Состояние законности и практика прокурорского надзора в сфере противодействия незаконной миграции

СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ И ПРАКТИКА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

Т. В. АШИТКОВА

Ашиткова Т. В., ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Нелегальная миграция как нерегулируемый процесс несет в себе угрозу внутренней безопасности России, которая, прежде всего, выражается в осложнении криминогенной обстановки. В этих условиях выработка адекватной системы противодействия нелегальной миграции является задачей первостепенной важности, поскольку должна обеспечить переход от выявления и пресечения отдельных видов правонарушений и преступлений в сфере миграции к комплексному правоохранительному воздействию на социально-экономическую систему и миграционную обстановку в стране. По данным Всемирного банка, в России сегодня проживает 12,2 млн. мигрантов, что составляет 8,6% населения страны. Иммиграция уже является для России основным источником восполнения численности населения. Деньги, заработанные трудовыми мигрантами, уходят из страны практически без налогообложения. Это, по некоторым данным, свыше 200 млрд. руб. в год <1>. -------------------------------- <1> "Меркурий-клуб" обсудил проблемы трудовой миграции // Национальное Деловое партнерство "Альянс Медиа". 07.12.2010. URL: http:// www. allmedia. ru/ newsitem. asp? id=890144.

Анализ материалов прокурорского надзора свидетельствует о неблагополучном состоянии законности в сфере миграционных отношений, где в 2009 г. прокурорами выявлено 34 484 правонарушения, из них о правовом положении иностранных граждан - 14 271 (рост по сравнению с 2008 г. составил 9,1%) <2>. -------------------------------- <2> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации в 2009 г.: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. И. Э. Звечаровского. М., 2010. Ч. 2. С. 21, 22.

Нарушения миграционного законодательства допускаются как самими мигрантами, так и должностными лицами миграционной службы и органов внутренних дел. К наиболее характерным нарушениям законодательства в сфере миграционных отношений относятся несоблюдение самими участниками миграционных отношений - иностранными гражданами и лицами без гражданства - режима пребывания в Российской Федерации, нарушение законодательства при оформлении гражданства Российской Федерации, правил регистрации по месту жительства и по месту пребывания (жительства), при оформлении паспортов гражданина Российской Федерации, нарушения сроков оформления документов. В ходе проведенных органами прокуратуры проверок выявлены многочисленные нарушения законодательства, допускаемые органами внутренних дел: факты неправомерного задержания мигрантов, нарушения сроков пребывания задержанных в органах внутренних дел, некорректного обращения с ними, истребования документов, не предусмотренных законодательством, необоснованного отказа в оформлении разрешений на проживание и др. По-прежнему распространенным является нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о регистрации по месту пребывания. Имеют место неправомерные отказы в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, не налажен надлежащий контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета. Прокурорами нередко в ходе проверок выявляются факты незаконного оформления иностранным лицам гражданства Российской Федерации, паспорта, регистрации, разрешительных документов. Многочисленными являются нарушения законодательства, допускаемые должностными лицами территориальных органов ФМС России при осуществлении своих полномочий. Анализ поступающих в органы прокуратуры жалоб показывает, что в основном заявителями ставятся вопросы о законности требований сотрудников территориальных органов ФМС России в представлении тех или иных документов при оформлении гражданства, разрешений на временное проживание и вида на жительство, регистрации по месту жительства и по месту пребывания, нарушение сроков рассмотрения заявлений и ходатайств по этим вопросам, необоснованности изъятия паспортов гражданина Российской Федерации. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что зачастую установленный порядок регистрации граждан в органах ФМС России грубо нарушается: не всегда при приеме заявлений о регистрации по месту жительства и по месту пребывания они оформляются надлежащим образом, в заявлениях не указываются все необходимые сведения, не истребуются документы, предусмотренные Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713 <3>. -------------------------------- <3> Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию".

Имеют место факты нарушения порядка регистрации по месту пребывания или по месту жительства должностными лицами органов местного самоуправления, ответственными за регистрационный учет и осуществляющими первичный прием документов. Должное взаимодействие с целью повышения уровня организации работы в этом направлении между органами миграционной службы и должностными лицами, ответственными за регистрацию, отсутствует. Так, например, постановлением главы одного из муниципальных образований на граждан была возложена обязанность выселения из жилого помещения, снятия с регистрационного учета в нем и изменения места регистрации без их волеизъявления и решения суда. По протесту прокурора постановление отменено. Серьезные нарушения выявляются прокурорами при проверке деятельности территориальных органов миграционной службы по выдаче (замене) паспортов гражданина Российской Федерации. В ходе проверок выявляются факты незаконной выдачи российских паспортов лицам, не имеющим подтверждения принадлежности к гражданству Российской Федерации, регистрации граждан по месту жительства и временного пребывания. По данным ФМС России, с момента начала выдачи паспортов гражданина России 55 тыс. паспортов выдано необоснованно, причем 36% паспортов были выданы необоснованно по вине сотрудников органов внутренних дел и ФМС, 40% - по вине самих заявителей и только 7% - это поддельные документы <4>. -------------------------------- <4> URL: http:// top. rbc. ru/ society/ 20/ 07/ 2009/ 316659.shtml.

Имеют место и случаи злоупотребления должностными полномочиями сотрудниками Федеральной миграционной службы: факты требования от граждан при получении паспортов представления документов, не предусмотренных законодательством (справок о регистрации по месту жительства, по месту пребывания, вкладыша, подтверждающего наличие у ребенка российского гражданства), нарушений сроков оформления паспортов. Многочисленные нарушения выявлены в сфере исполнения законодательства о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства документов, подтверждающих законность пребывания на территории Российской Федерации. Зачастую органами ФМС России не соблюдается установленный законодательством 6-месячный срок рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временное проживание, вида на жительство и ходатайств о приеме в гражданство; граждане не уведомляются о принятых по их заявлениям решениях. В ряде регионов отказывалось в выдаче разрешительных документов по основаниям, не предусмотренным законодательством, заявления о выдаче разрешительных документов неправомерно возвращались без рассмотрения. В ряде регионов России учреждения здравоохранения и налоговые органы нарушали предельные сроки представления в миграционную службу информации о наличии обстоятельств, являющихся основанием для отказа в выдаче иностранным гражданам и лиц без гражданства разрешений на временное пребывание и видов на жительство. Распространены случаи принятия сотрудниками миграционных органов уведомлений о прибытии иностранных граждан без оплаты государственной пошлины, указания сроков и места пребывания, что делает невозможным в дальнейшем осуществление контроля за их пребыванием и способствует распространению незаконной миграции. Установлены многочисленные нарушения иностранными гражданами сроков постановки на миграционный учет, указание ложных сведений в заявлениях, которые нередко остаются без реагирования со стороны сотрудников миграционной службы. Территориальными органами ФМС России меры по привлечению виновных лиц к административной ответственности за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации зачастую не принимались. Без истребования документов, являющихся основанием для заселения в жилое помещение, без согласия собственников и нанимателей жилья допущены случаи регистрации иностранцев по месту пребывания. Во многих регионах подразделениями ФМС России не налажена работа по постановке на миграционный учет иностранных граждан: сведения о них не вносятся в государственную систему миграционного учета или вносятся несвоевременно и не в полном объеме. Более того, многими территориальными органами ФМС России не отслеживается постановка иностранными гражданами на налоговый учет, подача уведомлений об изменении места пребывания или работы, представление ими в течение 30 суток со дня получения разрешения на работу документов, подтверждающих отсутствие заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. При этом меры к аннулированию по этим основаниям разрешительных документов, как правило, не принимаются. Своевременное убытие таких лиц после истечения срока пребывания также не отслеживается. Недостаточно отлажен механизм аннулирования разрешений на временное проживание и видов на жительство лицам, осужденным на территории Российской Федерации за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. Одной из важнейших задач органов государственной власти и местного самоуправления в современных условиях, поставленных Президентом Российской Федерации, является реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента РФ от 22.06.2006 N 637. Однако в нарушение Федерального закона от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" не во всех субъектах Российской Федерации, реализующих Программу, своевременно были приняты необходимые нормативные правовые акты. Региональные программы переселения зачастую не учитывали возможности по приему и обустройству соотечественников. Около 60% участников Программы, прибывших на территорию Российской Федерации, не были трудоустроены. Повсеместно выявлялись факты необоснованных отказов соотечественникам в участии в Программе со стороны уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указанные негативные обстоятельства не способствуют предупреждению незаконной миграции. Постепенное вхождение России в международный рынок труда положило начало развитию процессов внешней (международной) трудовой миграции в виде привлечения и использования в Российской Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. Согласно информации ФМС России в 2010 г. в Российскую Федерацию въехало 13,6 млн. иностранных граждан, в подавляющем большинстве случаев для работы. Вместе с тем процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы сопровождаются незаконным трудоустройством иностранцев в России. Причем такие нарушения допускаются повсеместно и практически всеми участниками миграционных отношений. Зачастую привлечение иностранной рабочей силы ведется хозяйствующими субъектами в отсутствие необходимых разрешений: заключаемые с мигрантами трудовые договоры не содержат необходимых обязательных условий, а в ряде случаев трудовые отношения вообще официально не оформляются; не обеспечиваются элементарные условия, гарантирующие безопасный труд, что влечет высокий производственный травматизм; работники лишены социально-трудовых льгот; допускаются факты насильственных удержаний. Защита трудовых прав иностранных работников затруднена их зависимостью от работодателей, незнанием норм трудового законодательства. Территориальные подразделения ФМС России не владеют полной информацией о количестве работающих на их территориях иностранных граждан, юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, использующих наемный труд. Бесконтрольность, допускаемая миграционными органами по отношению к недобросовестным работодателям, порождает использование рабского труда. Правоохранительными органами вскрыты и пресечены факты насильственных удерживания и труда мигрантов на ряде предприятий. Правовая незащищенность нелегальных мигрантов дает предпринимателям "практически неограниченные возможности их эксплуатации" <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. Г. Хабибулина "Актуальные проблемы формирования и реализации государственной миграционной политики в контексте экономической безопасности России" включена в информационный банк согласно публикации - "Миграционное право", 2009, N 1. ------------------------------------------------------------------ <5> Хабибулин А. Г. Актуальные проблемы формирования и реализации государственной миграционной политики в контексте экономической безопасности России // Материалы Международной научно-практической конференции "Актуальные проблемы международно-правового обеспечения миграционной безопасности России". 19 марта 2009 г. М., 2009. С. 8.

Однако при наличии достаточных оснований, указывающих на состав административного правонарушения в действиях юридического лица (например, за использование труда иностранных граждан, не имеющих разрешений на работу), меры административного воздействия к ним применяются не всегда. Все это в совокупности способствует нарушению приоритетного права российских граждан в сфере занятости населения и созданию условий для межнациональных конфликтов, а наличие иностранных трудовых ресурсов позволяет работодателям устанавливать для российских граждан невыгодные условия работы, что ведет к безусловному нарушению их прав. Кроме того, условия работы самих иностранных граждан создают почву для совершения ими правонарушений. В целях наведения должного порядка в рассматриваемой сфере отношений МВД РФ и ФМС России 30 апреля 2009 г. издали совместный Приказ "Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда". По своей сути это свод и уточнение многочисленных разрозненных правил и нормативов, имеющее целью упрощение их практического уяснения и применения соответствующими должностными лицами. Выявлены факты несоблюдения Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.01.2007 N 9, в деятельности почтовых отделений связи: ими допускаются исправления в уведомлениях о постановке на миграционный учет, в которые не вносятся все необходимые сведения, правильность их заполнения или точность указанных сведений не проверяются. По-прежнему широко распространены факты несоблюдения требований административного законодательства органами ФМС России при привлечении иностранных граждан и юридических лиц к административной ответственности. В нарушение ст. 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях рассматриваются без участия лиц, в отношении которых ведутся административные производства, они не уведомляются о месте и времени, а также результатах рассмотрения дел. Зачастую в протоколах об административных правонарушениях не указывается статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за правонарушение, не приводятся объяснение виновного, сведения о членах семьи гражданина на территории Российской Федерации, документы о личности. Допускается попустительство при привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ лиц, предоставляющих жилые помещения иностранным гражданам или лицам без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию, что приводит к несоразмерности количества иностранных граждан, привлеченных к ответственности по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ за нарушение режима пребывания, с количеством граждан, привлеченных по ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ за предоставление жилого помещения. В частности, в Воронежской области по ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ к административной ответственности привлечено 4192 человека, а по ч. 3 ст. 18.9 КоАП РФ - только 490 <6>. -------------------------------- <6> Генеральная прокуратура проанализировала результаты надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремизму Федеральной миграционной службой: Новости Генеральной прокуратуры РФ. 08.11.2010. URL: http://www. genproc. gov. ru/news/news-58025/.

Нередко дела об административных правонарушениях возбуждались после истечения годового срока давности и рассматривались сверх допустимого 2-месячного срока привлечения к административной ответственности. Во многих регионах установлены факты непринятия мер по привлечению к ответственности лиц, нарушивших миграционное законодательство. Неэффективна работа органов ФМС России по взысканию наложенных штрафов. В случае невыплаты штрафов виновными лицами материалы в отношении их для принудительного взыскания службой судебных приставов не направляются. К административной ответственности по ст. 20.25 КоАП РФ лица, не уплатившие штрафы, не привлекаются. Не реализуются полномочия, предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ, по профилактике административных правонарушений. Недостаточно эффективно взаимодействие территориальных органов ФМС России с органами внутренних дел, иными правоохранительными органами, а также контрольно-надзорными органами при проведении совместных оперативно-профилактических мероприятий по контролю над соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания и проживания в Российской Федерации, а также осуществления ими на территории России временной трудовой деятельности. Органами внутренних дел также не налажен контроль за законностью пребывания иностранцев. Уполномоченными должностными лицами не ведется списочный учет иностранных граждан, не проводятся проверки фактического их проживания, подтверждения их трудовой деятельности, что способствует длительному нелегальному проживанию иностранцев, совершению ими преступлений на территории Российской Федерации. Серьезной проблемой в вопросах противодействия нелегальной миграции являются недостатки миграционного законодательства, в частности отсутствие запрета на массовую регистрацию граждан в одном жилом помещении. Например, прокурорами выявлен факт регистрации в одном жилом помещении 1169 иностранных лиц, фактическое местонахождение которых неизвестно. Все это свидетельствует о том, что органы государства, ответственные за состояние законности и правопорядка, в целом пока еще не оказывают надлежащего противодействия негативным тенденциям в сфере миграционных правоотношений. Эти органы не в полной мере используют свои контрольные полномочия, отсутствует надлежащее взаимодействие и должная координация их функциональной деятельности. В свете изложенного прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства государственными органами и их должностными лицами, ответственными за соблюдение миграционного законодательства, является актуальным, необходимым и действенным средством укрепления законности в сфере миграционных правоотношений. Данное направление прокурорского надзора постоянно находится в центре внимания прокуроров всех уровней. В целях устранения нарушений законодательства о миграции прокурорами в 2009 г. принесено 3625 протестов, внесено 3617 представлений, по результатам рассмотрения которых 1833 лица привлечены к дисциплинарной ответственности, 13 104 лица привлечены к административной ответственности по постановлениям прокуроров и 632 должностных лица предостережены о недопустимости нарушения закона <7>. -------------------------------- <7> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации в 2009 г.: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. И. Э. Звечаровского. М., 2010. Ч. 2. С. 21, 22.

Название документа