Опротестование прокурором судебных постановлений о прекращении дел об административных правонарушениях в сфере противодействия коррупции по малозначительности

ОПРОТЕСТОВАНИЕ ПРОКУРОРОМ СУДЕБНЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЙ О ПРЕКРАЩЕНИИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ПО МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОСТИ

С. А. БЕССЧАСНЫЙ, И. М. БУДЛОВ

Бессчасный Сергей Алексеевич, прокурор Приморского края.

Будлов Иван Михайлович, заместитель начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края.

Авторы рассматривают проблемы применения судами положений о малозначительности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере противодействия коррупции, а также указывают на сложности при опротестовании таких судебных постановлений.

Ключевые слова: прокурор, противодействие коррупции, административное правонарушение, малозначительность.

Appeal against court rulings by public prosecutors on termination of administrative cases in the sphere of corruption due to low significance S. A. Besschastny, I. M. Budlov

The authors deal with the problem of using provisions on the low significance of the violation by the courts, through considering cases of administrative offencesin the sphere of anti corruption as well as difficulties in contesting such court ruling.

Key words: Prosecutor, anti corruption, administrative offences, low significance of the violation.

Частью 6 ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определено, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами. Законодателем на прокуратуру возложена функция по реализации неотвратимости ответственности за несоблюдение ограничений, указанных в ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции". Так, в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ административные производства, предусмотренные ст. ст. 19.28 и 19.29 КоАП, возбуждаются исключительно прокурором. Анализ судебных актов по делам об административных правонарушениях рассматриваемой категории свидетельствует о незначительном количестве случаев вынесения судьями постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях с выводами о малозначительности совершенного правонарушения. Тем не менее такие факты встречаются в практике и не остаются без внимания прокуроров, опротестовывающих эти постановления. К примеру, по инициативе прокурора г. Владивостока постановлением мирового судьи должностное лицо признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20 тыс. руб. за то, что, заключив трудовой договор с бывшей государственной служащей, направило по последнему месту службы уведомление о приеме этого работника, не содержащее полных сведений, предусмотренных п. 2 Постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 700. Решением судьи Ленинского районного суда г. Владивостока постановление мирового судьи отменено, производство по делу прекращено по мотивам малозначительности совершенного административного правонарушения. Принимая такое решение, суд пришел к выводу, что размер вреда и тяжесть наступивших последствий не представляют существенной угрозы охраняемым общественным интересам. Вместе с тем указанные выводы суда представляются ошибочными, поскольку совершенное должностным лицом административное правонарушение посягает на охраняемые законом отношения в области противодействия коррупции, поэтому такое правонарушение по своему характеру не может быть признано малозначительным. В силу ст. 2.9 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные разрешить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Пунктом 2 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП предусмотрено вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении в случае объявления устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП, заключается в противоправном бездействии, выразившемся в неуведомлении в установленном порядке представителя нанимателя (работодателя) по прежнему месту службы принимаемого на работу бывшего государственного или муниципального служащего. При этом некоторые авторы справедливо отмечают, что с субъективной стороны указанное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности <1>, что также свидетельствует о формальном характере указанного состава административного правонарушения, имеющего повышенную общественную опасность независимо от наступления последствий. -------------------------------- <1> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко, С. Н. Антонов, И. Л. Бачило и др.; Под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011.

Поскольку наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 19.29 КоАП, отсутствие указанных последствий не свидетельствует о малозначительности совершенного правонарушения. Существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в этом случае не в наступлении каких-либо материальных последствий, а в самом факте нарушения одного из принципов реализации Национальной стратегии противодействия коррупции о распространении ограничений, запретов и обязанностей в целях предупреждения коррупции на граждан, замещавших должность государственной или муниципальной службы, а также на принимающих на работу бывших государственных и муниципальных служащих работодателей. Такая позиция нашла отражение в практике судов РФ (Постановление Пермского краевого суда от 22 августа 2012 г. по делу N 44а-721; Постановление Алтайского краевого суда от 12 августа 2011 г. по делу N 4а-432/2011). Конституционный Суд РФ в Определении от 25 февраля 2013 г. N 334-О также отметил, что установление обязанности сообщать в десятидневный срок представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы о заключении трудового или гражданско-правового договора направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции и комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер для борьбы с этим явлением. Санкция ст. 19.29 КоАП устанавливает значительные суммы штрафа за несоблюдение требований федеральных законов, направленных на противодействие коррупции, что свидетельствует о повышенном внимании государства к этой сфере правоотношений и устанавливаемой государством повышенной ответственности работодателей, принимающих на работу бывших государственных и муниципальных служащих. Кроме того, санкциями ст. ст. 19.28 и 19.29 КоАП предусмотрен дифференцированный размер назначаемого штрафа, что свидетельствует о закреплении законодателем возможности оценить все обстоятельства по делу при определении наказания, в том числе характер наступивших последствий и принятые правонарушителем меры по устранению нарушений. Такой подход согласуется с разъяснениями Конституционного Суда РФ, содержащимися в Постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П (п. 5) и от 12 мая 1998 г. N 14-П (п. 4), о принципе соразмерности, выражающем требования справедливости и предполагающем установление публично-правовой ответственности за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, компенсационного характера применяемых санкций, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств. При этом, как отмечено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", такие обстоятельства, как, например, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения. Они в силу ч. ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП учитываются при назначении административного наказания. Заместитель прокурора края на указанное решение принес протест, в обоснование которого указал, что субъективная оценка судом фактических обстоятельств при применении положений ст. 2.9 КоАП не должна приводить к принятию произвольных решений и к установлению различных правовых условий применения ответственности для единых категорий субъектов права. Это противоречит принципам справедливости, законности, равенства всех перед законом, препятствует обеспечению единства правоприменительной, в том числе и судебной, практики, что в конечном счете приводит к подрыву престижа права в обществе, формированию правового нигилизма в массовом сознании, отрицанию значения права как основы социального порядка. При этом Конвенция о защите прав человека и основных свобод в п. 2 ст. 4 Протокола N 7 (в редакции Протокола N 11) устанавливает, что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела. Согласившись с доводами протеста заместителя прокурора края, председатель Приморского краевого суда отменил указанное решение Ленинского районного суда г. Владивостока, направив дело на новое рассмотрение, по результатам которого решение мирового судьи о привлечении к административной ответственности указанного должностного лица оставлено в силе. При этом суд указал, что КоАП по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста также предусмотрен единственный случай вынесения решения об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение. Таким случаем в силу п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Неверное применение судом положений КоАП об освобождении от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения относится к процессуальным нарушениям. Рассматривая проблему в целом, необходимо отметить, что ни в КоАП, ни в разъяснениях по вопросам судебной практики высшей судебной инстанции нет четких критериев применения положений о малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Эта формулировка на практике позволяет суду принять произвольное решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с малозначительностью по любому административному составу. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2013 г. N 40 в указанное Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 внесены дополнения, предусматривающие, что с учетом признаков объективной стороны некоторых административных правонарушений они ни при каких обстоятельствах не могут быть признаны малозначительными, поскольку существенно нарушают охраняемые общественные отношения. К ним, в частности, относятся административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 12.8, 12.26 КоАП. Вместе с тем изложенная в этих изменениях неконкретная формулировка ("некоторых") и прямая ссылка только на составы административных правонарушений в области дорожного движения также не будут способствовать правовой определенности в судебной практике. В связи с этим наиболее эффективным способом исключения фактов необоснованного прекращения дел об административных правонарушениях в сфере противодействия коррупции с выводами о малозначительности представляется четкое выражение позиции Верховного Суда РФ по отмеченному вопросу, а также по вопросу возможности опротестования прокурором вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере противодействия коррупции, "потерпевшим" по которым выступает государство.

Название документа