Историческое наследие П. А. Столыпина в контексте современного реформирования органов внутренних дел Российской Федерации

ИСТОРИЧЕСКОЕ НАСЛЕДИЕ П. А. СТОЛЫПИНА В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. П. БУЛАВИН

Булавин Сергей Петрович, статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Проблемы полицейского устройства всегда волновали лучшие умы Отечества. К числу исторического наследия в этой области относятся воззрения и свершения П. А. Столыпина, занимавшего в начале XX в. пост Министра внутренних дел Российской империи.

Ключевые слова: П. А. Столыпин, реформирование органов внутренних дел, полиция, устройство полиции, государственный порядок.

Historical heritage of P. A. Stoly'pin in the context of contemporary reform of agencies of internal affairs of the Russian Federation S. P. Bulavin

Problems of police system were always important for the best minds of Russia. This historical heritage includes thoughts and achievements of P. A. Stoly'pin who was a Minister of Internal Affairs of the Russian Empire at the beginning of the XX century.

Key words: P. A. Stoly'pin, reform of agencies of internal affairs, police, police system, state order.

1. Органической частью плана реформ, объявленных П. А. Столыпиным, была реформа всей полиции государства в целом. Ее основной задачей было сделать полицейский аппарат более гибким и эффективным в борьбе с революционным движением, угрожавшим основам государственной безопасности. Изменившиеся условия политической и общественной жизни требовали сосредоточения полиции на охране внутреннего порядка и обеспечении безопасности граждан. Необходимость реформы полиции была очевидна задолго до того, когда П. А. Столыпин занял пост Министра внутренних дел. Товарищ Министра внутренних дел В. Ф. Джунковский, участвовавший в разработке реформы на заключительном этапе, писал: "Когда в 1861 г. последовало освобождение крестьян от крепостной зависимости, то, казалось бы, одновременно следовало бы подготовить и реформу полиции, а между тем она оставалась с екатерининских времен только с некоторыми изменениями" <1>. -------------------------------- <1> Джунковский В. Ф. Воспоминания. М., 1997. Т. 2. С. 135.

Это утверждение, однако, не вполне верно. Вопрос о преобразовании полиции поднимался и до отмены крепостного права. По высочайшему повелению от 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была организована комиссия, которая составила проекты общего учреждения уездной и особого учреждения городской полиции, но в связи с подготовкой реформы губернских и уездных земских учреждений издание полицейских проектов власти решили приостановить <2>. Правительство ограничилось тем, что 25 декабря 1862 г. были утверждены Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах по общему учреждению управляемых. -------------------------------- <2> Объяснительная записка о главных началах для устройства полиции. Научная библиотека ГАРФ. N 110393.

Отдельные попытки преобразования полиции предпринимались и позднее. В 1878 г. был учрежден институт урядников, в 1881 - 1885 гг. разрабатывала проект реформы местных учреждений (и в том числе полиции) известная Кахановская комиссия, в 1903 г. была введена уездная полицейская стража. Неоднократно пересматривались в сторону увеличения штаты полиции в наиболее крупных городах. Определенные изменения должно было внести Особое совещание по пересмотру "установленных для охраны государственного порядка особых законоположений", созданное в декабре 1904 г. (совещание Игнатьева). Была проведена подготовительная работа, собраны материалы о законодательстве России и иностранном законодательстве, составлен исторический обзор мероприятий по охране государственного порядка. Совещанием был почти подготовлен проект Закона об "исключительном положении", но в связи с революцией Правительство не сочло целесообразным рассматривать его. 23 апреля 1906 г. совещание было закрыто. Полицейская служба России к моменту создания правительством Столыпина Межведомственной комиссии по подготовке полицейской реформы под руководством товарища Министра внутренних дел Александра Александровича Макарова представляла собой сложную организацию без единой законодательной регламентации <3>. Она складывалась постепенно и без какого-либо четкого плана. Входящие в ее состав органы создавались в разное время и по различным мотивам, обусловленным преимущественно сиюминутными потребностями государственного аппарата. -------------------------------- <3> Краткая объяснительная записка и заключение Межведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911. С. 17.

А. А. Лопухин, бывший директор Департамента полиции, касаясь вопросов структуры полиции, отмечал, что полиция в России делится на общую и жандармскую, наружную и политическую, конную и пешую, городскую и уездную, а также упоминал сыскную, фабричную, железнодорожную, портовую, речную, горную, волостную, сельскую, мызную, полевую и т. п. <4>. Не существовало даже единого определения самого термина "полиция" <5>. -------------------------------- <4> Лопухин А. А. Из итогов служебного опыта. Настоящее и будущее Российской империи. М., 1907. С. 10. <5> Вестник полиции. 1907. N 1. С. 14.

Права и обязанности полиции регламентировались множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой и во многих случаях устаревших узаконений и распоряжений. Так, некоторые Постановления Устава о предупреждении и пресечении преступлений, которыми руководствовалась полиция, относились к XVIII и даже XVII в. Характеризуя законодательство о полиции, Лопухин писал: "Отсутствие специального сборника правил об устройстве полиции и ее службы... составляет пробел в своде законов, особенно существенный ввиду исключительной сложности полицейских учреждений в России... Даже должностным лицам, даже центральному, ведающему дело полиции органу Министерства внутренних дел нет иногда возможности определить, для какой местности какие полицейские власти в ней действуют" <6>. Границы полицейской власти были более точно определены только по уголовным делам Уставом уголовного судопроизводства. -------------------------------- <6> Лопухин А. А. Указ. соч. С. 9, 10.

Комиссия Макарова была создана осенью 1906 г. В нее вошли представители Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Военного министерства и Государственной канцелярии. Основной задачей комиссии была подготовка законопроектов по реформе полиции. Комиссия должна была пересмотреть действующее законодательство, определяющее "условия службы и порядок деятельности чинов полиции", выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции, подготовить проект правового регулирования деятельности полиции, завершить работу по подготовленному совещанием Игнатьева проекту "Исключительного положения", принять участие в подготовке проекта Закона о неприкосновенности личности. Своей целью комиссия считала "упорядочение" полиции как органа власти, призванного обеспечивать "безопасность и спокойствие населения". Первое, на чем сосредоточили внимание ее члены, - это определение полиции как органа власти, ее устройство, виды, условия службы, направления деятельности, отношение к другим органам управления <7>. -------------------------------- <7> Вестник полиции. 1911. N 29. С. 674.

Важнейшим вопросом, который предстояло решить, был вопрос о соединении полиции с Отдельным корпусом жандармов в центральных и местных учреждениях, а также согласование деятельности жандармов и чинов судебного ведомства при дознаниях по политическим преступлениям <8>. -------------------------------- <8> Курлов П. Г. Конец русского царизма. М., 1923. С. 117, 118.

Для выработки основных положений проекта в январе 1908 г. была выделена подкомиссия под председательством директора Департамента полиции М. И. Трусевича. Подкомиссия изучила действующее законодательство о полиции в России и других государствах, составила перечни обязанностей полиции, а также перечень вопросов, которыми занималась полиция, но которые не отвечали ее прямому назначению, отвлекая от выполнения главной обязанности - "ограждать и обеспечивать безопасность и спокойствие". Часть обязанностей предполагалось передать городским, земским и другим учреждениям, часть - ликвидировалась <9>. -------------------------------- <9> Курлов П. Г. Указ. соч. С. 119; ГАРФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 41 - 49.

В ноябре 1908 г. подкомиссия Трусевича представила на рассмотрение и обсуждение проект основных положений преобразования полиции в империи. Проект состоял из трех разделов: 1) учреждение полиции; 2) Отдельный корпус жандармов; 3) сложение с полиции некоторых лежащих на ней обязанностей <10>. -------------------------------- <10> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 33. Л. 1 - 140, Д. 35. Л. 1 - 395; Оп. 261. Д. 173, 186, 187.

В первом разделе определялось, что полиция как орган правительственной власти в пределах возложенных обязанностей наблюдает за исполнением законов и обязательных постановлений и принимает меры к предупреждению, обнаружению, устранению и преследованию деяний, направленных против государственного и общественного порядка, а равно личной и имущественной безопасности. Министр внутренних дел являлся главным начальником полиции и Отдельного корпуса жандармов <11>. Непосредственным руководителем полиции и Отдельного корпуса жандармов должен был стать товарищ Министра внутренних дел. -------------------------------- <11> Там же. Оп. 261. Д. 186. Л. 3.

Проект также учреждал новую должность помощника губернатора по полицейской части, полномочия которого определялись издаваемой Министром внутренних дел инструкцией, а также поручениями губернатора <12>. Производство всех полицейских дел сосредоточивалось в особой канцелярии при губернаторе, а губернские жандармские управления упразднялись. Предполагалось, что этой мерой обеспечивалась согласованность в действиях общей полиции и жандармов и единство полиции. -------------------------------- <12> Там же. Л. 4.

В предлагаемом проекте полиция "сообразно характеру выполняемых ею функций разделялась на полицию: наружную, административную, судебную, розыскную и сыскную" <13>. В примечаниях указывалось, что Министру внутренних дел предоставлялось право объединять указанные виды полиции в тех местностях, где разделение полиции не могло быть осуществлено в связи с некомплектностью. -------------------------------- <13> Там же. Л. 9 - 13.

В проекте также были статьи, предусматривающие условия поступления на службу, увольнения, содержания чинов полиции и др. В проекте нашла отражение обеспокоенность властей поведением полиции в годы революции. Были случаи забастовок полицейских, предпринимались попытки создания профессионального союза <14>. Основными причинами недовольства были "тягость службы" и материальная необеспеченность. -------------------------------- <14> ГАРФ. Ф. 102. ОО. 1905. Д. 1074.

Второй раздел проекта был посвящен Отдельному корпусу жандармов, который сохранял особую военную организацию. Помощник губернатора по полицейской части назначался из состава жандармских офицеров <15>. В третьем разделе "О сложении с полиции обязанностей" подробно рассматривались вопросы, которые не отвечали прямому назначению полиции. Это были обязанности по проведению денежных сборов, вручению повесток и других документов, исполнению поручений ведомств, а также необходимость присутствия при составлении разного рода актов <16>. -------------------------------- <15> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 261. Д. 186. <16> Там же. Л. 29 - 32.

В декабре 1908 г. началось обсуждение проекта вместе с заинтересованными учреждениями. Особенно остро стоял вопрос о соотношении между жандармами и губернской властью и о помощнике губернатора по полицейской части. Однако губернаторы, опасаясь за свою власть, резко отрицательно оценили идею введения должности помощника губернатора по делам полиции. Подобные же отзывы получила комиссия на этот пункт проекта от начальников жандармских управлений <17>. И те и другие в своем большинстве были против слияния полиции общей и жандармской, стремясь сохранить свою независимость. Тем не менее комиссия по этому пункту проекта проголосовала за выработанное ею положение, не приняв во внимание высказывания губернаторов. -------------------------------- <17> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 28. Л. 10, 11, 14; Д. 81. Л. 1 - 6.

Вопрос о доверии полиции, об улучшении ее материального положения активно обсуждался на страницах печати. Большое внимание этому вопросу уделяла и сама комиссия. С одной стороны, ей хотелось создать прочную, заинтересованную, "интеллигентную" полицию, но с другой - она боялась больших расходов (и не напрасно). Окончательный проект преобразования полиции был рассмотрен Советом Министров 12 июля 1911 г. и 31 января 1912 г. На рассмотрение были представлены проект "Учреждения полиции", проект Устава полицейского и "Заключение". В первом документе излагалась организация реформированной полиции, определялись ее виды; нормы личного состава полицейских чинов, их оклады; источники финансирования. В представленном проекте отсутствовали документ "Об Отдельном корпусе жандармов", определение полиции и ее места в политической системе государственной власти. Общее заведование полицией возлагалось на одного из товарищей Министра, но в то же время указывалось, что его должность "может быть совмещена с должностью командира Отдельного корпуса жандармов". В предыдущем проекте эти должности совмещались обязательно. Вопрос об объединении всех видов полиции под властью МВД так и оставался открытым, хотя Макаров и убеждал, что создание должности помощника по полицейской части при губернаторе ведет к объединению полицейской службы. Оставалась не подчиненной Министру внутренних дел особая подведомственная полиция - дворцовая; городская в дворцовых городах, в военных портах; казенная лесная стража, также не решался вопрос о выборной сельской полиции. Второй документ "Устав полицейский" представлял собой свод узаконений, определяющий служебные права и обязанности чинов полиции. Этим Уставом предполагалось заменить явно устаревший Устав о предупреждении и пресечении преступлений. В проекте Устава в некоторых пунктах конкретно указывались "условия и порядок исполнения" полицией возложенных на нее обязанностей, в некоторых пунктах была отсылка к Своду законов, где определялись особые обязанности полиции. В числе нововведений внимания заслуживал институт карательных постановлений и правила о полицейском надзоре. Сущность института карательных постановлений (заимствованного из западноевропейской практики) заключалась в том, что классным полицейским чинам (не ниже станового пристава) предоставлялось право по маловажным проступкам, при очевидности совершения их определенными лицами, предлагать виновным уплатить штраф, а в случае отказа - привлечь их к судебной ответственности на общем основании. Что касается правил о полицейском надзоре, то целью их ставилась борьба с тунеядством, нищенством и "ограждение" населения от преступных посягательств со стороны таких лиц, которые, "отвыкнув от труда и живя попрошайничеством, часто впадают в преступление лишь бы иметь возможность предаваться праздности" <18>. В политический надзор не вносилось никаких изменений, поскольку реформа практически не затрагивала Отдельный корпус жандармов, его структуру и функции <19>. -------------------------------- <18> ГАРФ. Ф. 102. 2-е делопроизводство. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. Г, 80. <19> Краткая объяснительная записка и заключение Межведомственной комиссии под председательством сенатора А. А. Макарова по преобразованию полиции в империи. С. 26.

Третий документ - "Заключение" - намечал порядок осуществления преобразования. В нем предусматривалось, что переустройство полиции следует вводить вначале только в 50 губерниях, которые управляются по "общему учреждению губернскому". В этой же части предусматривались изменения и дополнения к действующим законоположениям, перечислялись обязанности, снимаемые с полиции и передаваемые в другие ведомства. Обсуждение этих материалов 12 июля 1911 г. в Совете Министров прошло без осложнений, если не считать возражений Министра финансов Коковцева, который предлагал проводить реформу не сразу в 50 губерниях, а в несколько очередей, по отдельным районам. Он также опасался, что предлагаемые оклады могут послужить прецедентом для повышения содержания служащих других ведомств. Совет Министров, отвечая на замечания Коковцева, "счел себя обязанным изыскать все приемлемые способы к всемерному облегчению вызываемой финансовой тяготы, не нарушая главных оснований настоящего преобразования" <20>. -------------------------------- <20> ГАРФ. Ф. 102. 2-е делопроизводство. 1907. Д. 14. Ч. 4. Л. 85.

Совет Министров считал, что вопрос об окладах содержания полицейским чинам "один из наиболее важных в обсуждаемой реформе, ибо само собою ясно, что нельзя иметь хорошей полиции, не оплачивая труда достаточным содержанием. Вместе с тем по условиям и обстановке, в которых протекает полицейская деятельность, последняя наиболее тягостная из всех гражданских служб, а по соединенной с нею опасности для полицейских чинов мало чем уступает военной службе". Полицию можно по справедливости назвать армией мирного времени, "ограждающею государство от внутренних врагов", но в отличие от военной службы полицейская деятельность не пользуется тем общественным уважением, которое по праву принадлежит военному сословию. Совет Министров полагал, что надлежащее вознаграждение полицейских служащих является первым условием правильной полицейской организации. В результате обсуждения было создано Особое совещание из представителей Министерства внутренних дел, Министерства финансов, Государственного контроля под председательством государственного контролера П. А. Харитонова для выработки законопроекта с установлением окладов полиции. При рассмотрении совещанием предложений комиссии Макарова оклады содержания чинов полиции были несколько понижены и распределены не на четыре разряда, как предполагалось, а на пять <21>. -------------------------------- <21> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 71. Л. 23; Д. 58.

В 1912 г. проекты комиссии Макарова, одобренные Советом Министров, доработанные по замечаниям, были отправлены на рассмотрение Государственной Думы. Главными моментами предлагаемого представленным проектом преобразования были: упразднение жандармских управлений; создание особой канцелярии по полицейской части при губернаторе, возглавляемой специальным помощником губернатора по полицейской части, с оговоркой, что этот помощник назначался из жандармских офицеров. Уездные исправники переименовывались в уездных начальников, предполагалось заменить уездные и городские полицейские управления канцеляриями при уездных начальниках и полицмейстерах. Учреждались новые должности старших офицеров полицейской стражи и помощников становых приставов. Околоточные надзиратели переименовывались в полицейских надзирателей с повышением класса должности. Для определения численного состава полиции в каждом городе или уезде предполагалось установить особые нормы соотношения между численностью населения и полицией. Для лиц, желающих занять полицейские должности, устанавливался образовательный ценз. Для подготовки лиц к полицейским должностям учреждались особые курсы и полицейские школы. В связи с тем что очень часто стоял вопрос о различных проступках полицейских и их моральном облике, был введен пункт, что вопросами увольнения со службы чинов полиции "за неслужебные проступки или по неспособности к исполнению своих служебных обязанностей" будут заниматься особые присутствия под председательством губернатора (градоначальника). Значительно увеличивалось содержание чинов полиции (оплата шла в зависимости от разряда местности). За выслугу в одной должности пяти лет чины полиции, за исключением уездных начальников и полицмейстеров, должны были получать 10-процентную прибавку к жалованью. С полиции снимались несвойственные обязанности и передавались в другие учреждения. В то же время проектом практически не обеспечивалось главное - единство полиции. Различные виды полиции оставались в ведении разных ведомств. Так, полиция дворцовых городов оставалась в ведении Министра императорского дворца, а на местах - в ведении губернаторов. Сохранялась полиция речная, ярмарочная, портовая, фабричная, заводская. Практически без изменений оставался корпус жандармов. Несмотря на актуальность со смертью Столыпина, заинтересованность "высших сфер" в проекте резко упала. 16 декабря 1912 г. глава комиссии и к этому времени Министр внутренних дел Макаров ушел в отставку, новый Министр внутренних дел Н. А. Маклаков вернул проект реформы из Государственной Думы для нового обсуждения и доработки <22>. -------------------------------- <22> Вестник полиции. 1913. N 2. С. 32.

Маклаков считал крупным недостатком, что проект реформы ничего не дает в смысле объединения полиции, хотя и приветствовал создание института карательных постановлений <23>. Из "Учреждения полиции" была исключена идея создания должности помощника губернатора по полицейской части, изменены статьи, связанные с этой должностью и касающиеся взаимоотношений между чинами полиции и жандармерии. -------------------------------- <23> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 71. Л. 22.

Исключены были некоторые статьи о правах и обязанностях жандармской полиции, пункт об образовательном цензе для занятий полицейских должностей не был распространен на уже служащих ко времени издания "Учреждения полиции". Маклаков также счел целесообразным исключить статьи, связанные с существованием "особых присутствий", созданных для решения вопросов увольнения от службы чинов полиции <24>. -------------------------------- <24> Там же. Д. 68.

В конце марта 1913 г. измененный проект был представлен в Совет Министров, а осенью - в Государственную Думу. По сведениям за 1916 г., проект о преобразовании полиции находился еще на рассмотрении в Государственной Думе. Лишь усилившееся революционное движение побудило Министерство внутренних дел срочно форсировать предложения, которые могли укрепить надежность полиции <25>. Решающим моментом для принятия решения об усилении полиции и увеличении ее содержания была забастовка полицейских в Москве. -------------------------------- <25> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 262. Д. 313. Ст. 17. Л. 1.

Тридцатого октября 1916 г. Николай II утверждает положение об усилении полиции в 50 губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов <26>. Этой частичной реформой устанавливался численный полицейский состав в соответствии с численностью населения, повышались оклады содержания, вводился образовательный ценз <27>. Однако эта мера была безнадежно запоздавшей. -------------------------------- <26> Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1916. N 307. Ст. 2426. <27> Вестник полиции. 1916. N 41 - 42.

В конечном итоге попытки создать учреждение для более успешной борьбы с революционным движением практически ничем не окончились. Общие причины, связанные с провалом политики Столыпина, сказались и на провале этой реформы. В условиях новой революционной ситуации и начавшейся войны правящие круги явно охладели к реформе. Работа комиссии Макарова свелась не столько к поискам более современных способов и форм организации полицейской службы, сколько к борьбе различных группировок внутри полицейского аппарата. 2. Ситуация с полицейским устройством России остается схожей с положением полиции Российской империи начала XX в. Мы также имеем разрозненную структуру полицейских органов. Полицейское законодательство состоит из значительного числа нередко конкурирующих между собой нормативных правовых актов. Констатируется неоправданное расширение "полицейского" присутствия в жизнедеятельности нашего общества. Это наглядно было видно на примере милиции, являвшейся по своей сути общей полицией государства. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с милицией, было довольно сложным, особенно для понимания гражданами. Оно осуществлялось многоплановой системой законодательных и иных нормативных актов. В целом на федеральном уровне это было более одной тысячи законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, около десяти тысяч ведомственных документов <28>. -------------------------------- <28> Булавин С. П., Черников В. В. Федеральный закон "О полиции": предпосылки и концептуальные идеи // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 4.

Вопросы недостаточной материальной обеспеченности при наличии обширных полномочий и не менее обширных обязанностей сотрудников милиции не находили эффективного разрешения и являлись коррупционно опасным фактором. Многосложность обязанностей и избыточность кадрового состава затрудняли эффективную организацию работы. Становилась все более и более очевидной неудовлетворенность общества результатами и формами деятельности милиции. Осознание этих обстоятельств привело к преобразованию милиции в полицию и принятию радикальных мер по приведению организации и деятельности органов внутренних дел в соответствие с современными принципами построения и функционирования органов государственной власти. Задача проводимых реформ - сделать так, чтобы правоохранительная система "...стала современной, более надежной и, естественно, в большей степени ориентированной на защиту наших граждан от беззакония и коррупции", - подчеркнул Дмитрий Анатольевич Медведев на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов, состоявшемся 21 февраля 2011 г. Реализуемая в настоящее время реформа МВД России является очередным важнейшим шагом модернизации страны и ее государственного управления. Инициатором реформы ведомства стал Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, который 24 декабря 2009 г. подписал Указ "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" <29>. -------------------------------- <29> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 52. Ст. 6536.

В Указе ключевыми шагами реформирования были заявлены: - регулярная ротация руководящего состава; - 20-процентное сокращение кадров; - избавление Министерства от непрофильных функций; - увеличение зарплаты и повышение социальной защищенности сотрудников. Главной целью реализуемой реформы является создание современной и эффективной правоохранительной системы в России. Совершенствование органов внутренних дел Российской Федерации - это профильная стратегическая задача, поскольку без комплексного решения проблем в правоохранительной сфере невозможно добиться успехов в работе по эффективной защите прав и свобод граждан от преступных посягательств. Выступая с ежегодным Посланием Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации подчеркнул, что "модернизация только тогда даст ожидаемый эффект, когда в обществе будут действовать справедливые законы, функционировать независимые и уважаемые суды и органы правопорядка, которые пользуются настоящим доверием граждан" <30>. -------------------------------- <30> Российская газета. N 271. 01.12.2010.

В ходе реформирования был учтен и положительный отечественный и международный опыт полицейского строительства, максимально полно использованный применительно к российским условиям. Столь радикальная и масштабная реорганизация Министерства внутренних дел реализуется впервые. Проводимые ранее преобразования затрагивали лишь отдельные сферы деятельности. Теперь же Президентом Российской Федерации была поставлена задача выстроить качественно работающую систему и добиться высокой правовой дисциплины сотрудников. Первым шагом стало создание прочной законодательной базы, основу которой составил подготовленный по инициативе Президента Российской Федерации Федеральный закон "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ <31>. -------------------------------- <31> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.

В основных направлениях деятельности полиции было закреплено правоохранительное предназначение полиции в обществе. Заложенная в Законе новая социальная модель органов правопорядка основывается на выполнении профессиональных полицейских функций. Во главу угла поставлена безопасность личности, защита ее прав и законных интересов от противоправных посягательств. А основным направлением деятельности становится предупреждение и профилактика преступлений и административных правонарушений. Был кардинально решен вопрос о несвойственных функциях. В Законе не содержатся ранее закрепленные за милицией функции: содержания в специально отведенных помещениях органов внутренних дел иностранных граждан, подлежащих депортации по решению суда; сопровождения в центр временного размещения и охраны лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем, и прибывших с ним членов его семьи; подачи заявления о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны; обеспечения прибытия граждан, подлежащих призыву на военную службу, на мероприятия, связанные с призывом; ведения реестра дисквалифицированных лиц и предоставления информации, содержащейся в этом реестре; контроля за применением контрольно-кассовой техники; контроля за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу; обеспечения общественного порядка при проведении поисковой работы; обеспечения правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения; розыска собственника безнадзорных животных; выдачи разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения. Кроме того, Законом предусмотрена передача обязанностей по осуществлению административного выдворения, организации работы медицинских вытрезвителей, проведению технического осмотра автомототранспортных средств, конвоированию задержанных лиц и лиц, заключенных под стражу, из следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, розыску должников, формированию и ведению реестра дисквалифицированных лиц. Закон носит комплексный характер, что является следствием усовершенствования юридической техники. Это устраняет возможные проблемы в его применении, которые ранее были свойственны Закону "О милиции". Теперь в Законе закреплен исчерпывающий перечень прав и обязанностей сотрудников. Детализированы отдельные правомочия, обозначены условия их реализации. Исключены нормы, не имеющие конкретного юридического содержания. При этом компетенция полиции, определяемая в Законе, имеет четко установленные рамки. Эта мера направлена не только на упрощение правоприменительной практики, но и на исключение возможности злоупотреблений в отношении граждан, которые порождаются размытостью правовых формулировок. Логичность, внятность и формальная определенность норм призваны устранить саму возможность необоснованного применения административного усмотрения. В Законе получила отражение идея гуманизации форм и методов работы полиции. Закрепив на конституционном уровне принципы построения демократического правового государства, присоединившись к ряду международных конвенций в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Россия продолжила демократизацию правоохранительной деятельности. Эти изменения получили адекватное отражение в законодательстве, закрепляющем цели, основные направления и принципы деятельности полиции, ее права и обязанности. Закон закрепляет новую, партнерскую модель взаимоотношений, которая предполагает служение полиции обществу, сотрудничество полиции с институтами гражданского сообщества и гражданами на основе взаимного уважения и взаимопомощи. Такая модель позволяет каждому сотруднику при осуществлении своих обязанностей действовать во имя и в интересах общества, а обществу - воспринять и в полной мере осознать цель делегирования полиции правомочий по осуществлению государственного принуждения, которое является необходимым атрибутивным инструментом защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Правовыми средствами реализации этой модели является перечень принципов деятельности полиции, ориентирующий каждого сотрудника на уважительное отношение к гражданам, исполнение своих полномочий на основе высоких этических стандартов. Закон исходит из необходимости безусловного обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции, установления действенных гарантий законности ее деятельности. Особое внимание в нем уделено повышению прозрачности, открытости и публичности. Граждане должны знать, как организована работа полиции по защите их прав, и требовать отчета - такая обязанность руководителя территориального органа внутренних дел законодательно закреплена. Укреплению взаимодействия с гражданским обществом способствовало и создание Общественного совета при МВД России. Аналогичные советы сформированы и при территориальных органах внутренних дел. На их заседаниях обсуждается широкий круг вопросов, касающихся работы органов внутренних дел. А теперь, согласно положениям Закона "О полиции", на них возлагается и общественный контроль. В этом залог действительно партнерских отношений с гражданским обществом. Одним из основополагающих аспектов Закона является повышение требований к сотрудникам полиции, эффективности их деятельности. Поскольку представление о правоохранительных органах складывается прежде всего в процессе личных контактов граждан с сотрудниками, то от того, каким будет сотрудник российской полиции, во многом зависит и успех реформирования органов внутренних дел. Именно по этой причине особое внимание уделяется повышению профессиональных и личностных требований к кадровому составу. В Законе не только закреплен набор требований к полицейскому, но и установлены правовые механизмы их обеспечения. Противодействие коррупции в работе полиции стало одним из краеугольных камней Закона. Его нормы ориентированы в первую очередь на то, чтобы исключить любую возможность коррупционных проявлений. С учетом тенденций развития законодательства о системе государственной службы и противодействия коррупции в органах государственной власти в Законе нормативно закреплены особенности правового статуса сотрудника полиции, требования к его профессионализму, служебной дисциплине, соблюдению ограничений и запретов в общегражданских правах, связанных с условиями прохождения службы в полиции. В рамках реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 <32>, закреплены достаточно обширные требования, предъявляемые к сотруднику полиции, его личностным и профессиональным качествам. Профилактике коррупции служит исчерпывающий перечень обязанностей полиции, строго регламентированный порядок применения мер государственного принуждения, установленная система государственного и общественного контроля за деятельностью полиции. -------------------------------- <32> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 16. Ст. 1875.

На данном этапе с учетом масштабов и степени сложности задач, которые надлежит решать полиции, наиболее оптимальной представляется организационно единая структура, в которой полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, причем полиция не подразделяется на какие-либо виды. Этим обеспечивается наибольшая эффективность деятельности полиции в современных условиях ее развития. Законом установлено, что все затраты на содержание полиции являются расходным обязательством Российской Федерации. Переход полиции на федеральное бюджетное финансирование в условиях централизации является логичным и последовательным шагом. Единое федеральное бюджетное финансирование позволит уйти от двойного подчинения полиции, обеспечить единообразный уровень денежного довольствия и социальной защиты сотрудников полиции вне зависимости от регионов, в которых они несут службу. Следующим шагом преобразований должно стать повышение социальной защищенности сотрудников полиции, поскольку в Законе "О полиции" изначально не предполагалось закрепление таких норм. Решение этого вопроса является серьезной задачей, требующей дополнительной финансовой проработки. Как неоднократно отмечал в своих выступлениях Президент Российской Федерации, "финансовая составляющая - это важнейшая вещь. Никто служить в полиции при наличии слабых гарантий не будет". На сегодняшний день все параметры социального пакета нашли детальное отражение в законопроекте "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации", который внесен в Государственную Думу 22 марта 2011 г., где и находится на рассмотрении. Кроме того, предстоит более детально урегулировать вопросы прохождения службы в полиции. Данный вопрос предполагается урегулировать в федеральном законе, регламентирующем службу в органах внутренних дел, который должен прийти на смену Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации 1992 г. 3. Если говорить о тех уроках, которые надлежит извлечь из анализа исторического опыта подготовки правительством П. А. Столыпина проекта преобразования полиции, то нельзя не обратить внимание на то, что более чем за сто лет основные проблемы, существенно снижавшие эффективность деятельности как полиции Российской империи, так и полицейских учреждений Российской Федерации, оставались и остаются в определенной мере схожими. Это и чрезмерная усложненность, запутанность законодательной регламентации прав и обязанностей полицейских органов, значительная избыточность несвойственных функций, отсутствие организационного единства структуры, недостаточная профессиональная подготовка сотрудников, их низкая материальная обеспеченность, коррупционные проявления. Такое сходство позволяет сделать вывод, что именно эти проблемы требуют первоочередного, безусловного и безотлагательного разрешения. Реформа полиции Российской империи, инициированная правительством П. А. Столыпина, потерпела крах именно потому, что правящие круги не проявили настоятельной заинтересованности в давно назревших преобразованиях и не смогли должным образом оценить возможные последствия пренебрежительного отношения к урегулированию проблем внутренней безопасности. Не в последнюю очередь социальные катаклизмы, обрушившие Российскую империю, были вызваны тем, что царская полиция, не подвергавшаяся за века своего существования правильно спланированному преобразованию, постепенно превратилась в неэффективный, враждебный гражданскому обществу и интересам государства, социально деструктивный механизм. Современное реформирование полицейских органов в целом и органов внутренних дел в частности призвано кардинальным образом исправить ошибки, допущенные в прошлом, и исключить возможность их повторения в будущем. Многое в этом направлении уже сделано, но предстоит сделать еще больше. Все наши действия и решения должны быть подчинены тому, чтобы в ближайшем будущем полицейская составляющая стала надежным гарантом безопасной и спокойной жизни российских граждан. Это одно из главных условий воплощения в жизнь мечты П. А. Столыпина о великой России. В преодолении существующих проблем будет играть значительную роль помощь институтов гражданского общества. Конструктивное взаимодействие в процессе подготовки Закона "О полиции" показало общую заинтересованность в надлежащем уровне обеспечения общественного порядка и безопасности в стране. Темп и нацеленность проводимых преобразований при поддержке и внимании к нуждам органов внутренних дел со стороны Президента Российской Федерации, Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, а также руководства органов власти и местного самоуправления на всех уровнях позволяют с уверенностью предположить, что задачи по реформированию органов внутренних дел будут выполнены в полном объеме.

Название документа