Реализация конституционных принципов государственной политики как элемент механизма борьбы с коррупцией

РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ КАК ЭЛЕМЕНТ МЕХАНИЗМА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ <*>

Д. Ф. ВОРОНЦОВ

Воронцов Дмитрий Федорович, Воронежский государственный университет.

В статье рассматриваются вопросы, связанные с влиянием конституционных принципов государственной политики на правовое регулирование противодействия коррупции.

Ключевые слова: конституционная политика, принципы законодательства, противодействие коррупции, юридическая экспертиза, права и свободы человека, гражданское общество, верховенство закона.

The article considers the issues related to the influence of constitutional principles of state policy on legal regulation of counteraction of corruption.

Key words: constitutional policy, principles of legislation, counteraction of corruption, juridical expertise, civil society, rule of law.

Понятие конституционной политики не разработано и редко используется в науке, не сформулирована система конституционных принципов государственной политики, отсутствует механизм их реализации на практике. Борьба с коррупцией в России в последние годы приобрела особую актуальность, ратифицированы международные конвенции в данной сфере <1>, принят Федеральный закон "О противодействии коррупции" <2>, Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <3>, внесены изменения в иные законодательные акты <4>. Однако вопрос влияния конституционной политики, конституционных принципов государственной политики на правовое регулирование борьбы с коррупцией в науке не исследован, что обусловливает актуальность выбранной темы. -------------------------------- <1> О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 12. Ст. 1231; О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию: Федеральный закон от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3424. <2> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6228. <3> Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609. <4> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции": Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6229; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции": Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6235; О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов": Указ Президента Российской Федерации от 18 января 2010 г. N 80 // Российская газета. 22.01.2010.

При рассмотрении правовой политики и ее разновидностей А. В. Малько отмечает, что, к сожалению, категория конституционно-правовой политики в конституционном праве России практически не исследована, не изучена ее природа, не дано соотношение с иными значимыми категориями и понятиями названной науки. Он определяет конституционно-правовую политику как научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны. Эта система приоритетов в конституционно-правовой сфере основывается на общепризнанных нормах международного права <5>. О. Ю. Рыбаков указывает на архиактуальность конституционно-правовой политики и называет ее базовым видом правовой политики, от успешного проведения которой во многом зависит результативность других видов правовой политики в защите прав и свобод личности <6>. Он определяет конституционно-правовую политику как выработку основных концептуальных положений в области создания и применения права, поиск и утверждение прогрессивных форм юридического выражения основополагающих ценностей современной России, деятельность государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, индивидов и их объединений, направленную на признание, соблюдение, реализацию и защиту прав и свобод личности. О. Ю. Рыбаков видит сущность конституционно-правовой политики в предоставлении основных организационно-юридических условий осуществления естественных прав и свобод личности на принципах конституционализма, верховенства закона, разделения властей, в развитии правового статуса личности, всемерной защите ее прав и свобод. В рамках конституционно-правовой политики осуществляется охрана основ конституционного строя на базе реализации действующего законодательства, использования политической власти, поддержания баланса между областью государственно-политических отношений и сферой гражданского общества <7>. -------------------------------- <5> Малько А. В. Правовая политика в условиях правовой реформы в современной России // Правовая политика России: теория и практика: Монография / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 55. <6> Рыбаков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2004. С. 76. <7> Там же. С. 136 - 145.

Автор настоящей статьи относит конституционную политику к разновидности государственной политики, выделенной в зависимости от отраслей права, регулирующих государственную политику. Понятие конституционной политики включает два аспекта - теоретический и практический. Теоретический (или статический) аспект - это система приоритетов, составляющих конституционные принципы как основополагающие начала государственной политики. О. Ю. Рыбаков указывает, что приоритеты в политике современной России имеют особую актуальность, что подтверждает большой комплекс нерешенных проблем. Приоритеты не могут быть конъюнктурным воплощением политического давления на сферу права. Главное, чтобы приоритеты не приобрели самодостаточный, не зависящий от человека характер, служили ему, выполняли функции устранения негативных явлений в области создания и применения права. Он подчеркивает, что принципы законодательства, его ценностные параметры, ориентиры в рамках правовой политики приобретают особую значимость. Именно закон дает ритм, динамику, направленность всей правовой жизни <8>. О. Ю. Рыбаков отмечает, что проблема принципов конституционно-правовой политики в юридической науке мало разработана. И любое движение в направлении установления новых элементов всякой теории вызывает дискуссию. Видимо, многие положения еще должны пройти проверку временем. Ценности, декларируемые ныне действующей Конституцией РФ, отражают приоритеты, признанные в мире. Принципы должны быть реальными и адекватными действительности. В то же время они являются перспективно выраженными положительными ориентирами, в соответствии с которыми должна проводиться конституционно-правовая политика. Он выделяет следующие принципы конституционно-правовой политики: уважение к идеям конституционализма, поиск и утверждение прогрессивных форм юридического выражения основополагающих ценностей современной России; признание и предоставление конституционных гарантий реализации основных естественных, неотчуждаемых прав и свобод человека; сохранения и баланса разделения государственно-правовой сферы, отношений гражданского общества и индивидуального бытия личности, а также разделение властей; сохранение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации; открытость; единство законности и демократии <9>. Вышеуказанные принципы выявлены при рассмотрении конституционно-правовой политики с точки зрения защиты прав и свобод личности. -------------------------------- <8> Там же. С. 96 - 97. <9> Там же. С. 137 - 145.

По мнению авторов, приоритеты конституционной политики определяются основами конституционного строя Российской Федерации как исходными началами территориальной, политической, социальной, экономической организации государства и общественного развития, конкретизацией которых должна являться вся дальнейшая регламентация общественных отношений. На их основе выделены следующие конституционные принципы государственной политики: 1) обеспечение государственного суверенитета; 2) приоритет прав человека; 3) социальная направленность; 4) создание конкурентоспособной экономики. Принцип обеспечения государственного суверенитета означает, что все средства государственной политики должны гарантировать независимость Российской Федерации в международных отношениях и в осуществлении власти внутри государства. На обеспечение всех аспектов государственного суверенитета направлены соответствующие виды государственной политики (внешняя, внутренняя, политика в сфере обороны, продовольственной безопасности и др.). Принцип приоритета прав человека определяет гуманистические основы государственной политики, средства которой должны обеспечивать реализацию Российским государством обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Правам человека должен отдаваться приоритет в случае противоречия между ними и другими ценностями, признаваемыми и защищаемыми государством. Данный принцип должен обеспечиваться всеми видами государственной политики. Принцип социальной направленности государственной политики характеризуется необходимостью достижения социальной справедливости и защищенности граждан. Средствами государственной политики должны создаваться условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство обязано заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности путем реализации государственной социальной политики. Принцип создания конкурентоспособной экономики означает проведение такой государственной политики, которая обеспечила бы переход России от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу экономического развития. Это позволит создать конкурентоспособную продукцию за счет внедрения в производство результатов научно-технического прогресса и укрепиться на мировом рынке. Инновационный тип экономического развития требует создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний, расширения их способности к работе на открытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции. Перед государством стоит задача создания условий и стимулов для развития экономики, что осуществляется в ходе реализации государственной инновационной и научно-технической политики. Основными направлениями деятельности государства в данной сфере являются: развитие человеческого потенциала России; создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику; структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития; закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов); расширение и укрепление внешнеэкономических позиций России, повышение эффективности ее участия в мировом разделении труда; переход к новой модели пространственного развития российской экономики. Практический (или динамический) аспект конституционной политики представляет собой деятельность конституционно уполномоченных органов по формированию и реализации государственной политики. К ним относятся: глава государства, парламент, Правительство Российской Федерации. Практическая сторона конституционной политики проявляется в реализации конституционных норм путем осуществления полномочий органов государственной власти, предусмотренных Основным Законом России. На основании вышеизложенного конституционная политика представляет собой сложное правовое явление, включающее двуединую систему конституционных принципов государственной политики и основных направлений деятельности конституционно уполномоченных субъектов по формированию и реализации государственной политики. Правовое регулирование конституционной политики осуществляется многими нормами Конституции Российской Федерации. В Основном Законе России содержатся три группы правовых норм, регулирующих государственную политику: 1) нормы, определяющие принципы государственной политики; 2) нормы, предусматривающие различные виды государственной политики; 3) нормы, устанавливающие полномочия государственных органов по формированию и реализации государственной политики. Правовые предписания, исходя из которых определяются принципы государственной политики, содержатся прежде всего в главе 1 "Основы конституционного строя". На основании ст. 4 Конституции Российской Федерации выделен принцип обеспечения государственного суверенитета при осуществлении государственной политики. Суверенитет распространяется на всю территорию России, которая должна сохраняться целостной и неприкосновенной. На Президента России возлагается обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80). Принцип приоритета прав человека основан на ст. 2, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью. Данная норма находит продолжение в ст. 18, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Принцип социальной направленности государственной политики основывается на ст. 7 Основного Закона, закрепляющей норму об осуществлении в Российской Федерации социальной политики путем декларирования России как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принцип создания конкурентоспособной экономики базируется на комплексе норм, регулирующих конституционные основы экономики России: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ст. 8), запрет на установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74), установление правовых основ единого рынка: финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики (п. "ж" ст. 71), закрепление федерального регулирования системы федеральных налогов и общих принципов налогообложения (ст. 75). Однако в настоящее время для России является актуальным не просто создание рыночной экономики и поддержка конкуренции, а качественное структурное изменение экономики, переход от экспортно-сырьевого к инновационному типу экономического развития, что должно обеспечиваться соответствующей государственной политикой. Конституция России содержит нормы, предусматривающие различные виды государственной политики. К ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. "е" ст. 71), основы ценовой политики (п. "ж" ст. 71), внешняя политика (п. "е" ст. 71, ст. 80, 84, 86, 114). Основной Закон России предусматривает также внутреннюю политику (ст. 80, 84), финансовую, кредитную, денежную политику, государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (ст. 114). В Конституции Российской Федерации устанавливаются полномочия органов государственной власти по формированию и реализации государственной политики. Основными полномочиями по формированию государственной политики обладает глава государства, что находит отражение в главе 4 "Президент Российской Федерации". Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84), осуществляет руководство внешней политикой (ст. 86). Реализация государственной политики возлагается Основным Законом России на Правительство Российской Федерации. К его полномочиям отнесена реализация внешней политики России, а также обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (ст. 114). Таким образом, конституционная политика - это система взаимосвязанных правовых средств (статических и динамических), определяющих основные концептуальные конституционные принципы государственной политики (теоретический аспект) и направления деятельности конституционно уполномоченных субъектов по формированию и реализации государственной политики (практический аспект). Конституционные принципы государственной политики представляют собой приоритеты территориальной, политической, социальной, экономической организации государства и общественного развития, конкретизацией которых должна являться вся дальнейшая регламентация общественных отношений. К ним относятся: обеспечение государственного суверенитета; приоритет прав человека; социальная направленность; создание конкурентоспособной экономики. Вышеуказанные конституционные принципы должны иметь не только теоретическую значимость, но и практическое применение при осуществлении государственной политики. Основные направления государственной политики необходимо регулировать законами и детализировать в иных нормативных правовых актах, в которых должны находить свое отражение конституционные принципы государственной политики. С целью практического обеспечения соответствия законов и иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и предусмотренным в ней принципам государственной политики предлагается закрепить в Федеральном законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (идея принятия которого поддерживается автором настоящей статьи) вышеуказанную систему принципов и учитывать ее при принятии всех видов нормативных правовых актов. Механизмом реализации данного предложения является введение обязательной правовой экспертизы нормативных правовых актов на соответствие конституционным принципам государственной политики не только самим органом, который принимает акт (внутренней экспертизы), но и иным органом государственной власти (внешней экспертизы), а также общественной экспертизы. Для проведения независимой общественной правовой экспертизы предлагается законодательно предусмотреть обязательное создание Общественного экспертного совета на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. В указанные советы должны входить ученые-правоведы и в обязательном порядке ученые-конституционалисты (имеющие ученую степень по специальности 12.00.02), не работающие в органах государственной власти и местного самоуправления для обеспечения большей независимости указанных советов. В Федеральном законе "О нормативных правовых актах Российской Федерации" предлагается предусмотреть, что наиболее значимые нормативные правовые акты в Российской Федерации должны проходить три вида правовой экспертизы: внутреннюю, внешнюю и общественную экспертизу. Внутренняя правовая экспертиза проводится органом, принимающим нормативный правовой акт. Внешняя экспертиза осуществляется уполномоченным государственным органом, общественная - специально созданными Общественными экспертными советами. С учетом действующего законодательства и мнения автора настоящей статьи правовую экспертизу нормативных правовых актов предлагается осуществлять следующим субъектам:

N п/п Наименование Внешняя экспертиза Общественная нормативного экспертиза правового акта

1. Федеральный закон - Федеральный Общественный экспертный совет

2. Указ Президента РФ Государственная Дума Федеральный Общественный экспертный совет

3. Постановление Президент РФ Федеральный Общественный Правительства РФ экспертный совет

4. Нормативные акты Министерство - федеральных органов юстиции Российской исполнительной власти Федерации

5. Нормативные правовые Министерство Общественный экспертный акты субъектов юстиции Российской совет субъекта Российской Федерации Федерации Российской Федерации

6. Нормативные правовые Орган исполнительной - акты органов местного власти субъекта самоуправления Федерации

Внутренняя экспертиза федеральных законов проводится тремя субъектами: Государственной Думой, Советом Федерации и главой государства, поэтому их внешняя экспертиза не предлагается. Действующие нормативные правовые акты (но не законы) предусматривают проведение внешней юридической экспертизы некоторых нормативных правовых актов. Так, Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. предусмотрены полномочия Министерства юстиции Российской Федерации по проверке нормативных актов и их проектов: - проводит правовую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; - проводит антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, при проведении их правовой экспертизы; - проводит правовую и антикоррупционную экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации; - проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения; уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации <10>. -------------------------------- <10> Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 42. Ст. 4108; с измен. 2005. N 44. Ст. 4535, N 52. Ч. 3. Ст. 5690; 2006. N 12. Ст. 1284, N 19. Ст. 2070, N 23. Ст. 2452, N 38. Ст. 3975; 2007. N 13. Ст. 1530, N 20. Ст. 2390; 2008. N 10. Ч. 2. Ст. 909, N 29. Ч. 1. Ст. 3473, N 43. Ст. 4921; Российская газета. 22.01.2010.

Однако у Министерства юстиции Российской Федерации отсутствует механизм воздействия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации при выявлении противоречий в их нормативных правовых актах. Поэтому, на мой взгляд, всем субъектам, осуществляющим правовую экспертизу (указанным в таблице), необходимо предоставить право обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов. В некоторых субъектах Российской Федерации предусмотрен контроль высшего регионального органа исполнительной власти за соответствием законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления <11>. Рекомендуется всем субъектам Российской Федерации использовать опыт Воронежской области в данной сфере. -------------------------------- <11> Об областном регистре нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области: Постановление администрации Воронежской области от 1 декабря 2005 г. N 1139 // Коммуна. 20.12.2005; измен. Молодой коммунар. 06.02.2007.

И на федеральном, и на региональном уровне предлагается проводить общественную правовую экспертизу только наиболее важных нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации). Это сможет повлиять на снижение уровня коррупции в государстве из-за дополнительного механизма общественного контроля за органами государственной власти. В последние годы борьбе с коррупцией уделяется пристальное внимание. Федеральный закон "О противодействии коррупции" содержит положения о развитии институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в качестве мер по профилактике коррупции (ст. 6). Одним из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции указывается совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью (ст. 7). Вышеизложенное предложение по введению обязательной правовой экспертизы нормативных правовых актов конкретизирует общие нормы Федерального закона "О противодействии коррупции", которые носят декларативный характер, и создает дополнительный элемент в механизме борьбы с коррупцией в России. Таким образом, реализация предложения по проведению обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов позволит: 1) обеспечить соответствие Конституции России и законам нормативных правовых актов; 2) расширить парламентский контроль за деятельностью главы государства и Правительства Российской Федерации; 3) создать дополнительный способ общественного контроля за деятельностью органов государственной власти; 4) повлиять на снижение уровня коррупции в государстве посредством формирования дополнительного механизма парламентского и общественного контроля.

Название документа