Взаимодействие Следственного комитета с полицией и налоговыми органами

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА С ПОЛИЦИЕЙ И НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ

С. В. БАЖАНОВ

Бажанов Станислав Васильевич, старший инспектор организационно-аналитического отдела главного управления процессуального контроля Следственного комитета РФ, доктор юридических наук, профессор.

В статье говорится о совместной деятельности следователей следственных подразделений Следственного комитета РФ, оперативных работников полиции, экспертно-криминалистических подразделений ОВД и сотрудников налоговых органов при расследовании налоговых преступлений.

Ключевые слова: дознаватель; следователь; орган дознания; взаимодействие.

Interaction of the investigative committee with tax authorities S. V. Bazhanov

The article tells about interaction between investigators from investigative divisions in the Russian Investigative Committee, police field officers, officers from expert and criminalistics divisions of divisions of internal affairs and tax officers during investigation of tax crimes.

Key words: inquiring office; investigator; inquiring authority; interaction.

В соответствии с п. 4 ст. 3 ФЗ от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также подп. "а" п. 1 ч. 2 ст. 151 УПК с 1 января 2011 г. все уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.2 УК, отнесены к подследственности следователей следственных подразделений Следственного комитета при прокуратуре РФ, правопреемником которого согласно Указу Президента РФ от 27 сентября 2010 г. N 1182 стал Следственный комитет РФ. В связи с изложенным в главное управление процессуального контроля Следственного комитета РФ от руководителей региональных следственных управлений (отделов) начали поступать обращения по вопросам толкования действующего уголовного, уголовно-процессуального и налогового законодательства Российской Федерации, а также (меж-) ведомственных подзаконных нормативных правовых актов в части, касающейся складывающегося порядка принятия, регистрации, проверки (рассмотрения) и разрешения первичной информации о признаках налоговых преступлений (правонарушений). Часть 1 ст. 144 УПК определяет, что дознаватель, орган дознания, следователь обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции принять по нему решение, в том числе о направлении по подследственности (п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК), в срок не позднее 3 суток со дня его поступления. Инструкция о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в системе Следственного комитета, утвержденная Приказом от 7 сентября 2007 г. N 14, отказ правомочного должностного лица принять сообщение о преступлении, а также невыдачу им уведомления о приеме сообщения о преступлении считает недопустимым (п. 18). Аналогичные предписания, надо полагать, будут содержаться и в обновленном нормативном правовом акте этого ведомства. В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2008 г. N 36-42-08 "О практике взаимодействия органов предварительного расследования с налоговыми органами по вопросам привлечения индивидуальных предпринимателей к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений" обращалось внимание на то, что действующее российское законодательство предусматривает несколько видов нарушений законодательства о налогах и сборах, каждое из которых влечет различную юридическую ответственность. В этой же директиве отмечалось, что коллизия норм уголовного, налогового и административного законодательств в правоприменительной практике должна быть разрешена в соответствии с п. 3 ст. 108 НК и ст. 29.9 КоАП, согласно которым налоговая или административная ответственность физического лица наступает лишь в том случае, если допущенное им нарушение не влечет уголовную ответственность. Согласно ч. 1 ст. 144 УПК в стадии возбуждения уголовного дела следователь вправе требовать проведения документальных проверок, ревизий и привлекать к участию в них специалистов. Практика свидетельствует о том, что в подавляющем числе случаев осуществления процессуальных проверок следователи следственных подразделений Следственного комитета поручают необходимые оперативно-розыскные мероприятия соответствующим государственным органам, несмотря на положения п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК о возможности направления органам дознания письменных поручений лишь по уголовным делам, находящимся в их производстве. Представляется, что подобные нарушения закона не допустимы. Помимо изложенного следует учитывать и предписания, содержащиеся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 9 марта 2010 г. N 69-11-201 "О разъяснении норм Федерального закона от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в котором отмечалось, что в некоторых субъектах Федерации по требованию суда и прокуратуры уголовное преследование лиц за совершение преступлений, предусмотренных ст. ст. 198 - 199.1 УК, осуществляется лишь при наличии вступившего в законную силу решения налогового органа. Согласно п. 3 ст. 108 НК основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление этого факта решением налогового органа, вступившим в законную силу. Решение о возбуждении уголовных дел указанной категории, принятое на основании только материалов проверки, полученных в соответствии с ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности", признается необоснованным. Противоречия в практику уголовного преследования, констатируется далее в письме, внесли и нововведения, закрепленные в п. 3 ст. 32 НК и п. 34 ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции" (ныне утратил силу). Так, п. 3 ст. 32 НК РФ установлено, что если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора), направленного налогоплательщику (плательщику сбора) на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, налогоплательщик (плательщик сбора) не уплатил в полном объеме указанные в этом требовании суммы недоимки, размер которой позволяет предполагать факт нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, соответствующих пеней и штрафов, налоговые органы обязаны в течение 10 дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в ОВД для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В свою очередь, п. 34 ст. 10 утратившего силу Закона РФ "О милиции" обязывал милицию направлять материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требовавших совершения действий, отнесенных НК к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств. Сложившаяся в некоторых регионах РФ практика возбуждения уголовных дел о преступлениях, касающихся налогового законодательства (после вступления в законную силу решения налогового органа), необоснованно ограничивает полномочия сотрудников ОВД и не способствует использованию возможностей оперативных подразделений для выявления и раскрытия указанных преступлений. Однако оперативные подразделения ОВД, согласно ч. 1 ст. 15 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", вправе выявлять факты и получать сведения, в том числе документально оформленные, об уклонении от уплаты налогов и сборов. Изучение изъятых документов специалистами подразделений документальных проверок и ревизий позволяет установить признаки составов налоговых преступлений. В целях упорядочения практики возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям органам предварительного следствия и дознания следует руководствоваться исключительно нормами уголовно-процессуального законодательства, так как законодательство о налогах и сборах регулирует лишь властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 2 НК РФ). Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение закреплены в разделе VI Налогового кодекса РФ (главы 15, 16 и 18), в котором нет упоминания об уголовной ответственности и преступлениях в налоговой сфере. Изучение норм Федерального закона N 383-ФЗ и их сопоставление с ранее действовавшими нормами позволяет сделать вывод о том, что внесенные изменения, в первую очередь, направлены на либерализацию ответственности за налоговые правонарушения и преступления (ст. 28.1 УПК и примечания к ст. 198 и 199 УК). Правонарушителю органы налогового контроля, а в случае возбуждения уголовного дела - органы предварительного расследования обязаны предоставить возможность возместить причиненный ущерб бюджетной системе РФ. Таким образом, правила, введенные Федеральным законом N 383-ФЗ, касающиеся изменений налогового законодательства, распространяются только на действия налоговых и иных уполномоченных органов, осуществляющих налоговый контроль, и не могут ограничивать процессуальную самостоятельность должностных лиц органов дознания, следствия и оперативных подразделений <1>. -------------------------------- <1> По терминологии, используемой в указанном информационном письме.

Нормы же Налогового кодекса РФ расширительному толкованию не подлежат. При решении вопроса о возбуждении уголовного дела необходимо руководствоваться ст. 140 УПК, исходя из наличия признаков преступлений, предусмотренных ст. 198 - 199.2 УК, и примечаний к ст. 198 и 199 УК. Таким образом, сообщения о налоговых преступлениях, поступившие в ОВД, а также результаты ОРД подлежат рассмотрению в порядке, установленном ст. ст. 144, 145 УПК, с учетом предполагаемой возможности назначения и проведения документальных проверок и ревизий. При этом органам внутренних дел согласно п. 34 ст. 10 утратившего силу Закона "О милиции" и п. 2 ст. 35 НК РФ предписывалось направлять материалы, содержащие информацию о фактах налоговых правонарушений, в налоговый орган для принятия по ним решения, требующего совершения действий, отнесенных в соответствии с НК к полномочиям налоговых органов. Из изложенного следует, что отказ в принятии к регистрации в следственных подразделениях Следственного комитета заявлений (сообщений) о признаках налоговых преступлений является нарушением закона. Такие заявления следует регистрировать в установленном порядке и принимать по ним решения в соответствии с требованиями ст. ст. 144, 145 УПК. При этом, по смыслу действующего законодательства, необходимые материалы, согласно ч. 3 ст. 144 УПК, могут направляться в налоговые органы для "ведомственной" проверки. Отмеченные рекомендации предполагают целесообразность разработки для налоговых органов и их должностных лиц внутриведомственного нормативного правового акта в виде инструкции (в настоящий момент таковой нет), которая (среди прочего) устанавливала бы объем их правомочий по осуществлению налогового контроля, в том числе в форме проверок. Ее принятие, в свою очередь, способствовало бы разработке межведомственной инструкции по взаимодействию следователей следственных подразделений Следственного комитета с оперативными и экспертно-криминалистическими службами ОВД (других правоохранительных ведомств), а также с сотрудниками налоговых органов в ходе выявления, раскрытия и расследования налоговых преступлений. В условиях новейшего времени постановка указанной методологически значимой проблемы остается крайне актуальной. Это обстоятельство обусловлено множеством факторов как объективного, так и субъективного свойства, среди которых можно назвать чрезмерную подвижность уголовно-процессуального законодательства РФ и некоторых смежных законодательных систем, непрекращающееся реформирование правоохранительных и контролирующих органов, обильные, не всегда юридически выдержанные и отвечающие духу времени рекомендации, содержащиеся в (меж-) ведомственных подзаконных нормативных правовых актах. Так, действовавшие до недавнего времени Инструкция о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства РФ о налогах и сборах, утвержденная Приказом МВД России от 16 марта 2004 г. N 177, и Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, утвержденная Приказом МВД России от 2 августа 2005 г. N 636, в резолютивных частях содержали однотипные рекомендации о решениях, которые предписывалось принимать компетентным должностным лицам по завершении проверок и ревизий. Наличие достаточных данных, указывавших на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах или законов, регулировавших финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, а также влекшего уголовную ответственность, предоставляло должностным лицам ОВД правомочия на проведение проверок (ревизий) на предмет установления этих же достаточных данных, указывавших на признаки преступления, т. е. обстоятельств, которые согласно ч. 2 ст. 140 УПК следовало бы расценивать в качестве готовых оснований для возбуждения уголовных дел. Здесь же подчеркивалось, что логическим завершением такой административной деятельности мог стать акт об отсутствии нарушений законодательства, т. е. обстоятельств, изначально являвшихся основаниями для проверок (ревизий). Таким образом, достаточные данные, указывавшие на признаки экономического или налогового преступления, на момент начала проверки в распоряжение правоохранительных органов как бы попадали, а ко времени ее окончания бесследно исчезали. Иногда такое бывало. Бывает, по всей видимости, и сейчас. Тем не менее подобное нормотворчество вряд ли оправданно, поскольку создает иллюзию законности, провоцирующую сотрудников полиции и налоговых органов на "окошмаривание бизнеса". Изложенное особенно значимо для темы, вынесенной в заголовок настоящей статьи, поскольку принятое недавно Положение об организации взаимодействия подразделений органов внутренних дел при раскрытии и расследовании преступлений, утвержденное специальным приказом МВД России (2008 г.), на сегодня уже устарело. Причина тому (отчасти) - ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", согласно которому одними из основных задач этого ведомства признаны: оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством РФ, и обеспечение законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защита прав и свобод человека и гражданина (п. п. 1 и 2 ч. 4 ст. 1). Отнесение органов внутренних дел к числу органов дознания (п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК) является грубой методологической ошибкой законодателя, поскольку в РФ нет единых строго централизованных государственных структур, занимающихся исключительно расследованием уголовных дел в форме дознания <2>, в то время как толковый словарь русского языка термин "орган" определяет как государственное или общественное учреждение (организация). К тому же понятия "орган" и "подразделение" с позиций теории управления взаимозаменяемыми не являются. Во избежание заблуждений на сей счет необходимо проводить четкую грань между органами дознания (процессуально-правовой феномен) и органами, осуществляющими ОРД (оперативно-розыскная категория). К слову заметим, что и в ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", и в упоминавшемся уже ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" понятия "орган" и "подразделение" в известной степени отождествляются. К сожалению. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. В. Бажанова "Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Российский следователь", 2007, N 1. ------------------------------------------------------------------ <2> Бажанов С. В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации // Российский следователь. 2007. N 6. С. 5, 6.

В контексте рассматриваемой проблемы не менее значимо и то, что взаимодействующие со следователями оперативные уполномоченные подразделений полиции (уголовного розыска, ОБЭП) к самостоятельной уголовно-процессуальной деятельности, в том числе и, особенно, к осуществлению процессуальных проверок, допускаться в принципе не должны, за исключением случаев, когда они выполняют отдельные поручения следователей либо работают с ними в следственно-оперативных группах. В одной из своих публикаций А. Жамков подверг анализу процессуальный статус оперативных уполномоченных ОБЭП, подчас осуществляющих процессуальные проверки сообщений о преступлениях, совершаемых в сфере экономической деятельности. В плане разрешения поставленного вопроса он задался целью уяснить некоторые моменты: во-первых, является ли деятельность по проверке заявления о преступлении процессуальной; во-вторых, вправе ли сотрудник ОБЭП осуществлять процессуальную деятельность и принимать самостоятельные процессуальные решения; и наконец, в-третьих, в качестве какого субъекта процессуальной деятельности может выступать сотрудник ОБЭП? Резюмируя свои рассуждения и апеллируя к ст. 40 УПК, относящей ОВД к органам дознания (п. 1 ч. 1), автор пришел к неожиданным выводам, ответив на обозначенные им вопросы положительно. При этом аргументировал он свою позицию тем, что оперативный уполномоченный ОБЭП является якобы должностным лицом ОВД, т. е. органа дознания <3>. -------------------------------- <3> Жамков А. А. Процессуальный статус сотрудников ОБЭП, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях экономической направленности // Актуальные вопросы применения уголовно-процессуального и уголовного законодательства в процессе расследования преступлений: Материалы межвузовской научно-практической конференции. М.: Академия управления МВД России, 2009. Ч. 1. С. 284 - 286.

В связи с этим повторим, что в настоящее время науки уголовно-процессуального права, криминалистики и ОРД развиваются в направлении размежевания уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной составляющих в деятельности ОВД как органов дознания. Оперативный уполномоченный - административно-штатная единица (должность) в системе органов исполнительной власти (в нашем случае - в ОВД), а орган дознания (по сути) - процессуально-правовое формирование. И если раньше (в 60 - 80-е гг. XX столетия) такие понятия, как "орган дознания", "дознаватель" и "оперативный уполномоченный", нередко отождествлялись, то в нынешней ситуации такой опыт должен быть отвергнут. Поэтому и именовать оперативных уполномоченных "дознавателями" некорректно, поскольку в системе ОВД есть специально предназначенные для выполнения соответствующих функций структурные (по формулировке законодателя) подразделения, т. е. отделы, отделения дознания. В УПК, кстати, есть ст. 41 "Дознаватель", в части первой которой в весьма неудачной форме приведен тезис о том, что полномочия органа дознания, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" не устранил рассматриваемых противоречий. Статья 13 Закона определяет, что полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей (среди прочих) предоставляется право производить в случаях и порядке, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством РФ, следственные и иные процессуальные действия, оперативно-розыскные мероприятия; изъятие документов, предметов, материалов и сообщений и иные предусмотренные федеральным законом действия при осуществлении ОРД; объявлять розыск и принимать меры по розыску лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении, лиц, пропавших без вести, иных лиц, розыск которых возложен на полицию, а также объявлять розыск и принимать меры по розыску похищенных или угнанных транспортных средств, похищенного имущества, имущества, подлежащего конфискации. Несовершенство законодательства уголовно-правового блока и некоторых смежных законодательных систем в части рассматриваемого вопроса, безусловно, пагубно сказывается на качестве взаимодействия следователей следственных подразделений Следственного комитета, оперативных работников полиции, экспертно-криминалистических подразделений ОВД, а также сотрудников налоговых органов. Наблюдаемое ныне "административное размежевание" взаимодействующих в выявлении, раскрытии и расследовании налоговых преступлений субъектов формально обусловливает их процедурную самостоятельность, сопряженную с популярной ныне функциональной независимостью, и проч. Однако это лишь видимая, на первый взгляд, труднооспоримая часть проблемы. Сторонний взгляд на стратегию дальнейшей эксплуатации "административной независимости" субъектов взаимодействия позволяет констатировать поразительное единство юристов в вопросе о том, что наиболее эффективно оно (взаимодействие), особенно при раскрытии и расследовании тяжких и особо тяжких преступлений, может осуществляться в условиях межведомственных, постоянно действующих и специализированных следственно-оперативных групп. При этом признается, что создавать следственно-оперативные группы целесообразно сразу же после подтверждения на оперативном уровне первичной информации о признаках подготовляемого, совершаемого или совершенного общественно опасного деяния. При выявлении, раскрытии и расследовании налоговых преступлений в состав таких групп, безусловно, полезно включать сотрудников налоговых органов. Однако возникает вопрос - в каком качестве? В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. "О налоговых органах Российской Федерации" налоговые органы представляют собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством РФ, а также контроля за соблюдением валютного законодательства РФ, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов. Единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его территориальных органов (ст. 2). В ст. 4 подчеркивается, что налоговые органы решают поставленные перед ними задачи во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Статья 7 включает в себя многочисленные права налоговых органов, перечислять которые нет решительно никакого смысла. Значимо другое. Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306 с 1 июля 2003 г. Федеральная служба налоговой полиции, как известно, была упразднена, а ее функции переданы Министерству внутренних дел РФ. В силу этого в настоящее время региональные органы Федеральной налоговой службы РФ не могут рассматриваться в качестве органов дознания, а их должностные лица, осуществляющие налоговые проверки, - в качестве дознавателей, поскольку п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК определяет, что к органам дознания относятся (прежде всего) органы внутренних дел РФ... а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Отсюда следует, что налоговые органы органами дознания не являются, а стало быть, не правомочны (в лице своих должностных лиц) производить процессуальные проверки первичной информации о признаках налоговых преступлений, а также следственные действия при работе в следственно-оперативных группах (даже по указанию их руководителей). Таким образом, и налоговые проверки не следует отождествлять с предварительными (первоначальными, доследственными, процессуальными) проверками, которые по складывающейся ныне практике должны возлагаться на следователей следственных подразделений Следственного комитета. В теории уголовно-процессуального права и криминалистики уже неоднократно высказывалась не лишенная оснований точка зрения о том, что и следователи не должны заниматься процессуальными проверками сообщений о преступлениях. Их задача, считают адепты этой линии, исключительно расследование уголовных дел (преступлений) в форме предварительного следствия. В методологическом аспекте вопрос архиважный, и его оптимальное разрешение предопределит стабильность взаимодействия должностных лиц следственно-оперативных и налоговых органов в ближайшей обозримой перспективе.

Название документа