О реформировании органов внутренних дел: текущее состояние

О РЕФОРМИРОВАНИИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ

С. И. БАЛАБКИН

Балабкин Сергей Иванович - инспектор по особым поручениям Управления на транспорте МВД России по Северо-Западному федеральному округу.

Проводимые преобразования органов внутренних дел вызывают неоднозначную реакцию в обществе. Имеются обоснованные сомнения в социальной эффективности выбранного варианта реформирования. В статье излагается авторское видение оптимального процесса построения и функционирования правоохранительной и полицейской систем.

Ключевые слова: юриспруденция, реформа МВД, правоохранительная служба, полиция, милиция, правоохранительные органы, административная реформа, правоохранительная деятельность, органы внутренних дел, государственная служба.

On reform of the internal affairs bodies: current situation S. I. Balabkin

Balabkin Sergey Ivanovich - inspector for special affairs of the Department of Transportation of the MIA of the Russian Federation for the North-Western Federal District.

The reform of the internal affairs bodies causes a variety of reactions in our society. There are some well-grounded doubts in efficiency of the course of reforms. The author provides his view on the optimum process of formation and functioning of the law-enforcement and police systems.

Key words: jurisprudence, reform MIA, law-enforcement, police, militia, law-enforcement bodies, administrative reform, law-enforcement activity, internal affairs bodies, state service.

1. Предпосылки реформы МВД России

Реформирование МВД России следует рассматривать в контексте проводимой административной реформы 2003 года. Ею были определены построение, актуальные вопросы функционирования органов исполнительной власти, задано направление их дальнейшего преобразования. Хотя отдельные, в том числе значительные, изменения происходят постоянно, реформой можно считать такие изменения, которые приводят к существенным преобразованиям характеристик реформируемого объекта и соответствующих социальных отношений. В данном случае реформа заключалась в планомерной реализации задач сокращения государственных функций, структур и кадров, повышения эффективности деятельности государственных органов, понимаемой как упрощение (минимизация) взаимоотношений государственных органов и граждан. Административная реформа... может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития <1>. -------------------------------- <1> См.: Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 19; см. также: Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 3 - 23.

Организационной и правовой основой проводимой административной реформы стал Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2>, которым федеральные органы исполнительной власти были разделены (в зависимости от выполняемых функций) на 3 вида - министерства (основная задача - выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере), федеральные службы (основная задача - правоприменение, осуществление контрольных полномочий в соответствующей сфере) и федеральные агентства, а также установлен перечень данных органов. -------------------------------- <2> Российская газета. 12 марта 2004 г.

В конце 2009 года очередь дошла до реформирования милиции - после ряда резонансных происшествий с участием сотрудников милиции сформировалось общее понимание необходимости кардинальных перемен данной структуры. Столь длительное откладывание реформирования органов внутренних дел (ОВД), как представляется, связано с тем, что реорганизация должна была одномоментно затронуть единую структуру с более чем 1 млн. работающих, для чего не было ни организационных, ни программных, ни финансовых ресурсов. При этом началу реформирования способствовало наличие опыта реальной реорганизации Министерства обороны и Вооруженных Сил РФ в 2008 - 2009 годах, в ходе которой были также произведены значительные сокращения личного состава и структурные изменения. Причины реформирования органов внутренних дел были изложены в Указе Президента РФ от 24.12.2009 N 1468 "О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" <3> - в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти... существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации. -------------------------------- <3> Российская газета. 28.12.2009.

В ходе реформы МВД России было заявлено проведение следующих мероприятий: 1. Сокращение численности сотрудников ОВД на 20%. 2. Переименование милиции в полицию (такое возвращение к традиционному наименованию данной службы является также и общемировой практикой). 3. Централизация всей системы полиции, перевод ее на финансирование из федерального бюджета (все сотрудники полиции являются федеральными государственными служащими). 4. Некоторое сокращение задач (передача из ведения ОВД медицинских вытрезвителей, проведения технического осмотра автотранспорта, административного выдворения иностранных граждан за пределы территории РФ) и структурные изменения (в центральном аппарате МВД России по основным направлениям деятельности полиции вместо департаментов созданы главные управления и управления, изменен перечень данных структурных подразделений). 5. Повышение денежного довольствия сотрудников полиции (в 2 - 2,5 раза). 6. Формирование полиции из числа сотрудников милиции по результатам проведения их внеочередной аттестации. 7. Принятие нового Федерального закона "О полиции", регулирующего деятельность полиции <4>. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" // Российская газета. 08.02.2011.

Практика проведения российских реформ в иных сферах, предлагаемые изменения в организации деятельности органов внутренних дел (особенно в сравнении с такими успешно проведенными реформами полиции, как, например, в Грузии <5>) показывают, что реализация данных мер не будет означать окончания реформы (достижения ожидаемых результатов). Нынешние мероприятия можно считать лишь подготовкой к реформе либо ее предварительным (подготовительным) этапом. -------------------------------- <5> См., например: Алленова О. Бюро полицейских услуг // Коммерсантъ Власть. 2010. N 12. С. 12 - 17.

Отсутствует решительность в проведении реформирования (цели и намерения которого сами по себе надлежащим образом не сформулированы и не взаимоувязаны) - властные структуры действуют, преимущественно реагируя на возмущение населения и пытаясь снизить значительные финансовые издержки по поддержанию функционирования системы МВД, а в самом российском обществе не сформированы "группы давления", способные оказывать позитивное влияние на данный процесс. Социальная эффективность государства заключается в эффективности выполняемых им функций (понимаемых как стоящие перед ним задачи, а не функции государственных органов, представленные в виде набора конкретных полномочий). Основным в реформе ОВД должно являться достижение приемлемого для общества качества (в конкретных ситуациях - и самой возможности) исполнения государством правоохранительной и, в частности, "полицейской" функции. При этом необходимые изменения порядка осуществления полицейской деятельности должны быть не только провозглашены, но и реально выполняться. В настоящее время отсутствует определенность того, что в результате реализации планируемых мероприятий произойдут какие-либо существенные изменения, подтверждающие, что устранены (будут устранены) обстоятельства, явившиеся причинами реформирования. Из предложенных мер наиболее важным является положение о сокращении численности сотрудников ОВД: поскольку объем задач полиции и порядок их реализации принципиально не изменены, а запас прочности существующей системы не безграничен, такое сокращение личного состава приведет к еще большей деградации органов внутренних дел (в смысле возможности выполнениями ими своих задач), что потребует проведения реального реформирования в сфере правоохранительной деятельности. Минимальным для начала реальной реформы (а также в качестве ее элемента) стало бы обеспечение в системе МВД России контроля и ответственности. За серьезные нарушения по службе, дискредитирующие органы внутренних дел (коррупционные проявления, действия должностных лиц, причинившие существенный материальный ущерб либо явно противоречащие интересам службы), должно следовать как минимум отстранение от должности и увольнение со службы - в каждом случае и в отношении каждого сотрудника, без каких-либо исключений. В обязательном порядке подобный подход должен распространяться не только на систему МВД, но и на другие властные структуры и общество в целом. Реформу необходимо начинать с борьбы с коррупцией и иными нарушениями (хотя бы) в отношении будущих действий и (для начала) на нижнем уровне - районов, субъектов РФ. Гарантами такой политики могли бы стать создаваемые общественные советы при ОВД (соответствующим образом сформированные). Эффективной мерой по предотвращению коррупции и иных нарушений стала бы (по примеру Грузии) практика проведения инициативных проверок надлежащего исполнения сотрудниками своих служебных обязанностей - провокации взяток и иных правонарушений. В данном случае дисциплинирующим фактором являлась бы реальная возможность потери работы и привлечения к уголовной ответственности. Для этого следует ограничить применение ст. 304 УК РФ (провокация взятки) в отношении сотрудников органов внутренних дел (как и других государственных служащих). Для исключения нарушения международных правил по правам человека о недопустимости провокации преступлений <6> полагаю достаточным законодательное установление требований к поведению и обязанностям государственных служащих, которые при поступлении на службу давали бы письменное согласие на проведение в отношении их таких проверочных действий. -------------------------------- <6> См., например: Постановление Европейского суда по правам человека по делу Ваньян против Российской Федерации от 15.12.2005 // www. europeancourt. ru/ resheniya - evropejskogo - suda - na - russkom - yazyke/ vanyan - protiv - rossii - postanovlenie - evropejskogo - suda.

Решение иных проблемных вопросов возможно по мере их актуализации - выявления несоответствия стоящим перед МВД России задачам имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, организационных, материально-технических, технологических) и определение порядка их устранения. В нынешней российской практике отсутствует стремление проводить подобную политику. Характерным примером является ситуация с устройствами для подачи специальных сигналов ("мигалками") - общественное недовольство многочисленными нарушениями, связанными с их использованием, властными структурами игнорируется. Без выполнения этих минимальных требований успешное реформирование правоохранительной сферы не может состояться, а все меры будут половинчатыми, требующими периодического возобновления реформы "с нуля" по мере накопления очередного общественного недовольства. Наряду с обозначенными выше политико-организационными, в реформировании важны также и организационно-правовые аспекты - наличие политической воли к проведению реформ не дает ответа на вопрос о том, каким в итоге должно стать МВД. В процессе обсуждения реформы органов внутренних дел не была обоснована целесообразность принятого варианта их построения и функционирования (по ключевым аспектам). Не определены наиболее важные моменты построения правоохранительной полицейской системы: каковы место МВД и полиции в системе органов исполнительной власти и в осуществлении правоохранительной деятельности, их структура (в том числе с учетом федеративного устройства государства и самостоятельно осуществляемого местного самоуправления)? в чем заключаются и из каких элементов состоят правоохранительная и полицейская функция органов внутренних дел применительно к существующим системе и структуре органов исполнительной власти? каков порядок прохождения службы в МВД и полиции применительно к установленным видам служебной деятельности? каково содержание полномочий служащих МВД и полиции в контексте современной концепции российского государства и проводимой административной реформы? какими в построении МВД и полиции должны быть объем финансовых средств, численность и категории персонала, материально-технические и технологические решения? В данном вопросе отсутствует не только общественное согласие, но и само понимание направлений проводимой реформы, в связи с чем ее дальнейшее развитие становится непредсказуемым. При конструировании системы МВД, как представляется, следует исходить из следующих предпосылок (принципов): 1. Адекватность. Проводимые реформы должны быть адекватны состоянию общества и государства и рассчитаны на реальные изменения (реализуемость планов с учетом ожидаемых результатов), оцениваться исходя из их соответствия социальным, государственным и политическим приоритетам в реформируемой сфере. Отсутствие четкого понимания адекватности (целесообразности, обоснованности и оптимальности) планируемых изменений должно вести к отказу от их осуществления. 2. Минимизация. Отсутствие убедительных обоснований эффективности (пользы) существования каких либо характеристик (свойств, качеств, функций, элементов) государственного механизма должно вести к их упразднению (недопущению установления). Эффективность реформирования (изменения формы и содержания) исследуемого объекта следует оценивать с точки зрения соответствия полученному (планируемому) результату затрачиваемых для достижения целей ресурсов. 3. Комплексность. Любое изменение исследуемого объекта должно оцениваться с точки зрения соответствия общей логике функционирования всей системы (встроенности объекта в общую систему, его взаимодействия с другими объектами и их элементами, их взаимозависимости; правильности выбора вариантов централизации и специализации в его деятельности). При реформировании МВД следует учитывать практику функционирования правоохранительных систем других государств. 4. Сбалансированность. Реформирование должно учитывать ограниченность людских, материальных и финансовых ресурсов. В противном случае неэффективность функционирования МВД, связанная с невозможностью адекватного содержания и обеспечения такого количества работников непроизводительной сферы (с учетом наличия других правоохранительных и военизированных структур), рано или поздно приведет к деградации экономики, общества и государства. 5. Многовариантность. Существует множество значимых подходов к построению системы МВД, сторонники каждого из них имеют свое понимание целей, задач, мероприятий и результатов реформирования. Выбор конкретного варианта зависит от объема имеющейся информации и целевых (программных) установок субъектов реформирования. 6. Согласованность. В целях недопущения в обществе "войны реформ" положения официального варианта реформы должны быть максимально согласованы с заинтересованными участниками данного процесса (доведена логика построения МВД, изложены аргументы приоритета избранного варианта и отказа от альтернативных предложений, обсуждена обоснованность такого решения).

2. Реформа правоохранительной системы (МВД)

МВД России в настоящее время состоит из подразделений полиции (бывшей милиции), Федеральной миграционной службы (ФМС), следственных подразделений (Следственного департамента, ранее - Следственного комитета), внутренних войск (Главного командования внутренних войск - ВВ). Указанные формирования, за исключением ФМС, являются структурными подразделениями министерства и самостоятельными федеральными органами исполнительной власти не считаются. На нижестоящих уровнях (федеральный округ, субъект РФ, муниципальное образование) в территориальные ОВД организационно входят подразделения полиции и следствия. ФМС и ВВ имеют свою обособленную территориальную структуру. Логика предлагаемого (альтернативного) построения правоохранительной системы такова: 1. Следствие МВД (возможно, вместе с подразделениями дознания) длительное время планируется объединить со Следственным комитетом РФ, следственными подразделениями Федеральной службы безопасности (ФСБ), Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН). В любом случае не предполагается нахождение объединенной следственной структуры в ведении МВД (как и прокуратуры). Поскольку предварительное следствие - это осуществление правоприменительной юридической деятельности, целесообразно институализировать его в рамках Федеральной следственной службы, подведомственной Министерству юстиции (по примеру Федеральной службы судебных приставов - ФССП и Федеральной службы исполнения наказаний - ФСИН). Такое организационное структурирование целесообразно в том случае, если предварительное расследование как форма досудебной стадии уголовного процесса останется в существующем виде и не будет изменена. В любом случае данную деятельность не следует передавать в ведение судебных следователей (при судах) или следственных судей (противоречит конституционному принципу разделения властей). 2. Таким образом, в системе ОВД после выделения следственных подразделений останется только полиция и обеспечивающие ее кадровые и тыловые подразделения (в настоящее время обеспечивают также следственные подразделения). Очевидна нецелесообразность сохранения существующей структуры ОВД и необходимость создания самостоятельной и организационно оформленной в составе МВД (по примеру ФМС) Федеральной службы полиции (с созданием территориальных подразделений полиции вместо органов внутренних дел). 3. Аналогичным образом ВВ также должны приобрести статус федеральной службы, подведомственной МВД. В таком случае структура МВД России максимально будет соответствовать требованиям классификации органов исполнительной власти по осуществляемым ими функциям - МВД определяет политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование, подведомственные федеральные службы осуществляют правоприменительную деятельность <7>. -------------------------------- <7> Совмещение некоторыми федеральными службами также функций министерств вопреки общим правилам управления связано с тем, что они подчиняются непосредственно Президенту РФ или Правительству РФ, не осуществляющим соответствующие функции министерского уровня.

Непонятна логика предложений о переименовании Внутренних войск в Национальную гвардию (с учетом неоднозначности понимания термина "национальный" в российской государственной и общественной практике, а также понимания термина "гвардия" как в дореволюционный, так и в советский периоды как обозначение наиболее профессиональных, отличившихся воинских подразделений). 4. МВД (полиция) занимает центральное место в правоохранительной системе государства, о чем свидетельствует (хотя бы) численность работников данной структуры. Исследователи отмечают, что ни в законодательстве, ни в науке административного права четко не определены правовая сущность и содержание самого понятия "правоохранительная служба". Не выработано единого подхода к определению органов и учреждений, в рамках которых может быть реализована эта служба. Не определены критерии отнесения государственных органов к числу правоохранительных. Не разработана прозрачная и понятная схема отбора и продвижения кадров правоохранительной службы <8>. Такая неопределенность имеется не только применительно к правоохранительной сфере (деятельности, органам, службе), но также государственной гражданской и военной. -------------------------------- <8> См., например: Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2005. С. 4; Бабелюк Е. Г. О видах государственной службы Российской Федерации // Правоведение. 2004. N 1. С. 26 - 36; Погребежский К. А. Сложности определения правоохранительной службы // Государственная служба. 2009. N 6. С. 113 - 115 (подобные выводы актуальны до настоящего времени).

В Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <9> определено, что система государственной службы включает в себя 3 вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба (ст. 2, ч. 1). Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы (ст. 2, ч. 3). Правоохранительная деятельность определяется (через понятие правоохранительной службы) как осуществление функций по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 7). Действие Закона не распространяется на лиц, замещающих государственные должности РФ, то есть должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (ст. 1, ч. 2). -------------------------------- <9> Российская газета. 31 мая 2003 г.

Исходя из такой трактовки правоохранительной службы возникает множество вопросов, ответы на которые в настоящее время не сформулированы: 1. Следует ли относить к правоохранительным органам Федеральную таможенную службу (кроме оперативных подразделений и дознания), Федеральную налоговую службу, Федеральную миграционную службу, Федеральную антимонопольную службу, Государственную противопожарную службу, Федеральную службу судебных приставов, которые (в целом) традиционно причисляют к правоохранительным органам? Данные органы сходны с другими контролирующими органами по осуществляемым полномочиям - выявление правонарушений в подведомственных сферах и возможность привлечения нарушителей к административной (иной специализированной) ответственности. Включение же всех контролирующих органов в категорию правоохранительных нецелесообразно, поскольку практически все государственные органы (их соответствующие службы и подразделения) имеют контрольные полномочия и, соответственно, будут отнесены к правоохранительным органам. 2. Каковы критерии отграничения военной службы от правоохранительной? Военная служба предусмотрена во Внутренних войсках, Федеральной службе охраны (ФСО), Федеральной пограничной службе (ФПС), Федеральной службе безопасности. Основная задача военнослужащих - участие в боевых действиях (при необходимости). Однако данные структуры, исключая ВВ, строевые подразделения и береговую охрану ФПС, непосредственно для ведения регулярных боевых действий не предназначены. Их задачами являются задачи специализированной полиции (правоохранительные). При этом даже в Вооруженных Силах служащие обеспечивающих структур (служб и подразделений), непосредственно не предназначенных для участия в боевых действиях, переводятся с должностей военной службы. 3. В чем специфика правоохранительной службы по отношению к гражданской, потребовавшая ее выделение (и нужно ли оно)? Критерии выделения правоохранительной деятельности четко не обозначены, а сама она определена путем указания на сферы, в которых осуществляется. Аналогичным образом не определено соотношение правоохранительной и полицейской деятельности. Так, к полицейским функциям отнесены борьба с преступностью (противодействие ей) и охрана (обеспечение) общественного порядка, однако непонятны основания их объединения. К правоохранительной деятельности традиционно относят (хотя основания отнесения и содержание ее разновидностей не вполне ясны): а) оперативно-розыскную деятельность (однако данный критерий относится и к Службе внешней разведки, принадлежность которой к правоохранительным структурам сомнительна); б) юридическую деятельность по уголовному преследованию - предварительное расследование; в) деятельность по применению мер государственного принуждения (задержание, доставление, применение физической силы, специальных средств и оружия, иных мер административного принуждения). В целом это нацеленность на противодействие правонарушениям и защиту существующего правопорядка силовыми методами (путем применения государственного насилия). Как один из вариантов возможна трактовка правоохранительной деятельности как собственно полицейской. В данном случае понятна логика (целесообразность), поскольку в отличие от научной классификации нормативное выделение правоохранительной деятельности должно иметь практическое значение (но возникает неопределенность классификации таких структур, как органы предварительного следствия, ФСИН). В настоящее время без дополнительной научной и практической проработки определить специфику правоохранительной (а в ней - полицейской) деятельности не представляется возможным. 4. Следует признать, что основным видом государственной службы является гражданская. Военная служба - особый вид государственной службы. Правоохранительная служба - специальная по отношению к гражданской (ее разновидность). Чем сущностно гражданская служба выделяется из других видов трудовой деятельности (непроизводственной сферы) и каково должно быть практическое значение такого выделения? Каждый государственный гражданский служащий имеет классный чин (ст. 13 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", ст. 11 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <10>). Значительная часть видов государственной гражданской службы предполагает наличие у соответствующих служащих униформы. Необходимость такого выделения вызывает обоснованные сомнения (например, у служащих Федеральной налоговой службы). Что должно означать введение классных чинов, униформы? В официальных документах было отмечено, что стимулирование качества и результативности государственной службы, роста профессионального уровня обеспечивается повышением в классном чине, дипломатическом ранге, воинском или специальном звании <11>. Данные цели могут быть достигнуты иными, менее сложными (и затратными) способами, а классификация государственных служащих может быть успешно осуществлена в зависимости от занимаемых ими должностей, отнесенных к соответствующим категориям. Присвоение чинов и званий в данном случае является излишним и бессмысленным. -------------------------------- <10> Российская газета. 31 июля 2004 г. <11> См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 15.08.2001, N Пр-1496 // www. council. gov. ru/ files/ journalsf/ item/ 20080303094634.pdf).

Как представляется, классные чины (их аналоги) должны быть принадлежностью униформенной службы. Если применительно к военной либо правоохранительной (в основной ее части) службе такие установления являются обоснованными, то для государственной гражданской службы классные чины и униформа должны вводится в исключительных (необходимых) случаях, а не в качестве общего правила. В системе МВД в настоящее время выделяются следующие виды трудовой деятельности (службы): полицейская служба - внутренняя служба - государственная гражданская служба - трудовая деятельность на должностях служащих (так называемые неаттестованные работники). В качестве правоохранительной может быть определен один из основных (основной) видов деятельности государственного органа. В чем заключается смысл разделения видов службы в зависимости от видов деятельности (основных, специализированных, обеспечивающих) государственного органа? До какой степени целесообразно выделять их в одном ведомстве? К какому виду службы относится внутренняя служба в системе МВД - правоохранительной либо государственной гражданской? Исходя из ее содержания (ст. 32 Федерального закона "О полиции", Приказ МВД России от 30.04.2011 N 333 "О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России" <12>), она является разновидностью гражданской службы с возможностью возложения на соответствующих работников отдельных полномочий правоохранительной службы. Если проведена специализация трудовой деятельности (внутренняя служба отделена от правоохранительной - полицейской как основной для ОВД), то каковы основания возложения на соответствующих служащих дополнительных функций правоохранительной (и полицейской) службы? -------------------------------- <12> Официально не опубликован.

Важность ответа на данные вопросы заключается в том, что правильная классификация видов служебной деятельности влияет на эффективность организации функционирования государственных структур, а также является основой их структурирования (определения полномочий исходя из категории занимаемой должности). 5. Такая неопределенность приводит к тому, что постоянно возникают предложения выделить из МВД полицию, следствие, ВВ, ФМС, ГИБДД и так далее, упразднить само министерство. Схему построения МВД России следует рассматривать с учетом общей тенденции к оптимизации, устранению лишних и дублирующих элементов. Внутренние дела в настоящее время понимаются как сфера обеспечения внутренней (внутригосударственной) безопасности граждан и общества. Внутренняя безопасность обеспечивается не только полицейскими мерами. Чтобы использовать в этих целях весь инструментарий имеющихся государственных сил и средств, проводить единую силовую политику, целесообразно на данном этапе объединить соответствующие разрозненные подразделения - (дополнительно) включить в состав МВД России в качестве подведомственных федеральных служб: 1) ФСКН, ФСБ, ФПС, ФСО - они фактически являются специализированными полицейскими ведомствами, а ФПС выполняет ту же задачу обеспечения внутренней безопасности и правопорядка; 2) ФСЧС (Федеральную службу по чрезвычайным ситуациям, при этом ГИМС передать в ведение Минтранса России на региональный уровень) - данная структура обеспечивает внутреннюю безопасность от природных и техногенных угроз; 3) (возможно) Государственную фельдъегерскую службу - она осуществляет специальные задачи по обеспечению безопасности государства; 4) (возможно) Федеральную службу по финансовому мониторингу - если в ее деятельности правоохранительные задачи считать приоритетными перед задачами финансового регулирования (контроля). Объединением данных структур в ведении МВД России достигаются следующие цели: 1. Унификация. Данные структуры имеют общую сферу деятельности - обеспечение разных видов внутренней безопасности. При необходимости они взаимодействуют и оказывают содействие в выполнении задач друг друга. В настоящее время они действуют разрозненно и обособленно, нацелены на решение своих внутриведомственных задач, не объединенных общей задачей, что недопустимо в условиях усиления различных экстремистских и террористических проявлений и ослабления состояния правопорядка в целом. В дальнейшем (на следующем этапе) могут быть выбраны и иные варианты структурирования системы органов обеспечения внутренней безопасности, в том числе с упразднением или выделением ведомств, объединением либо разделением отдельных функций и т. д. 2. Оптимизация. Появляется возможность реального выявления и устранения чрезмерных и дублирующих функций, излишних организационно-структурных построений, неэффективных затрат материальных и людских ресурсов (указанные ведомства по общему количеству служащих сопоставимы с ОВД), выработки единых технических и технологических решений обеспечения их функционирования, причем не на уровне и в интересах каждого отдельного ведомства, а с позиции общего обеспечения внутренней безопасности. 6. Эффективность деятельности МВД зависит и от структуры управления. Возложение выполнения задач на ненадлежащие уровни власти, наделение должностных лиц недостаточными или избыточными полномочиями приведет к низкой эффективности управленческой деятельности и организации функционирования данного государственного органа. В этой связи важным является порядок формирования руководящих кадров. В условиях многопартийной системы должностные лица подразделяются на категории политических и профессиональных. Политические должностные лица определяют и вырабатывают политику в сфере управления, осуществляют контроль за процессами государственного управления в качестве представителей победивших на выборах (парламентских либо президентских) политических сил, срок полномочий которых определяется политическим циклом и зависит от результатов периодически проводимых выборов. Профессиональные должностные лица осуществляют администрирование в соответствии с правилами, установленными на основе вырабатываемых политическими должностными лицами приоритетов, при этом срок исполнения ими служебных обязанностей не зависит от результатов выборов. Принципы деятельности профессиональных государственных служащих - стабильность и законность - гарантируют их защищенность от политических воздействий, для чего их служебная деятельность должна быть максимально регламентирована на законодательном уровне. От обозначения (разграничения) соответствующих категорий должностей зависят основания и мотивы назначения на должность и срок исполнения полномочий по ней. Во всяком случае политическими должностными лицами в МВД являются министр и его заместители (возможно - руководители подведомственных федеральных служб). Заместителей министра не должно быть много, так как увеличение управляющих звеньев и структур приводит к размыванию компетенции и недостаточности полномочий (если под каждую проблему назначать руководящее должностное лицо, то эффективность управления системой в целом от этого уменьшится). Руководителей федеральных служб одновременно назначать заместителями министра нецелесообразно, так как у них специализированные задачи. В МВД следует уменьшить количество заместителей министра (в настоящее время их восемь). Так, можно выделить 2 направления (общие для всех подконтрольных федеральных служб), для реализации которых целесообразно введение данных должностей: 1. Мониторинг, подготовка предложений и контроль за их реализацией по вопросам эффективности полномочий, процедур, структуры, взаимодействия служб и подразделений, использования технических средств и технологий. 2. Кадровые вопросы - критерии и стандарты служебной деятельности, профессиональное обучение, организация контроля за служебным соответствием государственных служащих. Переходное (промежуточное) положение - у высших профессиональных служащих - руководителей федеральных служб, структурных подразделений по направлениям деятельности, территориальных подразделений и их заместителей, непосредственно отвечающих за организацию деятельности государственных органов. Порядок их назначения и освобождения может быть выработан в процессе реализации реформ. Назначение в системе МВД на высшие (генеральские) должности в настоящее время производится Президентом РФ. Данная процедура не соответствует Конституции РФ, согласно ст. 83, п. "д", "л" которой Президент РФ назначает только федеральных министров и высшее командование Вооруженных Сил РФ, а с учетом "скрытых" полномочий - и на высшие воинские должности иных видов военной службы (помимо службы в Вооруженных Силах). На высшие должности гражданской либо правоохранительной службы назначение должно производиться Правительством РФ, осуществляющим исполнительную власть (ст. 110, ч. 1 Конституции РФ), либо соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В настоящее время в МВД Президентом РФ должны назначаться только министр и высшие офицеры ВВ, поскольку присвоение Президентом РФ высших воинских и высших специальных званий (ст. 89, п. "б" Конституции РФ) не означает наличия у него полномочий по назначению или освобождению соответствующих должностных лиц.

3. Реформа милиции - полиции

1. Один из основных вопросов - территориальная организация полиции. В соответствии с Конституцией РФ Россия является федеративным государством, состоящим из субъектов РФ (ст. 1, 4). В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (ст. 72, ч. 1, п. "б") кадры правоохранительных органов (ст. 72, ч. 1, п. "л"). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ (ст. 76, ч. 2). Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132, ч. 1). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132, ч. 2). Исходя из указанных конституционных норм невозможно определить единственно конституционный вариант территориальной организации полиции с конкретным перечнем полномочий по уровням власти - федеральному, субъектов РФ, местного самоуправления. Конституционность и целесообразность каждого конкретного варианта территориального построения системы полиции необходимо рассматривать отдельно с учетом всех обстоятельств. Так, если считать какие-либо функции, ранее исполнявшиеся милицией, исключительно относящимися к ведению местного самоуправления, то вышестоящие структуры (государственные органы) не смогут оказывать на органы местного самоуправления влияние (которые по данным вопросам самостоятельны). Существуют предложения передачи на уровень местного самоуправления (в местную полицию, являющуюся органом местного самоуправления): 1) всех подразделений ОВД (бывших милиции общественной безопасности - МОБ и криминальной милиции - КМ) на местном (районном и поселенческом) уровне, либо 2) всех подразделений бывшей МОБ на местном уровне, либо 3) части подразделений бывшей МОБ на местном уровне. Предлагают назвать соответствующие муниципальные правоохранительные органы милицией. Однако если сотрудники будут осуществлять данную деятельность на профессиональной основе в качестве муниципальных служащих (а именно эти мотивы и послужили основой переименования милиции в полицию), то смысл такого названия утрачивается. Предлагают избирать руководителей местной полиции, участковых уполномоченных. Однако руководители иных, не менее важных подразделений и служб муниципальных органов не избираются. На практике не избираются даже мировые судьи (государственные судьи по незначительным делам), хотя такая возможность законодательно предусмотрена. Повсеместный отказ от привнесения политической (в первую очередь) составляющей в деятельность указанных должностных лиц связан с неразвитостью демократических начал и неготовностью местного населения взять на себя такую ответственность (избирательное право предполагает также и социальную ответственность избирателей за принимаемые ими решения) в условиях неразвитого местного самоуправления, ослабленной государственности и правопорядка, а возможно, с нецелесообразностью такого варианта организации указанных органов власти. Есть предложения о создании муниципальной милиции (муниципальных органов охраны общественного порядка) с наделением ее медицинскими, социальными, справочно-информационными полномочиями, часть из которых изъята (часть остается) из ведения полиции <13>. Однако в данном случае идет речь о формах взаимодействия местного самоуправления с органами полиции, а не об участии органов местного самоуправления в охране общественного порядка. Если бы имелись потребность и достаточное финансирование, то подобную деятельность, носящую вспомогательный характер, можно было бы повсеместно ввести уже в настоящее время. В этом смысле такая деятельность органов местного самоуправления не является правоохранительной. -------------------------------- <13> См., например: Гончаров И. В. Федеральная полиция и муниципальная милиция: проблемы и перспективы // Труды Академии управления МВД России. 2008. N 4 // www. jurnal. amvd. ru/ indviewst. php? stt= 16&SID=.

Аналогичные вопросы возникают и на уровне государственного структурирования полиции, основные варианты которого могут конструироваться следующим образом: 1. Полиция является федеральной (действует на уровне федеральном, межрегиональном, субъектов РФ). 2. Федеральную полицию составляет только (и вся) криминальная полиция. 3. Федеральную полицию составляет только криминальная полиция по наиболее существенным преступлениям. 4. К полиции федеральной и субъектов РФ отходят те подразделения (бывших МОБ и КМ), которые действуют на соответствующих уровнях. При выделении самостоятельной полиции субъектов РФ (при отказе от концепции единой централизованной полиции) возникает также проблема определения и разграничения ее полномочий и полномочий муниципальной полиции. В настоящее время выбран вариант централизованной структуры, когда все полицейские являются федеральными государственными служащими (следует напомнить, что правоохранительная служба в соответствии с Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" является федеральной государственной службой). Отрицательные моменты такого решения: 1. Органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не смогут оказывать существенного влияния на процессы обеспечения правопорядка на территории их ответственности. 2. Бюрократизация деятельности полиции, главным приоритетом в которой будет не решение насущных проблем населения в сфере обеспечения правопорядка, а отчет перед вышестоящим руководством (ведомственные приоритеты). Положительными аспектами являются: 1. Наличие единого правоохранительного пространства на всей территории РФ (не только в сфере охраны общественного порядка, но и административно-надзорной, административно-юрисдикционной и оперативно-розыскной деятельности), обеспечить которое только прокурорскими (с учетом споров о функциях прокуратуры) и судебными средствами было бы крайне затруднительно. Возможность координации и контроля вышестоящими структурами полиции деятельности нижестоящих подразделений (федеральными - региональных, региональными - местных). Отсутствие конфликтов между разными уровнями полицейской системы. Следует учитывать также централизованный характер государственного устройства РФ. Если, например, местные налоги и налоги субъектов РФ администрируют федеральные налоговые органы, то не понятна необходимость разделения по уровням власти именно полицейской деятельности. 2. Реальное противодействие сепаратизму и преступности в органах власти субъектов РФ и местного самоуправления, которым были бы подчинены вооруженные полицейские (что само по себе является серьезной проблемой). 3. Концентрация ресурсов, обеспечивающих возможность выполнения государством правоохранительной функции на всей территории РФ в полном объеме. Как правило, вышестоящие управленческие звенья обладают большим уровнем компетентности (знаний), что позволяет повысить эффективность организации правоохранительной деятельности (с точки зрения оптимизации структуры, численности, задач, порядка их исполнения, использования имеющихся ресурсов). В настоящее время органы местного самоуправления, значительная часть субъектов РФ не в состоянии должным образом обеспечивать уже имеющиеся полномочия, соответственно, добавлять к этому проблемы в правоохранительной сфере нецелесообразно. В целом каждая позиция в обосновании того или иного решения имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Выбор конкретного варианта территориальной организации полиции - сложный и противоречивый процесс. Не имея обоснованных предложений (связано с недостаточным уровнем теоретической разработки проблем федерализма и местного самоуправления, а также отсутствием общепризнанной положительной практики иных форм функционирования правоохранительных органов), принято наиболее простое решение, укладывающееся в общую логику современного государственного строительства. Вместе с тем, учитывая потребность в обеспечении существенного участия органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении властной правоохранительной функции, к вопросу о целесообразности пересмотра данного подхода будут постоянно возвращаться. Основной причиной является исключительная важность для населения эффективного исполнения данной государственной функции. Ведомственное определение результативности такой деятельности (и ее корректировка) в конечном счете всегда уступает политической оценке (и руководству), даваемой должностными лицами, зависящими от политических выборных процессов на местном и региональном уровнях. Как отмечают исследователи, при иерархии управления решения оказываются оторванными от среды, для которой они предназначены <14>. -------------------------------- <14> См.: Дербичева С. А., Астапенко П. Н. Максимизация организационной архитектуры ОВД // Закон и право. 2006. N 9. С. 48.

2. Поступают предложения выделить из МВД (полиции) психологическую службу, подразделения учета, регистрации и статистики преступлений и так далее. Необходимо понимать, что полиция (МВД) как всякая организационная структура для своего функционирования (осуществления полицейской деятельности) должна содержать в себе вспомогательные, обеспечивающие подразделения, не имеющие самостоятельного значения вне системы полиции. При этом чем сложнее система, тем больше потребность во вспомогательных, обслуживающих звеньях и структурах, а удельный вес (количество) структур, выполняющих основные задачи, уменьшается. Служащие обеспечивающих подразделений и служб (кадровых, материально-технических, информационных, юридических, финансовых и так далее) отнесены ко внутренней службе, правовая природа которой (является ли она правоохранительной или гражданской государственной службой) не понятна. Согласно ст. 32 Федерального закона "О полиции" сотрудники ОВД, не являющиеся сотрудниками полиции (то есть сотрудники внутренней службы), могут привлекаться к выполнению обязанностей, возложенных на полицию. Возложение полицейских обязанностей на государственных служащих, не являющихся полицейскими, не представляется правомерным. Необходимо отнести их к служащим полицейской правоохранительной службы либо к гражданским государственным служащим (исключив при этом статью 32 указанного Закона). 3. В ст. 26 Федерального закона "О полиции" определено, что сотрудникам полиции присваиваются специальные звания. В ходе обсуждения законопроекта высказывались различные мнения относительно необходимости и целесообразности специальных званий в полиции - их упразднения, оставления в существующем виде (аналогично военным званиям), сокращения количества званий, изменения их наименования. Не вызывает сомнений необходимость сохранения званий в униформенных подразделениях. Во всяком случае, в настоящее время, исходя из принципа минимизации, следует упростить существующую систему званий полиции (по результатам принимать дальнейшие решения): 1. Рядовому составу полиции присваивать звание рядовой полиции (п. 1 ч. 1 ст. 26 Закона), хотя в нарушение действующего Закона полицейским указанной категории присваиваются звания до старшего сержанта полиции включительно (Приказ МВД России от 30.04.2011 N 333). 2. Звания младшего начальствующего состава (младших командиров и младших специалистов) целесообразно разделить не более чем на 3 вида (как в других категориях): младший сержант, сержант, старший сержант. Звания старшина, прапорщик и старший прапорщик упразднить (не каждой категории должностей соответствует отдельное звание). 3. Звание младший лейтенант упразднить. 4. Звание генерал полиции упразднить. Оно введено для министра внутренних дел, однако данную политическую должность должно занимать должностное лицо, не имеющее званий (по примеру Министерства обороны). Такое назначение и является значимой формой гражданского контроля за деятельностью полиции. 5. В соответствии с Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 253 <15> должности руководителей всех ОВД по субъектам РФ являются высшими (генеральскими), что предусмотрено для возможности назначения на указанные должности непосредственно Президентом РФ (о неконституционности такого назначения указывалось выше). С учетом различий ОВД в субъектах РФ (по численности) не обязательно должность соответствующих руководителей должна относится к высшим. -------------------------------- <15> Российская газета. 02.03.2011.

6. Установить звание сотрудника полиции по основной (первичной) офицерской должности (специалиста с высшим образованием) - лейтенант (согласно Приказу МВД России от 30.04.2011 N 333 - как правило, старший лейтенант или капитан). Данные нововведения значительно сократят внутриорганизационные расходы ресурсов кадровых служб, а также изменят служебные приоритеты соответствующих категорий государственных служащих. 4. Исключение излишних функций. 1. Среди основных направлений деятельности полиции названа охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе (ст. 2, ч. 1, п. 10 Федерального закона "О полиции"). На полицию возложены обязанности охранять на договорной основе имущество граждан и организаций, а также объекты, подлежащие обязательной охране полицией; осуществлять инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны; обеспечивать охрану дипломатических представительств, консульских учреждений, иных официальных представительств иностранных государств, представительств международных организаций (ст. 12, ч. 1, п. 25 указанного Закона). Охрана имущества и объектов по договорам отнесена к ведению вневедомственной охраны (ВВО) при ОВД. Деятельность ВВО не соответствует общему направлению административной реформы - исключению из ведения государственных органов несвойственных функций, то есть тех, которые могут осуществлять непосредственно сами хозяйствующие субъекты. Если какой-либо вид деятельности могут осуществлять не только органы государства, но и частные лица и организации, то данная деятельность не относится к государственным функциям. Полиция не должна являться коммерческой организацией, зарабатывающей деньги там, где могут действовать и действуют частные структуры (частные охранные организации). Государственные органы должны создавать условия для их деятельности и осуществлять (при необходимости) контроль. Поскольку одним из основных направлений деятельности полиции является контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности (ст. 2, ч. 1, п. 9, ст. 12, ч. 1, п. 23 - указанного Закона), возникает конфликт интересов - полиция как государственный орган контролирует деятельность организаций, конкурирующих с подразделениями полиции по охране имущества. Для охраны общественно значимых объектов, в том числе и дипломатических представительств, которые нецелесообразно передавать под частную охрану (и только их), следует преобразовать вневедомственную охрану при ОВД в ведомственную охрану МВД России (на базе ФГУП "Охрана"). До создания охранной инфраструктуры ведомственная охрана при ОВД может осуществлять охрану и иных объектов. Исключение из ведения полиции охранных функций и упразднение соответствующих полицейских структур приведет к необходимости пересмотра всей системы обеспечения общественного порядка, поскольку подразделения вневедомственной охраны при ОВД наряду с выполнением своих основных задач по охране конкретных объектов выполняют значительный объем правоохранительной (полицейской) деятельности, обладая при этом необходимыми финансовыми, транспортными и материальными ресурсами. Выпадение денежных поступлений в бюджет из-за прекращения коммерческой деятельности ВВО будет в некоторой степени компенсировано ростом уплачиваемых частными охранными структурами налогов в результате развития рынка охранных услуг, а также уменьшением государственных расходов на содержание соответствующих работников путем обеспечения занятости охранного персонала на рыночных началах (частными структурами). 2. В задачи полиции входит государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц (ст. 2, ч. 1, п. 11 Федерального закона "О полиции"). Предотвращение посягательств на жизнь, здоровье и имущество сотрудников полиции (обеспечение собственной безопасности), должностных лиц иных контролирующих органов и граждан (предупреждение и пресечение преступлений), чем в любом случае будет заниматься полиция (это один из составляющих элементов борьбы с преступностью), нельзя рассматривать в качестве одного из основных (и отдельного) направлений полицейской деятельности. Функции государственной защиты указанных лиц следует относить к функциям либо специализированного подразделения ФССП (если основное ее содержание рассматривать как задачу юстиции), либо ФСО (если основным в ней считать охранную составляющую как средство обеспечения безопасности отдельного гражданина). 3. Одним из основных направлений деятельности полиции названо обеспечение безопасности дорожного движения (ст. 2, ч. 1, п. 7 Федерального закона "О полиции"). Выделение из всех других видов транспорта автомобильного в качестве объекта полицейского регулирования обоснованно в силу его массового распространения, а также влияния соблюдения правил дорожного движения на состояние безопасности и общественного порядка. В силу указанных обстоятельств регулирование дорожного движение в целях обеспечения правопорядка предполагает применение полицейских мер. Однако предусмотренные Федеральным законом "О полиции" обязанности полиции осуществлять государственный контроль за деятельностью организаций, проводящих обязательный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним, принимать экзамены на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдавать водительские удостоверения, регистрировать автомототранспортные средства и прицепы к ним, выдавать свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов (ст. 12, ч. 1, п. 19) относятся к регистрационным и контрольным полномочиям, а не собственно полицейским (правоохранительным). Целесообразно рассмотреть вопрос о передаче данных функций подразделениям Минтранса России либо специализированным сервисным службам на региональном уровне. При этом следует учитывать, что в целях экономии государственных ресурсов возможен вариант осуществления данной деятельности и непрофильной структурой - полицией (так, государственная регистрация юридических лиц осуществляется налоговой службой, а не органами юстиции). 5. В ст. 35, ч. 5 Федерального закона "О полиции" предусмотрено, что на гражданина, поступающего на службу в полицию, оформляется личное поручительство - письменное обязательство сотрудника ОВД о том, что он ручается за соблюдение поступающим установленных запретов и ограничений. Обязательность данного нововведения (при первичном поступлении) не согласуется с конституционной нормой о равном доступе граждан РФ к государственной службе (ст. 32, ч. 4), поскольку ставит поступление на службу в полицию в зависимость от произвольного решения соответствующего должностного лица, дающего поручительство, а также противоречит идеологии проводимой административной реформы (принципам открытости системы государственной службы, замещения должностей государственной службы наиболее способными, квалифицированными и добросовестными кадрами, что обеспечивается конкурсным отбором при поступлении на государственную службу), и должно быть исключено. Поручительство за соблюдение другим лицом установленных запретов и ограничений приведет к клановости и семейственности либо станет формально исполняемым требованием, поскольку невозможно утверждать о поведении постороннего лица что-либо определенное. Следует повышать эффективность работы служб и подразделений, проводящих проверки поступающих на службу кандидатов, с учетом результатов которых соответствующие руководители и принимают решение о назначении претендента на должность, а не пытаться переложить на кого-либо часть ответственности за недостатки кадровой работы.

4. Итоги

Происходящие в настоящее время изменения в системе МВД являются попыткой адаптации (приспособления) ее к новым общественным потребностям в правоохранительной сфере. Однако ни у властных структур, ни в обществе, ни в научном сообществе нет обоснованного понимания оптимального варианта и даже направления (общей концепции) построения и функционирования правоохранительной и полицейской (как ее части) систем. По каждому значимому вопросу существуют различные, в том числе противоположные, позиции. В таких обстоятельствах целесообразен вариант постепенного (поэтапного) реформирования МВД, когда изменения внедряются отдельными крупными блоками, а дальнейшие шаги по реформированию, которое должно быть системным и поступательным (целенаправленным), следует предпринимать с учетом практики реализации предыдущих изменений. Институциональные преобразования должны заключаться прежде всего в объединении федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения внутренней безопасности, включении их в качестве подведомственных федеральных служб в МВД. Полицию также следует организационно институционализировать в качестве обособленной федеральной службы, подведомственной МВД. Идеология преобразований должна заключаться в обеспечении функционирования правоохранительной системы в соответствии с принципами контроля и ответственности, когда неправомерные и неэффективные действия и решения в обязательном порядке должны влечь за собой отстранение от должности соответствующих должностных лиц. Без распространения (хотя бы и постепенного) такого порядка ответственности за свои действия и решения на иные властные структуры и общество в целом правоохранительная функция государства, включая ее полицейскую составляющую, не сможет осуществляться эффективно.

Библиография:

1. Алленова О. Бюро полицейских услуг // Коммерсантъ Власть. 2010. N 12. 2. Бабелюк Е. Г. О видах государственной службы Российской Федерации // Правоведение. 2004. N 1. 3. Гончаров И. В. Федеральная полиция и муниципальная милиция: проблемы и перспективы // Труды Академии управления МВД России. 2008. N 4 // www. jurnal. amvd. ru/ indviewst. php? stt= 16&SID=. 4. Дербичева С. А., Астапенко П. Н. Максимизация организационной архитектуры ОВД // Закон и право. 2006. N 9. 5. Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис. ... к. ю.н. М., 2005. 6. Погребежский К. А. Сложности определения правоохранительной службы // Государственная служба. 2009. N 6. 7. Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. 8. Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4.

References (transliteration):

1. Allenova O. Bjuro policejskih uslug // Kommersant' Vlast'. 2010. N 12. 2. Babeljuk E. G. O vidah gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii // Pravovedenie. 2004. N 1. 3. Goncharov I. V. Federal'naja policija i municipal'naja milicija: problemy i perspektivy // Trudy Akademii upravlenija MVD Rossii. 2008. N 4 // www. jurnal. amvd. ru/ indviewst. php? stt= 16&SID=. 4. Derbicheva S. A., Astapenko P. N. Maksimizacija organizacionnoj arhitektury OVD // Zakon i pravo. 2006. N 9. 5. Patrashko E. L. Gosudarstvennaja pravoohranitel'naja sluzhba Rossijskoj Federacii: Avtoref. dis. ... k. ju. n. M., 2005. 6. Pogrebezhskij K. A. Slozhnosti opredelenija pravoohranitel'noj sluzhby // Gosudarstvennaja sluzhba. 2009. N 6. 7. Habrieva T. Ja., Nozdrachev A. F., Tihomirov Ju. A. Administrativnaja reforma: reshenija i problemy // Zhurnal rossijskogo prava. 2006. N 2. 8. Sharov A. V. Ob osnovnyh jelementah administrativnoj reformy // Zhurnal rossijskogo prava. 2005. N 4.

Название документа