Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как эффективный способ противодействия коррупции

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ СПОСОБ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Р. У. РАМАЗАНОВ

Рамазанов Рамазан Успатович - кандидат юридических наук, прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Республики Дагестан.

В статье рассматриваются меры по противодействию коррупции в органах власти и управления. Указывается на проблемы формирования правовых и организационных основ реализации законодательства о противодействии коррупции. Приводятся федеральные законы и постановления Правительства Российской Федерации, в которых содержатся коррупциогенные факторы. Также предлагается внесение изменений в ГПК РФ, КоАП РФ, а также в ряд федеральных законов с целью улучшения правового механизма проведения антикоррупционной экспертизы. Кроме того, в статье предлагается усилить наказание для должностных лиц за нарушение законодательства, регламентирующего антикоррупционную экспертизу, посредством внесения изменений в КоАП РФ.

Ключевые слова: юриспруденция, коррупция, противодействие, антикоррупционная экспертиза, нормативные, наказание, проекты, служба, гражданский.

Anti-corruption expertise of normative legal acts and drafts as efficient means of fighting corruption R. U. Ramazanov

Ramazanov Ramazan Uspatovich - PhD in Law, Prosecutor of the Department of Control over Implementation of Legislation Against Corruption of the Prosecutor's Office of the Republic of Dagestan.

The article is devoted to the anti-corruption measures in the government and municipal bodies. The author points out some problems related to the legal and organizational bases for the implementation of the anti-corruption legislation. The author analyzes federal laws and the Decrees of the Government of the Russian Federation, which include corruption factors. The author then offers to amend the Civil Procedural Code, the Code on Administrative Offences and a number of federal laws in order to enhance the legal mechanism for the anti-corruption expertise. The author also offers to provide stricter punishment for the officials for the violations of the legislation on anti-corruption expertise and to include the relevant amendment into the CAO.

Key words: jurisprudence, corruption, counteraction, anti-corruption expertise, normative, punishment, projects, service, civil.

Проблема коррупции очень остро стоит в нашей стране, и решить ее можно только с помощью комплекса мероприятий, проводимых последовательно в каждой области ее возможного проявления, в том числе в направленных не только на искоренение, но и на недопущение появления способствующих коррупции факторов. Первым звеном, которое может содействовать проявлению коррупции, являются нормативные правовые акты. Очищение российского законодательства от коррупциогенных факторов стало практической задачей для всех. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации Д. А. Медведева. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - сравнительно новая мера, призванная повсеместно изменить порядок работы органов власти, с тем чтобы обращалось особое внимание на профилактику коррупции начиная с исходного этапа - выработки государственно-властных решений. Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы. Одним из направлений по противодействию коррупции является создание законодательства, препятствующего совершению действий коррупционного характера <1>. Приоритетным должно быть принятие таких правовых норм, которые не оставляли бы возможности для коррупционных злоупотреблений во всех сферах общественной жизни. -------------------------------- <1> См.: Талапина Э. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. N 6. С. 3.

Устранить административные барьеры и коррупционные лазейки призвана антикоррупционная экспертиза, предметом которой являются административные процедуры, получившие юридическое закрепление в нормативных правовых актах или нашедшие отражение в их проектах. Под административной процедурой следует понимать официальный порядок действий чиновника по отношению к частному лицу и частного лица по отношению к чиновнику. Действующее законодательство оптимально не регламентирует исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов, а также органов местного самоуправления, предоставляющих гражданам и юридическим лицам соответствующие публичные услуги (лицензии, разрешения, заключения, справки и др.) <2>. В этой связи необходимо регламентировать деятельность должностных лиц, осуществляющих выдачу лицензий, разрешений и т. д., подробно расписав их действия с момента получения документов от физических и юридических лиц до выдачи разрешительных документов. Необходимо установление норм, детально регламентирующих работу чиновников, не отдавая им на откуп 30 и более дней на разрешение вопроса о выдаче разрешительного документа, а также не оставляя за служащим право на свое усмотрение продлевать сроки разрешения документов. -------------------------------- <2> См.: Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. N 2.

Формирование четких регламентаций деятельности государственных органов не позволит выходить за рамки установленных требований и не даст возможность служащим произвольно толковать государственные нормы и предписания в зависимости от готовности платить за оказанные услуги <3>. -------------------------------- <3> См.: Васильев С. В., Зубков А. Ю., Аленкин С. В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Этот Закон устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы. В соответствии с указанным Законом и в целях обеспечения реализации его норм Правительством РФ было принято Постановление от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Согласно указанным Правилам экспертизе теперь подлежат как действующие НПА, так и проекты НПА. К субъектам антикоррупционной экспертизы относятся: Министерство юстиции, органы прокуратуры, федеральные органы исполнительной власти, организации и их должностные лица, а также независимые эксперты, то есть институты гражданского общества и граждане, которые тоже могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Таким образом, в настоящее время имеется достаточная правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Между тем, несмотря на все нововведения в российском законодательстве, действующий механизм антикоррупционной экспертизы нуждается в дополнениях. Необходимо внести изменения в Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", а также КоАП РФ и ГПК РФ (предложения и обоснования приведены ниже). Следует отметить, что анализ ряда действующих федеральных законов, в том числе законов социальной направленности, а также постановлений Правительства Российской Федерации показал, что в них содержатся коррупциогенные факторы. Так, статья 19 Федерального закона от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей" установлено, что органы, осуществляющие назначение и выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, имеют право на выборочную проверку правильности сообщенных заявителем сведений о доходах семьи, в процессе которой указанные органы вправе запрашивать и безвозмездно получать необходимую информацию у всех органов и организаций независимо от форм собственности, владеющих такой информацией. В соответствии с п. "б" ст. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", к коррупциогенным факторам относится определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций. Указанная норма позволяет вариативно подходить к выполнению возложенных обязанностей, может создать условия, способствующие проявлению коррупции, в том числе стать непосредственной основой коррупционной практики, либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. Частью 4 статьи 5 Федерального закона от 29.12.2006 N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" установлено, что при рассмотрении заявления о выдаче сертификата территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации вправе проверять достоверность сведений, содержащихся в представленных документах, и в случае необходимости запрашивать дополнительные сведения в соответствующих органах, в том числе сведения о фактах лишения родительских прав, об отмене усыновления, о совершении в отношении ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности, а также иные сведения, необходимые для формирования и ведения регистра. Таким образом, наличие указанной нормы позволяет служащим вариативно подходить к выполнению возложенных на них обязанностей. Содержание части 1 статьи 17 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" позволяет главам муниципальных образований в необходимых для себя случаях осуществлять прием на муниципальную службу без проведения процедуры конкурса. Так, указанной статьей установлено, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Также коррупциогенный фактор содержится в п. 15 ст. 19 Федерального закона N 171-ФЗ от 22.11.1995 "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", устанавливающем, что лицензирующий орган до принятия решения о выдаче лицензии вправе провести обследование организации на соответствие лицензионным требованиям. Пунктом 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" предусмотрено право организации по проведению государственной экспертизы дополнительно истребовать от заявителя представления расчетов конструктивных и технологических решений, используемых в проектной документации, а также материалов инженерных изысканий. Статьей 20 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.11.1997 N 1470 "Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации" Министерство экономики Российской Федерации в необходимых случаях вправе провести проверку представленных материалов. Статьей 7 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" установлено, что число членов комиссии должно быть не менее 5 человек. Согласно указанной статье комиссия правомочна осуществлять функции, если на заседании присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа ее членов. При этом в Законе не указывается, какое решение комиссия должна принять в случае наличия в составе комиссии четного числа членов и равного разделения их голосов относительно победителя (за и против). Кроме того, частью 1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" установлено, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Следует отметить, что указанный Закон принят после принятия Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований указанные нарушения носят куда более угрожающий характер. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза является одной из мер по профилактике коррупции. В такой редакции данная норма изначально сужает сферу применения антикоррупционной экспертизы, так как она должна носить комплексный характер, иметь четко отлаженный механизм и включать в себя элементы юридической, социально-экономической, финансовой, экологической, криминологической экспертизы и иных видов экспертиз. При этом обеспечение законности принимаемых органами государственной власти нормативных правовых актов неразрывно связано и с изучением их проектов на предмет наличия коррупциогенных факторов как мерой профилактики коррупционных проявлений. В этой связи механизм проведения антикоррупционной экспертизы должен включать в себя порядок проведения экспертизы с момента разработки НПА, размещения проектов НПА в сети Интернет, получения соответствующих замечаний (с установлением способов фиксации указанных замечаний) как от уполномоченных органов государственной власти и органов прокуратуры, так и от независимых экспертов. Настоятельной необходимостью является законодательное закрепление способов фиксации фактов получения заключений по антикоррупционной экспертизе от независимых экспертов посредством возложения на государственные органы обязанности направлять независимым антикоррупционным экспертам уведомления о получении заключений по антикоррупционной экспертизе. Кроме того, в соответствии с п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Таким образом, законодательно ограничено участие в процессе антикоррупционной экспертизы граждан и общественных организаций, не прошедших аккредитацию. Полагаю необходимым закрепить право граждан и общественных организаций на проведение независимой антикоррупционной экспертизы без прохождения аккредитации. Также необходимо установить фиксированный срок размещения государственными органами нормативно-правовых актов и их проектов на официальных сайтах для проведения антикоррупционной экспертизы. Государственный орган, принимающий НПА, определяет срок для приема заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы самостоятельно. Как правило, этот срок составляет не более 10 дней. Столь жесткие временные рамки в большинстве случаев не позволяют экспертам даже отреагировать на размещение государственными органами правовых актов, не говоря уже о проведении анализа на наличие коррупциогенных факторов. Кроме того, Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" не предусматривает проведения экспертизы документов индивидуального характера, к которым относятся разного рода указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции. К примеру, приказ - это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия. В связи с чем это не нормативный, а лишь правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Но, с другой стороны, регистрация того или иного приказа в Минюсте дает повод, чтобы считать его нормативным правовым актом. Кроме того, ряд локальных актов, принимаемых в министерствах и ведомствах, обладают признаками нормативно-правовых актов. К примеру, приказы об утверждении положений "О единых комиссиях по размещению заказов", а также "О конкурсах на замещение вакантных должностей", так как они затрагивают права всех потенциальных участников торгов, а также лиц, претендующих на замещение вакантной должности. В этой связи полагаю необходимым законодательно закрепить проведение антикоррупционной экспертизы локальных нормативных правовых актов, обладающих признаками НПА. Необходимо дополнить КоАП РФ статьей, устанавливающей административную ответственность руководителей министерств и ведомств в субъектах Федерации и глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления за несвоевременное размещение в сети Интернет проектов нормативно-правовых актов, а также за несвоевременное рассмотрение заключений независимых экспертов о наличии коррупциогенных факторов в НПА. При этом во второй части указанной статьи предусмотреть более строгий вид наказания для должностных лиц, допустивших указанные нарушения и в НПА которых были выявлены коррупциогенные факторы. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Однако Гражданский процессуальный кодекс РФ не предусматривает правил рассмотрения такого обращения прокурора ни в ст. 45 "Участие в деле прокурора", ни в других статьях. Глава 24 ГПК РФ "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" неприменима к данным правоотношениям, поскольку в соответствии с частью 1 ст. 251 ГПК РФ "гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части". В случае обращения прокурора в суд в этом порядке коррупциогенные факторы не могут служить основанием для оспаривания нормативного правового акта, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ "установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени". Само наличие коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте не может служить основанием для обращения прокурора в суд и признаваться нарушением акта более высокой юридической силы. В этой связи необходимо внести изменения в ГПК РФ и законодательно закрепить право прокуроров на обращения в суд с требованиями об устранении коррупциогенных факторов из НПА. Создание эффективного правового механизма по антикоррупционной экспертизе НПА и их проектов позволит создать надежный правовой фундамент для борьбы с коррупцией и будет способствовать обеспечению эффективного контроля, обнаружения и пресечения отрицательных явлений, связанных с проявлениями коррупционных и неправомерных действий государственных и муниципальных служащих.

Библиография:

1. Талапина Э. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. N 6. С. 3. 2. Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2008. N 2. 3. Васильев С. В., Зубков А. Ю., Аленкин С. В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007.

References (transliteration):

1. Talapina Je. Pravovye sposoby protivodejstvija korrupcii // Pravo i jekonomika. 2006. N 6. S. 3. 2. Kurakin A. V. Sovremennye formy projavlenija korrupcii v sisteme gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii // Grazhdanin i pravo. 2008. N 2. 3. Vasil'ev S. V., Zubkov A. Ju., Alenkin S. V. Belaja kniga o bor'be s korrupciej. M., 2007.

Название документа