования по фактам выявленных нарушений законов и наказанию виновных лиц.

При проведении проверок исполнения метрополитенами законов при обеспечении безопасности движения поездов и обслуживании пассажиров прокурорам необходимо устанавливать:

- соответствуют ли локальные акты предприятия, регламентирующие техническое расследование причин аварии, законодательству о промышленной безопасности опасных производственных объектов;

- не допущено ли предприятием фактов сокрытия происшествий, инцидентов и аварий на метрополитене от органов Ростехнадзора;

- зарегистрированы ли все опасные производственные объекты, эксплуатируемые предприятием (эскалаторы и станции, участки электродепо и административные здания соответствующих структурных подразделений), в государственном реестре опасных производственных объектов в установленном Правительством Российской Федерации порядке;

- надлежащим ли образом предприятием осуществляются полномочия в сфере обеспечения безопасности движения поездов и обслуживания пассажиров, эксплуатации подвижного состава;

- имели ли место факты ошибочных действий поездных диспетчеров и дежурных постов, нарушения технологии ремонта подвижного состава;

- допущены ли нарушения Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденных Приказом Минэнерго России от 13 января 2003 г. N 6;

- оборудованы ли электродепо (и иные соответствующие специализированные подразделения) метрополитенов автоматической системой пожаротушения, установлен ли порядок очистки вентиляционных систем безопасным способом для взрывопожароопасных и пожароопасных помещений, соблюдаются ли предприятием иные требования пожарной безопасности;

- соответствуют ли уровни шума, температурного режима и параметры микроклимата предельно допустимым значениям, установленным Санитарными правилами эксплуатации метрополитенов, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 г. N 110 "О введении в действие Санитарных правил эксплуатации метрополитенов. СП 2.5.1337-03";

- соблюдаются ли санитарно-гигиенические требования к стационарным объектам метрополитенов, проводится ли производственный контроль за соблюдением санитарных правил в полном объеме, соблюдаются ли права работников на благоприятные условия труда;

- поставлены ли на кадастровый учет предоставленные в аренду предприятию метрополитена земельные участки, зарегистрированы ли права предприятия на них в установленном законом порядке;

- имеют ли место нарушения законодательства о государственных и муниципальных унитарных предприятиях;

- испрашивается ли государственным (муниципальным) предприятием согласие собственника имущества при передаче объектов недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении;

- соблюдены ли требования закона о государственной охране объектов метрополитена;

- обеспечена ли его защищенность от противоправных действий, угрожающих безопасности транспортного комплекса и влекущих причинение вреда жизни и здоровью людей;

- имеют ли место нарушения законодательства о транспортной безопасности;

- соблюдаются ли предприятиями требования трудового законодательства и законодательства об охране труда работников метрополитена;

- допускаются ли нарушения при расходовании финансовых средств, выделенных на закупку оборудования, обеспечивающего безопасность людей на метрополитене;

- имеется ли на объектах метрополитена или на прилегающей к нему территории несанкционированная торговля.

Приведенный перечень выясняемых в ходе проверок вопросов является далеко не исчерпывающим, однако достаточно детально отражает ключевые моменты, на которые необходимо обращать внимание в ходе проверок.

При поступлении в прокуратуру жалоб и иной информации проверки будут носить более конкретный и узконаправленный характер.

Так, в 2010 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации в деятельности ГУП "Московский метрополитен" выявлены многочисленные нарушения законов.

Отдельные положения Устава метрополитена противоречили Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Вопреки требованиям ГК РФ они предусматривали право предприятия в отдельных случаях сдавать в аренду недвижимое имущество, находящееся в хозяйственном ведении, без согласия собственника.

Вопреки нормам ст. 299 ГК РФ, ст. 2, ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ГУП "Московский метрополитен" в установленном законом порядке не было оформлено право хозяйственного ведения на 71 станцию и 198 перегонов между станциями метрополитена.

Игнорируя нормы ст. 6, 48 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ГУП "Московский метрополитен" осуществляло использование станций метрополитена, являющихся объектами культурного наследия, в отсутствие охранного обязательства.

На протяжении последних трех лет предприятием допускались многочисленные однотипные нарушения при содержании и эксплуатации путей и подвижного состава метрополитена, что влечет существенное негативное воздействие на уровень безопасности.

При этом постоянно возрастает количество травм, полученных пассажирами при пользовании объектами метрополитена. За последние три года рост травматизма составил 38%. Так, в 2008 г. травмированы 1742 пассажира, в 2009 г. - 1951, в 2010 г. - 2409, в I полугодии 2011 г. - 1249. Не снижается количество падений пассажиров на пути. В 2008 г. было допущено 149 таких случаев, в 2009 г. - 150, в 2010 г. - 191, в I полугодии 2011 г. - 98.

Несмотря на то что предприятием ежегодно планируются одни и те же мероприятия по предупреждению несчастных случаев с пассажирами, количество пострадавших увеличивается, принимаемые государственным предприятием меры по обеспечению безопасности граждан в метрополитене являются неэффективными и недостаточными.

В нарушение ч. 1 и 3 ст. 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Санитарных правил эксплуатации метрополитенов, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 г. N 110, показатели микроклимата по температуре и уровню шума в салонах вагонов превышают допустимые почти на 30 - 50%, что негативно влияет на безопасность и сохранность здоровья пассажиров в метрополитене.

В нарушение ст. 11 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" вместо работников органов внутренних дел отдельные объекты метрополитена охраняются сотрудниками общества с ограниченной ответственностью, учредителем которого выступает само предприятие.

В результате прокурорской проверки установлено, что не на всех объектах метрополитена обеспечена его защищенность от противоправных действий, угрожающих безопасности транспортного комплекса и влекущих причинение вреда жизни и здоровью людей.

Проведенными в 2011 г. органами прокуратуры Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации проверками выявлены нарушения законодательства о транспортной безопасности в части непроведения категорирования и оценки уязвимости метрополитенов, а также при расходовании финансовых средств, выделенных на закупку оборудования, обеспечивающего безопасность людей на транспорте и объектах транспортной инфраструктуры, в иных местах их массового пребывания.

Таким образом, к типичным нарушениям законодательства, создающим угрозу жизни и здоровью граждан и сохранности объектов транспортной инфраструктуры, которые выявляются при проверках соблюдения предприятиями, осуществляющими перевозку пассажиров метрополитенами, законодательства при обеспечении безопасности движения поездов и обслуживании пассажиров, относятся:

- нарушения законодательства о транспортной безопасности;

- нарушения законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе при их регистрации и перерегистрации, а также при расследовании причин аварий;

- нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо - и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки;

- нарушение законодательства в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения и законодательства о техническом регулировании;

- нарушение требований пожарной безопасности;

- нарушения при эксплуатации и ремонте подвижного состава;

- нарушение законодательства о труде и об охране труда;

- нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению;

- нарушения законодательства о противодействии терроризму;

- нарушения законодательства об охранной деятельности;

- нарушения законодательства о кадастровом учете и регистрации прав предприятия на недвижимость;

- нарушения бюджетного законодательства.

На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Результаты прокурорских проверок при необходимости следует предавать широкой огласке, в том числе путем информации и докладов прокуроров в коллективах соответствующих органов и организаций, а также участия прокурора в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования.

В случае выявления при проверке нарушений законодательства об административных правонарушениях прокурор принимает необходимые исчерпывающие меры реагирования в соответствии со ст. 22 - 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

При определении адресата вносимого представления необходимо исходить из требований п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре о внесении представления в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. В этой связи в резолютивной части представления необходимо ставить вопрос о принятии конкретных мер для устранения выявленных нарушений, об обязательности наказания в дисциплинарном порядке должностных лиц, совершивших нарушение закона, устранении причин и условий, способствовавших нарушениям закона. Следует также сформулировать вопрос о безусловном направлении в прокуратуру копий приказов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, причин и условий, им способствующих.

При этом необходимо иметь в виду указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 февраля 2007 г. N 73/1-33-2007 об исключении фактов направления запросов и актов прокурорского реагирования в федеральные органы государственной власти, минуя Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Деятельность метрополитенов по отдельным отраслям правоотношений контролируют территориальные подразделения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, МЧС России (по обеспечению пожарной безопасности), Федеральной службы по труду и занятости.

Учитывая форму собственности предприятий, осуществляющих перевозку пассажиров метрополитеном, их бюджетное финансирование и выделение предприятиям из бюджетов различных уровней субсидий, наличие соответствующих региональных целевых программ, постоянного увеличения выделяемых средств на развитие метрополитенов, предприятия должны проверяться на предмет соблюдения требований бюджетного законодательства не только органами прокуратуры, но и уполномоченными органами финансового контроля.

Вместе с тем особая сложность при осуществлении прокурорского надзора связана с отсутствием в законе не только специальных норм, устанавливающих требования к оборудованию и оснащению метрополитенов, четко регламентирующих их деятельность, но и самого понятия "метрополитен".

Отсутствие законодательно закрепленных технических требований по безопасности перевозки метрополитенами и неисполнение определенных законом задач транспортной безопасности негативно влияют на качество и надежность пассажирских перевозок метрополитенами, создают угрозу жизни и здоровья граждан.

Так, в настоящее время деятельность всех метрополитенов регламентируется лишь правилами технической эксплуатации метрополитенов Российской Федерации. Однако данные правила нормативным правовым актом не являются. Разработанный Минтрансом России проект Федерального закона "О метрополитенах" в настоящее время находится на согласовании, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не направлялся.

Учитывая социальную значимость метрополитенов как вида городского электрического внеуличного транспорта, пристальное внимание обеспечению транспортной безопасности, соблюдению прав граждан при пользовании метрополитенами, при организации прокурорского надзора необходимо уделять внимание не только соблюдению предприятиями требований действующего законодательства, но и исполнению государственных функций, контрольных и надзорных полномочий контролирующими и надзирающими органами исполнительной власти.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации 23 мая 2011 г. прокурорам субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены метрополитены, поручено при осуществлении надзора за предприятиями, осуществляющими перевозку пассажиров метрополитеном, обращать внимание на соответствие локальных актов предприятия законодательству Российской Федерации о транспортной и промышленной безопасности, на обеспечение сохранности имущества метрополитенов, в том числе при оформлении права собственности на станции и перегоны, защищенности от противоправных действий, угрожающих безопасности транспортного комплекса и влекущих причинение вреда жизни и здоровью людей.

Название документа