Актуальные вопросы административно-правового обеспечения безопасности туризма

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ТУРИЗМА

Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ

Писаревский Евгений Леонидович, заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Минспорттуризма России, кандидат юридических наук.

Исследование, посвященное анализу вопросов административно-правового обеспечения безопасности туризма, весьма востребовано в современном политико-правовом контексте. По мнению автора, в Российской Федерации отсутствует целостная научная концепция обеспечения безопасности туризма. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: туризм, туристы, угрозы безопасности, безопасность туризма, административное управление, административно-правовое регулирование.

Topical issues of administrative-law ensuring security of tourism E. L. Pisarevskij

The research is devoted to analysis of issues of administrative-law ensuring security of tourism is called for in contemporary political-law context. The author believes that the Russian Federation lacks integral scientific conception of ensuring security of tourism. The conclusions made in the article may he used in scientific activity.

Key words: tourism, tourists, menaces to security, security of tourism, administrative management, administrative-law regulation.

1. Общие положения

Государственное регулирование деятельности по организации отдыха граждан, а также создание условий для их комфортных и безопасных путешествий являются приоритетами национальной политики любого государства, которое сделало туризм основой своего социально-экономического и культурного развития. Обеспечение безопасности туризма как одно их стратегических направлений государственного регулирования туризма приобретает все большую актуальность, особенно в условиях современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира, в котором опасности природного <1> и техногенного характера (включая чрезвычайные ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время их путешествий. Так же активно проявляют себя и другие угрозы безопасности: массовые инфекционные заболевания, несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия, терроризм <2>, экстремизм, торговля людьми, сексуальная и иная эксплуатация туристов (в том числе несовершеннолетних) <3>. -------------------------------- <1> См.: International travel and health (situation as on 1 of January 2009). World Health Organisation // URL: http://www. who. int/wer. <2> См.: Стратегия партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму, принята на Глобальном форуме по партнерству государств и бизнеса в противодействии терроризму (Москва, 30 ноября 2006 г.) // URL: www. un. org. <3> См.: Доклад независимого эксперта для проведения исследования ООН по вопросу о насилии в отношении детей. Записка Генерального секретаря ООН // URL: www. un. org.

По мнению И. Андреевского, высказанному еще в конце XIX в., "условия, выгодные для путешественников, составляют, бесспорно, залог развития народа. Поэтому государства обязываются условия для путешественников делать все выгоднейшими. Новые государства не боятся путешествующих: имея средства могущих грозить от путешествующих опасностей, новые государства стремятся все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев. Отсюда открывается важность таких полицейских средств, которыми располагает государство для устранения опасностей этого рода" <4>. -------------------------------- <4> Андреевский И. Наблюдение за путешествующими. Полицейское право. Т. I. С.-Петербург: Типография Эд. Праца, 1871. С. 28.

Из этого следует, что современные государства в рамках реализации туристской политики должны всемерно содействовать путешествиям граждан путем создания благоприятных условий для развития индустрии туризма, с одной стороны, а с другой - обеспечить безопасность личности, общества и государства, а также охрану окружающей среды в связи с возможным дезорганизующим воздействием на них негативных процессов и явлений, происходящих от самого туризма <5>. -------------------------------- <5> Об аспектах негативного воздействия туризма см.: Енджейчик И. Современный туристский бизнес. Экостратегия в управлении фирмой. М., 2003. С. 39 - 40.

Следует отметить, что высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации, а также местными властями на систематической основе реализуются организационные, политико-правовые оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов. Так, эффективно функционирует система информирования туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания. Вместо лицензирования туроператорской и турагентской деятельности появился механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров (в форме страхования гражданской ответственности туроператоров и банковской гарантии надлежащего исполнения их обязательств перед туристами), прозрачная и доступная для туристов система учета профессионалов туризма - единый федеральный реестр туроператоров. Вопросы безопасности российских туристов за рубежом постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса высшего руководства страны с иностранными партнерами, в том числе при заключении международных договоров. Повысилась согласованность в деятельности органов власти при оказании финансовой помощи гражданам, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, а также при эвакуации российских туристов из опасных регионов мира. Вместе с тем в настоящее время существует ряд организационно-правовых, финансовых и иных проблем, которые, по нашему мнению, снижают эффективность деятельности органов государственного управления в области обеспечения безопасности туризма. Не в последнюю очередь это связано и с недостаточным научным обеспечением вопросов административного правового регулирования общественных отношений в области безопасности туризма. Все это и обусловило появление настоящей статьи.

2. Понятие безопасности туризма

В законодательстве Российской Федерации содержание понятия "безопасность туризма" раскрывается через перечисление соответствующих объектов безопасности: - жизнь, здоровье и имущество туристов (экскурсантов); - окружающая среда; - материальные и духовные ценности общества; - безопасность государства (ст. 14 Федерального закона 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <6>). -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.

Из смысла легального определения следует, что безопасность туризма представляет собой многогранное социальное явление, а также интегральный правовой институт. Так, безопасность туризма - это динамическое состояние, которое характеризует определенный уровень защищенности сферы туризма как системного образования (далее - туристская система, сфера туризма), адекватный внутренним и внешним угрозам безопасности. Причем безопасность сферы туризма предполагает сохранность, надежное существование и устойчивое развитие ее подсистем (экономическая, социальная и др.), элементов (субъекты туризма, объекты и средства туристской индустрии, туристские ресурсы, инфраструктура туризма), а также соответствующих общественных отношений (системообразующие связи между элементами системы). Безопасность туризма также включает в себя свойство туристской системы, ее подсистем и элементов быть безопасными для окружающих, т. е. не причинять ущерба или не создавать угрозы причинения ущерба личной безопасности граждан, окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, основополагающим элементам государства (суверенитет, территориальная целостность, конституционный строй) (далее также - объекты безопасности туризма). Наконец, надлежащее обеспечение безопасности туризма невозможно без эффективной организационно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности объектов безопасности туризма (процесс обеспечения безопасности), которая осуществляется с использованием сил и средств обеспечения безопасности туризма. Категории "состояние", "свойство" и "процесс" в действительности тесно связаны между собой и характеризуют различные грани одного явления - безопасности. Все эти особенности безопасности уже получили свое отражение и в законодательстве Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> Например, в Федеральном законе от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" радиационная безопасность населения - это состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения. В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" безопасность - это свойство гидротехнических сооружений, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов. Примером безопасности как процесса является использование данного термина в наименовании органов государственной власти, например "Федеральная служба безопасности Российской Федерации" (выделено мной. - Е. П.).

3. Сущность и содержание административного управления в области безопасности туризма

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относит вопросы безопасности туризма к принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также ключевым функциям органов исполнительной власти (ст. 3, 4, 14 и 16 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"). Кроме того, согласно ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" Президент России принимает меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (ч. 2 ст. 7 Закона о безопасности). Обеспечение безопасности туризма может рассматриваться в узком и широком смысле. В широком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой систему политико-правовых, организационно-технических и иных сил и средств обеспечения безопасности, используемых для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности, а также систему мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам безопасности в сфере туризма (система безопасности туризма). Содержание деятельности государства в этом аспекте заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем интересам обеспечения безопасности туризма, адекватном угрозам безопасности, в том числе: 1) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности; 2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности; 3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности; 4) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления; 5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 6) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности; 7) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности; 8) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств; 9) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности; 10) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <8>). -------------------------------- <8> Российская газета. N 295. 2010.

В узком значении обеспечение безопасности туризма представляет собой управленческую деятельность по применению мер безопасности и включающую в себя следующие функции: - диагностику - выяснение состояния объекта безопасности и (или) источника опасности; - принятие решений о применении мер безопасности; - установление организационных связей между субъектами обеспечения безопасности и (или) объектами безопасности; - осуществление социального регулирования отношений в сфере безопасности и контроля (надзора) за источниками опасности, объектами безопасности, субъектами обеспечения безопасности; - мониторинг, сбор, анализ и преобразование информации, необходимой для обеспечения безопасности, в том числе использование электронных средств описания и моделирования административно - управленческих процессов. Деятельность по обеспечению безопасности традиционно рассматривается правовой наукой и правоприменительной практикой как деятельность публично-властного характера, что относит регулирование соответствующих отношений преимущественно к прерогативе административного (полицейского) права <9>. То есть данные отношения возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного регулирования и управления - в связи с организацией и функционированием единой системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны <10>. -------------------------------- <9> См.: Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Москва: Товарищество "Печатня С. П. Яковлева", 1891. Вып. I; Андреевский И. Полицейское право и др. <10> См.: Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что смыслом и содержанием деятельности органов исполнительной власти является обеспечение прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В связи с этим целью административно-правового регулирования общественных отношений, а также административного управления в сфере туризма (далее также - административно-распорядительная деятельность) является достижение гарантированного правового состояния, при котором укрепляются законность и правопорядок, обеспечивается безопасность личности, общества и государства, создаются правовые условия для достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом федеративном государстве. Представляется, что из этой цели вытекают и основные задачи органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма: - признание, неукоснительное соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; - охрана жизни, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности; - охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности, собственности граждан и юридических лиц; - защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений; - оптимизация (повышение качества) исполнения субъектами обеспечения безопасности своих государственных функций и полномочий, исключение их дублирования, ограничение произвольного административного усмотрения, обеспечение открытости, предсказуемости, прозрачности и демократичности применяемых мер обеспечения безопасности; - формирование у граждан, сотрудников органов исполнительной власти и работников негосударственных организаций уважительного отношения к закону и суду; - повышение уровня культуры безопасности населения в сфере туризма. Административно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма по своему характеру включает в себя различные виды юридической и иной деятельности, направленные на создание и поддержание необходимого уровня защищенности сферы туризма: предупреждение и нейтрализация угроз безопасности, ликвидация и (или) снижение тяжести их последствий, восстановление нормального функционирования объектов безопасности, нарушенного в результате действия угроз безопасности, и др. В правовом смысле обеспечение безопасности туризма представляет собой юридическую деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляемую с использованием правовых и иных средств, для охраны (защиты) жизненно важных интересов сферы туризма, ее подсистем и элементов, иных объектов безопасности в сфере туризма от угроз безопасности, а также правореализационную деятельность граждан и юридических лиц по защите своих прав и законных интересов. Среди видов юридической деятельности по обеспечению безопасности туризма можно выделить: - правотворчество (разработка проектов нормативных правовых актов и их принятие); - выработка и реализация государственной политики; - правоприменение (осуществление государственных функций и оказание государственных услуг в области обеспечения безопасности и др.); - правовое просвещение (образовательная, научная и иная деятельность); - правовая охрана (контрольно-надзорная деятельность, включая государственный и общественный контроль за субъектами обеспечения безопасности, правосудие в сфере безопасности и т. д.). Важное значение для безопасности туризма имеет деятельность в области технического регулирования, связанная с обеспечением безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ и услуг. Деятельность по обеспечению безопасности в сфере технического регулирования может рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. К деятельности по обеспечению безопасности в сфере технического регулирования в широком смысле следует отнести деятельность государственных органов, а также уполномоченных ими организаций по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, оценке соответствия, подтверждения соответствия, сертификации и стандартизации в целях обеспечения безопасности продукции и процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В узком смысле обеспечение безопасности в сфере технического регулирования включает в себя установление, применение и исполнение обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также осуществлению контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов <11>. -------------------------------- <11> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Ключевую роль в противодействии угрозам безопасности имеет контрольно-надзорная деятельность, так как организация контроля является обязательным элементом управления общественными процессами. Целью контрольно-надзорной деятельности является предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований в сфере безопасности туризма. В содержание контрольно-надзорной деятельности входят мероприятия по организации и проведению проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятию мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами <12>. -------------------------------- <12> См.: Определение контрольно-надзорной деятельности в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Российская газета. N 266. 2008.

Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которого является вскрытие отклонений от принятых стандартов, нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов, возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем <13>. -------------------------------- <13> Контроль - способность определять действия другой стороны, ставить ее в известные рамки, заставлять ее действовать по своему приказанию, подчинять своей воле. См.: Окумура Х. Корпоративный капитализм в Японии. М., 1986. С. 83.

Надзор - это разновидность государственного контроля, который включает в себя проверку не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенных норм и правил. В теории и практике деятельности по обеспечению безопасности выделяют административный, прокурорский, судебный и т. д., а также технический надзор.

4. Административно-правовой режим обеспечения безопасности туризма

Известно, что в правовом государстве применение мер безопасности, в том числе использование сил и средств обеспечения безопасности, осуществляется на основании права и в соответствии с ним. Наибольший же эффект воздействия права на общественные отношения достигается в том случае, когда используется весь допустимый арсенал правовых средств (совокупность юридических и организационно-технических процедур), направленных на реализацию соответствующего публичного интереса (правовой режим) <14>. -------------------------------- <14> О понятии административно-правового режима см.: Лермонтова Н. В. Понятие и признаки административно-правового режима // Административное и муниципальное право. 2009. N 3.

По мнению С. С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. В рамках каждого режима присутствуют все перечисленные способы правового регулирования, один из которых является доминирующим в зависимости от направленности режима. В частности, исходя из степени "жесткости" режима его понятие может включать наличие известных ограничений <15>. -------------------------------- <15> См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 185.

В правовых режимах обычно выделяются две взаимосвязанные стороны: - содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; - юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедуру введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т. д.) <16>. -------------------------------- <16> См.: Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС "КонсультантПлюс", 2009; Мелехин А. В. Особые правовые режимы Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс", 2007.

А. И. Сапожников полагает, что административно-правовой режим общественной безопасности - это специальный правовой режим создания и деятельности органов государства, использующих разрешительные, надзорные и принудительные методы в качестве социально-объективных и правовых способов обеспечения общественной безопасности. Им выделяется пять административно-правовых режимов: режим социальной безопасности; режим безопасности дорожного движения; режим пожарной безопасности; режим санитарной безопасности; режим безопасности при чрезвычайных ситуациях. Каждый из них представляет собой своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами, нацеленный на установление оптимальных, с точки зрения государства, отношений в конкретной, сравнительно узкой, но жизненно важной сфере, обеспечивающей общественную безопасность <17>. -------------------------------- <17> См.: Сапожников А. И. Административно-правовой режим общественной безопасности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Специальность 12.00.14 - "Административное право; Финансовое право; Информационное право". М., 2006. С. 18.

Представляется, что административно-правовой режим обеспечения безопасности туризма (далее также - правовой режим безопасности туризма, режим безопасности туризма) представляет собой объединенный общей направленностью порядок регулирования, а также создания и функционирования органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма и включающий в себя комплекс правовых, а также организационно-технических сил и средств безопасности. Режим обеспечения безопасности туризма характеризуется преимущественно разрешительным типом правового регулирования, активным использованием методов централизованного регулирования и субординации, а также ограничительно-разрешительных и запретительных способов правового воздействия и сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права <18>. -------------------------------- <18> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 325.

По нашему мнению, элементами правового режима обеспечения безопасности туризма являются: 1) административно-правовые и юридико-технические нормы, правовые акты, а также административно-правовые формы их реализации; 2) правоотношения в области обеспечения безопасности туризма, а также юридические факты, которые служат основанием для установления, продления и отмены режима безопасности; 3) обязательные требования и меры обеспечения безопасности туризма; 4) уполномоченные административно-распорядительные органы (далее также - субъекты обеспечения безопасности), специально создаваемые или наделенные функциями и полномочиями формировать и поддерживать на надлежащем уровне режим обеспечения безопасности туризма; 5) административные регламенты, устанавливающие последовательность осуществления административных действий, в том числе их продолжительность и (или) максимальный срок, критерии принятия решения, результат административного действия, сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия, и другие процедурные вопросы; 6) комплекс сил и средств обеспечения безопасности туризма; 7) система мониторинга состояния безопасности туризма, которая включает в себя определение уровней (степени) угрозы безопасности, оценку уязвимости объектов безопасности туризма, категорирование объектов индустрии и инфраструктуры туризма, оценку эффективности применения мер безопасности туризма (ситуационные центры и др.); 8) мероприятия по созданию условий для поддержания надлежащего уровня квалификации сотрудников, непосредственно осуществляющих деятельность в области обеспечения безопасности туризма; 9) контрольно-надзорные мероприятия, меры административного и иного государственного принуждения в области безопасности туризма, порядок обжалования неправомерных действий субъектов обеспечения безопасности, иные формы защиты прав и охраняемых законом интересов субъектов права; 10) финансовое обеспечение режимных мероприятий, в том числе порядок компенсации непредвиденных расходов на осуществление мер обеспечения безопасности туризма. Ключевое место в системе правовых средств обеспечения безопасности туризма занимают правовые, юридико-технические нормы, а также устанавливающие их правовые акты. Они выступают правовой основой режима обеспечения безопасности туризма и включают в себя: - целевые установки, связанные с назначением, пространственными и временными границами режима безопасности туризма; - специальные требования и правила обеспечения безопасности туризма, в том числе нормы, определяющие квалификационные требования, необходимые для замещения должностей, связанных с обеспечением безопасности туризма; - допустимые законом ограничения прав и свобод граждан в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; - функции и полномочия органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма (далее - субъекты обеспечения безопасности), а также система административных регламентов, включающих в себя административные действия и процедуры; - порядок использования сил и средств обеспечения безопасности туризма; - порядок информирования граждан и организаций о режиме безопасности; - гарантии неукоснительного соблюдения прав и свобод граждан при обеспечении безопасности туризма, в том числе ограничение (минимизация) произвольного административного усмотрения, порядок обжалования неправомерных действий субъектов обеспечения безопасности туризма, а также иные формы защиты прав и охраняемых законом интересов граждан; - нормы, устанавливающие юридическую ответственность за нарушение режима безопасности, а также предусматривающие применение иных мер административного принуждения. Юридико-технические нормы (информационные, строительные, технические, санитарно-эпидемиологические и др.) в области безопасности туризма устанавливают технические и иные требования в области строительства, реконструкции, модернизации и эксплуатации объектов индустрии туризма, безопасного использования инженерной, транспортной и иной инфраструктуры туризма, а также туристских ресурсов для организации и (или) совершения путешествия. Правовые режимы безопасности туризма можно классифицировать по различным критериям. Так, правовые режимы могут быть сгруппированы по объектам безопасности туризма. В этом случае можно выделить следующие режимы, которые, в свою очередь, могут дробиться на подрежимы: - режим безопасности туристов (подрежим личной безопасности туристов; подрежим сохранности имущества туриста; подрежим безопасности персональных данных и иной конфиденциальной информации туриста; подрежим безопасности туристских маршрутов повышенной опасности, подрежим безопасности организованных туристов и другие); - режим безопасности предпринимательской деятельности в сфере туризма (подрежим безопасности туристской деятельности, подрежим безопасности гостиничной деятельности, подрежим безопасности услуг общественного питания, подрежим безопасности экскурсионной деятельности, подрежим безопасности туристских перевозок); - режим охраны (безопасности) труда в сфере туризма; - режим санитарно-эпидемиологического благополучия населения (режим санитарной безопасности); - режим охраны туристских ресурсов и окружающей среды; - режим обеспечения общественного порядка и общественной безопасности; - режим государственной безопасности. Кроме того, по элементному составу режимы могут быть простые (первичные, элементарные) (например, информирование туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, формирование и ведение реестра туроператоров) и сложные (комплексные, составные) (например, режим обеспечения личной безопасности, режим охраны туристских ресурсов). В зависимости от продолжительности действия режимы могут быть постоянные и временные; по характеру - текущие и чрезвычайные; в зависимости от значения - основные и неосновные; по сферам действия (территории распространения) - общефедеральные, региональные, межрегиональные, муниципальные, межмуниципальные; по характеру результата, на достижение которого направлен режим, - на предметные и функциональные. Отметим, что публичный интерес, обеспечиваемый административно-правовым режимом безопасности туризма, не может быть необоснованным препятствием для реализации частных интересов граждан и организаций, а также нарушать гарантируемые Конституцией права и свободы, связанные с организацией и совершением путешествий. Поэтому применение мер безопасности туризма, включая установление определенных ограничений для субъектов права, должно сопровождаться одновременным расширением правовых, финансовых и организационно-технических возможностей для путешествий как внутри страны, так и за рубежом, что в научной литературе и международных актах именуется "политикой упрощения формальностей в сфере туризма".

5. Проблемы административно-правового регулирования безопасности туризма и пути их решения

Следует констатировать, что в Российской Федерации пока отсутствует целостная научная концепция обеспечения безопасности туризма и ее административно-правового регулирования. 1. Законодательство в области безопасности туризма фрагментарно и не всегда успевает за развитием соответствующих общественных отношений в сложно организованном и быстро меняющемся мире. 2. Программно-установочные средства государственного регулирования вопросов безопасности туризма требуют переосмысления и развития. Отсутствуют целевые установки, индикаторы и показатели в области обеспечения безопасности туризма, которые были бы согласованы со стратегическими целями и тактическими задачами развития сферы туризма и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Представляется, что в соответствии с основополагающими программно-установочными документами Российской Федерации (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации (2008 - 2012 годы) и др.) <19> стратегические задачи развития туризма в Российской Федерации на долгосрочную перспективу могут выглядеть следующим образом: -------------------------------- <19> См.: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р "Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 48. Ст. 5639; распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" (вместе с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

- создание благоприятных условий для развития способностей каждого человека, улучшения жизни, здоровья и благосостояния российских граждан, а также качества социальной среды, в том числе путем создания новых рабочих мест, повышения трудоспособности населения, духовного и интеллектуального развития граждан; - обеспечение единства туристского пространства Российской Федерации, свободы перемещения услуг, информации и финансовых средств в сфере туризма. Повышение качества, объема и доступности услуг туристской индустрии для населения Российской Федерации, ее энергоэффективности. Переход туристской индустрии к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, ее сбалансированное пространственное развитие, модернизация и повышение конкурентоспособности на международном туристском рынке; - повышение эффективности мер безопасности туризма, защиты прав и законных интересов туристов в России и за рубежом. Укрепление законности и правопорядка на туристском рынке, формирование уважительного отношения к закону у туристов, работников организаций туристской индустрии, государственных и муниципальных служащих сферы туризма; - формирование качественно нового образа России как страны, благоприятной для туризма; - рациональное использование экономических потенциалов субъектов Российской Федерации, формирование на их территориях необходимой для развития туризма современной инженерной, социальной, транспортной и иной инфраструктуры, диверсификация производственной специализации моногородов и моноотраслевых городских и сельских поселений за счет развития продукции и услуг туристской индустрии, вовлечение коренных малочисленных народов России в экономически выгодную для них туристскую деятельность; - стимулирование интереса граждан Российской Федерации к материальным и духовным ценностям России, ее традициям и нормам общественной жизни, прошлому, настоящему и будущему, формирование у населения здорового образа жизни, а также патриотического сознания как одного из факторов единения нации; - обеспечение комплексного подхода к сохранению и рациональному использованию культурно-исторического наследия, облика исторических поселений, содействие развитию различных видов культурной деятельности, в том числе народных художественных промыслов; - охрана окружающей среды, капитализация экологических преимуществ Российской Федерации в сфере туризма (запасы чистой воды и воздуха, нетронутые природные ландшафты, уникальная флора и фауна и др.), обеспечение развития туризма на основе концепции устойчивого развития; - интеграция российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство. Обеспечение продвижения российских предпринимателей на приоритетные туристские рынки путем эффективного их позиционирования в нишах международного туризма. 3. Требуют дальнейшего уточнения и межведомственного согласования функции и полномочия органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности туризма. В стадии формирования находится система административных процедур в виде административных регламентов, стандартов и правил деятельности органов исполнительной власти <20>. -------------------------------- <20> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

4. Меры юридической ответственности в данной области не кодифицированы и противоречивы. 5. Сделаны только первые шаги в области создания системы мониторинга состояния безопасности туризма, организации распределенных ситуационных центров, в том числе в целях сбора, анализа и обработки статистики несчастных случаев, происходящих с российскими туристами. 6. Пока не созданы необходимые условия для гармонизации российской системы безопасности туризма с глобальными информационными сетями и системами, а органами публичной власти недостаточно используется международной опыт обеспечения безопасности туризма, в том числе в сфере управления рисками. 7. Крайне скудны бюджетные ассигнования, выделяемые государством на мероприятия в области обеспечения безопасности туризма. 8. Следует также отметить, что в Российской Федерации нет единого федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию всех аспектов безопасности туризма. Данная функция распределена среди многих субъектов обеспечения безопасности (МИД России, МЧС России, Роспотребнадзор, МВД России, ФСБ, Росгидромет, Минспорттуризм России, Ростуризм, органы по туризму субъектов Российской Федерации и др.). Вместе с тем необходимость существования такого органа исполнительной власти реально существует. К его компетенции могли бы быть отнесены как минимум следующие функции и полномочия: - выработка и реализация государственной политики, нормативное правовое регулирование, оказание государственных услуг и осуществление правоприменительных функций в области обеспечения безопасности туризма; - общая координация деятельности в области обеспечения безопасности туризма; - разработка, утверждение и согласование планов готовности и планов действий органов государственного управления в сфере туризма, иных субъектов права в условиях возникновения угроз безопасности, в том числе в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного и экологического характера; - подготовка ежегодного доклада о состоянии безопасности туризма в России и мире; - создание и обеспечение функционирования распределительных ситуационных центров, осуществляющих мониторинг обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации и за рубежом; - обеспечение деятельности зарубежных представительств, осуществляющих отдельные функции в области обеспечения безопасности российских туристов за пределами территории Российской Федерации; - руководство временно создаваемыми структурами для управления кризисными ситуациями в сфере туризма и ликвидации их последствий; - осуществление государственно-частного партнерства в области обеспечения безопасности туризма и др.

Название документа