Практика применения статьи 222 ГК РФ

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ СТАТЬИ 222 ГК РФ

В. Л. СЛЕСАРЕВ, А. В. СЛЕСАРЕВ

Слесарев Владимир Львович, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Слесарев Александр Владимирович, кандидат юридических наук.

Анализ судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с самовольной постройкой, показал, что судами в отдельных случаях нарушается единообразие в толковании и применении ст. 222 ГК РФ. К числу проблем, с которыми столкнулась судебно-арбитражная практика в последний период, относятся прежде всего вопросы исковой давности и толкования изменений, внесенных в ст. 222 ГК РФ <1>. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества". В соответствии со ст. 13 данный Закон вступил в силу с 1 сентября 2006 г., за исключением ст. 6, вступившей в силу с 1 января 2007 г.

Исковая давность по требованиям, вытекающим из ст. 222 ГК РФ

Прежде чем по существу решать споры, вытекающие из ст. 222 ГК РФ, необходимо определиться с исковой давностью, имея в виду, что в соответствии со ст. 208 ГК РФ она не распространяется на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения. Вопрос о возможности применения к требованиям, вытекающим из ст. 222 ГК РФ, указанного положения ст. 208 ГК РФ в литературе и на практике решается неоднозначно. Так, высказывается следующая позиция: самовольной постройкой исходя из определения, содержащегося в п. 1 ст. 222 ГК РФ, является недвижимое имущество, главный признак которого - неразрывная связь с земельным участком. Эта неразрывная связь и лишает собственника владения частью земельного участка, занятого объектом самовольно возведенной недвижимости. Поэтому надлежащим способом защиты при сносе объекта самовольного строительства, возведенного на чужом земельном участке, является иск об истребовании имущества (занятой самовольной постройкой части земельного участка) из чужого незаконного владения <2>. Отсюда делается вывод, что на иски о сносе объекта самовольного строительства, возведенного на чужом земельном участке, в силу ст. ст. 196 и 208 ГК РФ распространяется общий срок исковой давности - 3 года <3>. -------------------------------- <2> См.: Кияшко В. А. Требование о сносе самовольной постройки // Арбитражная практика. 2007. N 11. С. 8 - 9. Вместе с тем автор отмечает, что в случае возведения на чужом земельном участке объекта, который по своим характеристикам является движимым имуществом, можно считать, что собственник земельного участка не лишается владения (обладания) им, поскольку объект движимого имущества в силу его правовой природы может быть без соразмерного ущерба в любой момент перенесен в другое место (С. 8). Указанная идея положена в основу некоторых судебных актов (С. 9). <3> Кияшко В. А. Указ. соч. С. 9. Здесь же отмечается, что требование об освобождении земельного участка от самовольно возведенного на нем объекта движимого имущества должно быть сформулировано как негаторный иск без ссылки на ст. 222 ГК РФ. На такие требования в соответствии со ст. 208 ГК РФ срок исковой давности не распространяется.

По другому мнению, правовая природа исков о сносе самовольной постройки ближе всего к так называемому негаторному иску (ст. 304 ГК РФ). Собственник земельного участка не лишен возможности им владеть, хотя его права нарушены осуществлением самовольного строительства <4>. -------------------------------- <4> См.: Моргунов С. В. Правовые проблемы самовольной постройки // Хозяйство и право. 2004. N 5. С. 114.

Несмотря на то что самовольная постройка как недвижимость неразрывно связана с земельным участком, на котором она возведена, спор по ст. 222 ГК РФ идет все же о судьбе самой самовольной постройки. Поэтому определять природу требования по спору о сносе постройки или признании на нее права собственности исходя из характера нарушений прав на земельный участок вряд ли правильно. При решении вопроса об исковой давности применительно к ст. 222 ГК РФ необходимо иметь в виду, что в связи с возведением самовольной постройки возникают, как правило, два вида гражданско-правовых споров - о признании права собственности на самовольную постройку <5> или о ее сносе <6>. -------------------------------- <5> Указанный спор имеет две разновидности: о признании права собственности застройщика на спорный объект и о признании права собственности на самовольную постройку субъекта вещного права на земельный участок, где данная постройка возведена. <6> Хотя при самовольном строительстве в принципе не исключено применение и иных способов защиты. Так, по одному из дел был вынесен судебный акт о прекращении (пресечении) самовольного строительства (см. Постановление ФАС Московского округа от 12.09.2007 по делу N А40-37658/06-79-205).

Титульные владельцы земельных участков, указанные в ст. 222 ГК РФ <7>, заявляя иски о признании права собственности на постройку, должны доказать отсутствие на момент рассмотрения спора особого состава правонарушения - самовольного строительства, имея в виду, что согласно данной статье самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил <8>. -------------------------------- <7> Согласно ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В связи с этим для удовлетворения их требований, помимо общих условий признания права собственности на самовольную постройку, они должны подтвердить принадлежность им земельного участка на указанном выше титуле. <8> Как отметил Конституционный Суд РФ, самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство; санкция за указанное нарушение (в виде отказа признания права собственности за застройщиком и сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет) предусмотрена в ст. 222 ГК РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П "По запросу Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода о проверке конституционности абзаца второго пункта 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации").

Необходимо учитывать, что самовольное строительство на момент рассмотрения спора в суде может утратить свою противоправность, например, из-за отвода истцу земельного участка после завершения строительства <9> либо в связи с последующим получением недостающего разрешения на строительство <10> или после устранения существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил, подтвержденного в установленном порядке <11>. -------------------------------- <9> См., напр., п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (см.: Постановления Пленума ВАС РФ (1992 - 2005 гг.) // Вестник ВАС РФ. М., 2005. С. 41). <10> Как правильно отмечается в литературе, этот блок оснований является весьма неопределенным: несмотря на то что законодатель не конкретизирует данные разрешения, к ним относятся указанные в федеральном законодательстве разрешения на строительство, архитектурно-планировочное задание, утвержденные в установленном порядке архитектурный проект и проектно-сметная документация, заключение уполномоченных органов о соблюдении санитарных, противопожарных, экологических норм и правил, правил по охране памятников и т. д. (см.: Машкина Т. И., Вахитов Р. С. Правовой режим самовольных построек // Арбитражная практика. 2005. N 8. С. 24). <11> Вместе с тем неправильной, на наш взгляд, является практика, когда признается право собственности на самовольную постройку при отсутствии необходимых разрешений или возведенную с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (см., напр., Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.11.2006 по делу N А-19-12785/06-16). Вместе с тем, по нашему мнению, излишне жестким является утверждение, что предоставление земельного участка в целях строительства в то время, когда оно уже было завершено, не может рассматриваться как предоставление земельного участка под возведенную постройку, о котором идет речь в п. 3 ст. 222 ГК РФ. (см.: Машкина Т. И., Вахитов Р. С. Указ. соч. С. 30). Как правильно отмечается в проекте информационного письма Президиума ВАС РФ "О практике применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса РФ" (далее - проект Обзора), право собственности на объекты недвижимого имущества, при возведении которых были существенно нарушены строительные нормы и правила, не возникает. В связи с этим истец должен доказать не только то, что допущенные им нарушения строительных норм и правил не являются существенными, но и то, что сохранение возведенной им постройки не нарушает права и охраняемые интересы третьих лиц и не создает угрозы жизни и здоровью граждан. При обратном подходе, допускающем признание права собственности на постройку, отнесенную к числу самовольных по данным критериям, застройщики, по сути, перейдут от административного к непредусмотренному законом судебному порядку получения соответствующих разрешений (см. также: Кузьмина И. Д., Луконина В. И. Правовой режим самовольной постройки // Вестник ВАС РФ. 2001. N 11. С. 135; Савенко Л. И. Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики // Вестник ФАС Северо-Кавказского округа. 2005. N 5. С. 106). Что касается несогласия застройщика с отказом в вводе объекта в эксплуатацию, следует иметь в виду, что данный отказ может быть сам по себе оспорен в предусмотренном законодательством процессуальном порядке (глава 24 АПК РФ).

Таким образом, иск застройщика, иных указанных в законе лиц о признании права собственности на самовольную постройку сводится, по сути, к отрицанию истцом самовольного (противоправного) на момент рассмотрения спора строительства <12> и потому не связан непосредственно со спором о владении данной недвижимостью. В силу этого препятствий для квалификации рассматриваемых требований по ст. 208 ГК РФ нет. Следует также подчеркнуть, что Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ исходит из того, что к искам о признании права собственности, когда право владения истца не нарушено, исковая давность не применяется <13>. -------------------------------- <12> Требует специального обсуждения более широкий подход к оценке роли и значения ст. 222 ГК РФ в преодолении административного произвола при оформлении разрешений и реализации строительных программ. Может быть, судебные органы должны контролировать не только наличие (либо отсутствие) необходимых для капитального строительства условий, но и комплексно оценивать законность бездействия административных органов, не дающих необходимых разрешений на строительство или на принятие их результатов (см. также: Зинченко С. А., Галлов В. В. Признание права собственности на объекты самовольного строительства // Вестник ВАС РФ. 2005. N 8. С. 131). <13> См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 02.08.2005 N 1206/05; от 14.11.2006 N 7886/06; от 06.11.2007 N 8665/07.

Согласно ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 указанной статьи. Иначе говоря, снос самовольной постройки вытекает из отсутствия права собственности на нее у застройщика, что, как правило, подтверждается отказом в удовлетворении соответствующего иска о признании. В связи с этим, поскольку к требованиям о признании права собственности на самовольную постройку исковая давность не применяется, не должна применяться она и к искам о сносе самовольной постройки. Иное решение вопроса означало бы нарушение установленного ст. 222 ГК РФ положения о согласованном регулировании признания права на самовольную постройку и ее сносе <14>. -------------------------------- <14> Указанный вывод сочетается с практикой арбитражных судов о недопустимости приобретения права собственности на самовольную постройку по приобретательной давности (см. проект указанного Обзора). Обоснование вопроса о неприменении исковой давности с позиции нарушения прав собственника земельного участка (примеры такого подхода приводились выше) вряд ли приемлемо, поскольку предметом рассматриваемого иска является требование о сносе самовольной постройки, а не о владении земельным участком. Кроме того, истцом при определенных условиях может выступать не собственник земли, но орган, уполномоченный реагировать на соответствующие нарушения норм земельного и градостроительного законодательства, например орган, осуществляющий строительный надзор. В проекте рассматриваемого Обзора отмечается, например, что правом на предъявление требования о признании объекта самовольной постройкой и о его сносе обладает не только собственник или иной законный владелец земельного участка, на котором возведена самовольная постройка, но и любое иное лицо, доказавшее, что сохранение самовольной постройки нарушает его права и охраняемые законом интересы.

Судебно-арбитражная практика по вопросам, связанным с изменениями, внесенными в ст. 222 ГК РФ Федеральным законом от 30.06.2006 N 93-ФЗ

Из старой редакции данной статьи исключен абз. 1 п. 3 <15>. Причиной данного изменения послужило, на наш взгляд, то обстоятельство, что положение закона о возможности признания права собственности за застройщиком, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку, обладало серьезной неопределенностью: оно могло трактоваться как допустимость признания права собственности под всякого рода "гарантийные письма" соответствующих органов о предоставлении земельных участков в будущем. -------------------------------- <15> Здесь говорилось, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. В литературе высказывается критика такого решения законодателя (см., напр.: Киминчижи Е. Н. Правовые последствия самовольного строительства // Российская юстиция. 2007. N 9. С. 23 - 25).

Указанное толкование ст. 222 ГК РФ было признано неправильным. В п. 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено: при рассмотрении дел о признании права собственности на жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, необходимо иметь в виду, что такое требование в силу п. 3 ст. 222 Кодекса может быть удовлетворено лишь при предоставлении истцу земельного участка, на котором возведена самовольная постройка. Учитывая это, в целях обеспечения правильного и наиболее быстрого рассмотрения дела при принятии искового заявления и в стадии подготовки дела к судебному разбирательству судье при определении круга доказательств, необходимых для разрешения возникшего спора, следует предложить истцу представить и доказательства, свидетельствующие о предоставлении ему в установленном порядке земельного участка, на котором расположена самовольная постройка <16>. -------------------------------- <16> См.: Постановления Пленума ВАС РФ (1992 - 2005 гг.). С. 41. Несмотря на принятие данного разъяснения, до сих пор в судебно-арбитражной практике встречаются решения, ему противоречащие. Так, по одному из дел в иске о признании права собственности на самовольную постройку было отказано в связи с тем, что истец не представил доказательств, что вопрос о выделении земельного участка будет решен уполномоченным органом в будущем (см.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16.05.2007 по делу N А45-29682/2005-32/801). По другому делу суд указал, что при новом рассмотрении дела о признании права собственности на самовольную постройку суду необходимо учесть, что положение о признании права собственности за лицом, осуществившим постройку на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что данный участок будет в установленном порядке предоставлен лицу под возведенную постройку, утратило законную силу (см.: Постановление ФАС Московского округа от 28.06.2007 N КГ-А40/4489-07, а также: Микьянец Л. Я., Черноусова О. Ю. Дела о признании права собственности // Арбитражная практика. 2005. N 6. С. 69).

Второй мотив, исходя из которого, как мы полагаем, рассматриваемый пункт был исключен из ст. 222 ГК РФ, заключается в том, что законодатель сузил правовые формы землепользования застройщика, иных указанных в данной статье лиц, необходимые для признания за ними права собственности на самовольную постройку <17>. -------------------------------- <17> В литературе высказывается позиция, согласно которой указанные изменения в законодательстве противоречат принципу равной защиты интересов собственников и арендаторов земельных участков, предлагается, расширительно толкуя ст. 222 ГК РФ, устранить возникшее положение (см.: Ломидзе О. Г. Изменения, внесенные в пункт 3 статьи 222 ГК РФ, и положение арендатора земельного участка // Вестник ВАС РФ. 2007. N 11. С. 4 - 19. Несмотря на то что анализ проблемы в данной статье заслуживает самого пристального внимания, все же выводы, высказанные автором, могут быть поводом не для расширительного толкования, но для изменения действующего законодательства.

Судебно-арбитражная практика при применении прежней редакции ст. 222 ГК РФ исходила из того, что такими формами землепользования являются собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, а также аренда земельного участка, где осуществлена постройка <18>. -------------------------------- <18> Предоставление земли в аренду и ранее не было безусловным основанием для положительного решения вопроса о признании права собственности на постройку. При решении вопроса о соблюдении установленного порядка предоставления земли необходимо было выяснять целевое назначение земельного участка, предоставленного в аренду. Если, например, земельный участок был предоставлен в аренду для возведения временных конструкций, то основания для признания права собственности на фактически возведенное строение капитального типа отсутствовало (см. подробнее: Савенко Л. И. Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики // Вестник ФАС Северо-Кавказского округа. 2005. N 5. С. 108).

Учитывая изменение редакции ст. 222 ГК РФ, имея в виду то, что аренда земельного участка не включена в перечень необходимых для признания права собственности форм землепользования, арбитражные суды сделали, на наш взгляд, правильный вывод: признание права собственности за застройщиком, который пользуется земельным участком, где осуществлена самовольная постройка, на основе договора аренды, в настоящее время недопустимо <19>. -------------------------------- <19> Такая судебно-арбитражная практика является преобладающей. Вместе с тем единообразие в решении данного вопроса отсутствует, есть и другие, изложенные ниже позиции (см. также: Ломидзе О. Г. Указ. соч. С. 4 - 19).

Вместе с тем указанное положение закона, связанное с определенным ограничением прав застройщиков на признание права собственности на самовольную постройку, не должно иметь обратной силы и подлежит применению лишь с момента вступления в силу соответствующего нормативного акта - с 1 сентября 2006 г. В связи с этим актуальным является вопрос о том, с каким юридическим фактом следует связывать момент вступления в силу рассматриваемого нормативного акта. Им может быть в принципе либо сооружение самовольной постройки, либо обращение в суд надлежащего заявителя с требованием о признании права собственности на постройку <20>. -------------------------------- <20> Судебно-арбитражная практика, которая не придает юридического значения моменту обращения заинтересованного лица в суд применительно к юридической оценке форм землепользования истца, весьма значительна. Так, Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 15.10.2007 по делу N А81-4567/2006 признано право собственности на здание, самовольно возведенное в 2003 г. на арендованном земельном участке. По другому делу Постановлением ФАС Уральского округа от 21.02.2007 N Ф09-626/07-С6 оставлено в силе решение Арбитражного суда Челябинской области, которым удовлетворен иск общества о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную на земельном участке, переданном истцу в аренду в 2004 г. Наиболее развернутое обоснование указанной позиции содержится в Постановлении ФАС Поволжского округа от 05.06.2007 по делу N А55-17038/2006: судом апелляционной инстанции не учтено, что положения ст. 222 ГК РФ не исключают признание права собственности на самовольную постройку при законном землепользовании в виде долгосрочной аренды. Тот факт, что истец обратился с иском в арбитражный суд 30 октября 2006 г., т. е. после вступления в силу Федерального закона от 30.06.2006 N 93-ФЗ, не может служить основанием для отказа в иске, поскольку правоотношения сторон в связи с возведением самовольной постройки возникли до вступления в силу указанного Закона. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 54 Конституции РФ закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Следовательно, применение нормы, ухудшающей положение истца по отношению к норме, действовавшей до даты подачи иска, является неправомерным. Внесение изменений в правила ст. 222 ГК РФ не может являться основанием для отказа обществу в иске, поскольку данное общество на момент обращения в арбитражный суд обладало правами законного землепользователя, что не нарушает требования названной общегражданской нормы, изложенной в новой редакции.

На наш взгляд, наиболее обоснованной является позиция, высказанная в Рекомендациях Научно-консультативного совета при ФАС Уральского округа, согласно которой юридически значимым действием, порождающим правоотношение по признанию права собственности на самовольную постройку, является обращение в суд с соответствующим требованием <21>. -------------------------------- <21> См.: Рекомендации, разработанные Научно-консультативным советом при ФАС Уральского округа по итогам заседания, состоявшегося 23 - 24 мая 2007 г. В п. 3.1 данных Рекомендаций отмечается, что, если иск о признании права собственности на самовольную постройку заявлен до 1 сентября 2006 г., применяется редакция п. 3 ст. 222 ГК РФ, действовавшая до указанной даты и не исключающая возможность признания судом права собственности на самовольную постройку в случае, если земельный участок предоставлен осуществившему ее лицу в установленном порядке.

Указанный подход базируется на необходимости дифференцировать отношения, связанные с самовольным строительством, на две разновидности. К первой относятся действия по сооружению недвижимости, которые и должны оцениваться как законные либо самовольные с учетом действующего в период застройки законодательства. Если такие действия законодательству соответствующего периода не противоречили, нет оснований считать постройку самовольной. Второй разновидностью рассматриваемых правоотношений является признание права собственности на самовольную постройку либо ее снос. Указанные отношения, конечно, связаны с возведением постройки, поскольку признание права либо снос строения касаются лишь самовольной постройки, правовая оценка возведения которой должна определяться на период строительства. Вместе с тем они являются и самостоятельными, отличными от первой разновидности отношений, поскольку имеют свое юридическое содержание (признание права собственности, снос самовольной постройки) и свои юридические факты, в том числе обращение в суд с требованием о признании права собственности на самовольную постройку либо о ее сносе. Следовательно, указанные отношения должны регулироваться законодательством, действующим на момент возникновения этих отношений в результате обращения заинтересованных лиц с соответствующими требованиями в суд. В связи с этим именно на этот момент (обращение в суд с требованием о признании права собственности на самовольную постройку или ее сносе) определяются и применимые к спорным правоотношениям нормы материального права, в том числе определяющие допустимые для удовлетворения заявленного иска формы землепользования. Таким образом, арендная форма землепользования может служить необходимой предпосылкой признания права собственности при самовольном строительстве только в том случае, когда соответствующее требование было заявлено истцом до вступления в силу анализируемых выше изменений ст. 222 ГК РФ. Вместе с тем если нет спора, вытекающего из самовольной постройки, право собственности на недвижимость у застройщика может возникнуть на основании п. 1 ст. 218 ГК РФ в порядке, установленном Законом о государственной регистрации прав. В случае отказа в государственной регистрации права собственности на возведенный объект такой отказ может быть оспорен в судебном порядке (п. 5 ст. 131 ГК РФ). В этом случае, поскольку основания для применения ст. 222 ГК РФ отсутствуют, наличие у застройщика арендных отношений не может служить препятствием для защиты его нарушенных прав <22>. -------------------------------- <22> Вызывает известные сомнения позиция НКС при ФАС Уральского округа о возможности применения п. 1 ст. 218 ГК РФ также к тем случаям, когда признаки самовольной постройки (п. 1 ст. 222 ГК РФ) устранены. Если имеется в виду устранение этих признаков на момент обращения заявителя в суд, то именно это обстоятельство и является основанием применения ст. 222 ГК РФ, но не п. 1 ст. 218 ГК РФ. О соотношении ст. ст. 218 и 222 ГК РФ подробнее см.: Машкина Т. И., Вахитов Р. С. Указ. соч. С. 23.

------------------------------------------------------------------

Название документа