Организационно-правовые аспекты деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения в условиях перехода к рыночной экономике в конце XX в

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ В КОНЦЕ XX В. <*>

Е. А. ВОЙТЕНКОВ

Войтенков Евгений Алексеевич, кандидат юридических наук, докторант кафедры истории государства и права МосУ МВД России.

В конце XX в. в ходе масштабных социально-экономических преобразований и в условиях перехода к рыночной экономике отечественной системе обеспечения безопасности дорожного движения для сохранения эффективности потребовался коренной пересмотр форм и методов функционирования, что представляет собой ценный историко-правовой опыт для обеспечения безопасности в автомобильно-дорожном комплексе нашей страны на современном этапе.

Ключевые слова: безопасность дорожного движения, рост количества автотранспорта, формирование правовой базы, реформирование, Госавтоинспекция МВД России.

At the end of the XX century in the course of major social-economy reforms and in conditions of transfer to the market economy the Russian system of ensuring security of road traffic for preservation of efficiency needed fundamental reconsideration of forms and methods of functioning, it presents a valuable historical-law experience for ensuring security in road-traffic complex of this country at the contemporary stage.

Key words: security of road traffic, increase of quantity of automobile transport, formation of legal base, reforming, State Auto Inspectorate of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Наша страна к середине 80-х годов XX в. ставила перед собой весьма амбициозные цели социально-экономического характера. Перед автомобильной промышленностью ставились задачи по увеличению количества производимых грузовых автомобилей на базе дизельных двигателей, обеспечению экономии топлива за счет совершенствования конструкции транспортных средств, увеличению грузоподъемности грузовых машин. В сфере дорожного строительства предполагалось построить около 80000 км автомобильных дорог, из которых около 15% приходилось на магистрали общегосударственного и республиканского значения. Как и в предыдущие годы, продолжался рост автомобильного парка нашей страны. Несмотря на то что комплексный подход решения проблем в сфере безопасности дорожного движения дал определенный результат, по состоянию на середину 80-х годов XX в. ситуация с аварийностью на дорогах страны оставалась сложной и напряженной. В 1984 г. Всесоюзная комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения утвердила основные мероприятия в данной сфере на 1984 - 1990 гг. Согласно данному документу основные усилия должны были быть сосредоточены на подготовке водителей и укреплении водительской дисциплины, пропаганде безопасности дорожного движения, предупреждении детского дорожно-транспортного травматизма, совершенствовании дорожных условий и улучшении организации движения, обеспечении безопасности конструкций транспортных средств и контроля над их техническим состоянием, разработке правовых актов в сфере безопасности дорожного движения. В 80-е годы XX в. Госавтоинспекция МВД СССР продолжила работу по пресечению управления автотранспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения. Для диагностирования состояния опьянения широко стали применяться специальные индикаторные трубки "Контроль трезвости", вводилась жесткая ответственность за отказ от прохождения тестирования. В рассматриваемый период велась широкая работа по внедрению в работу Госавтоинспекции электронно-вычислительной техники и иных средств автоматизированной обработки больших объемов информации. Внедрение компьютеров в работу ГАИ было как нельзя более своевременным, поскольку в условиях роста автомобильного парка обеспечение учета автотранспорта путем хранения документов на бумажных носителях существенно усложняло и замедляло работу подразделений ГАИ. В 1988 г. было принято Постановление Совета Министров СССР "О мерах по обеспечению безопасности на автомобильном и железнодорожном транспорте". Данный документ предполагал реализацию таких мероприятий, как внедрение комплексов автоматического регулирования дорожного движения, разработка материалов и приборов по обслуживанию улично-дорожной сети, разработка и утверждение государственных стандартов в области активной, пассивной и послеаварийной безопасности автотранспорта, разработка требований по обеспечению безопасности при строительстве автодорог и железнодорожных переездов, разработка контрольно-измерительных приборов для проверки технического состояния автотранспорта, разработка средств фото - и видеоконтроля за соблюдением Правил дорожного движения, разработка средств автоматизации процессов в экзаменационной и учетно-регистрационной работе. В конце 80-х годов XX в. происходят определенные организационно-штатные изменения в структуре Госавтоинспекции. В 1989 г. создается МВД РСФСР и Управление Госавтоинспекции в его составе. Данные шаги отчасти были обусловлены необходимостью борьбы с наметившейся тенденцией к росту количества дорожно-транспортных происшествий. При этом такой прирост наметился только во второй половине 80-х годов XX в., в то время как в первой - фиксировалось постоянное снижение показателей. В рассматриваемый исторический период продолжился активный поиск новых, более эффективных форм работы Госавтоинспекции. В частности, было широко развернуто строительство станций технической диагностики, было принято решение о передаче функции по проведению технического осмотра транспортных средств из Госавтоинспекции в автопредприятия. Такое решение нельзя назвать однозначно положительным, поскольку до сих пор считается спорным вопрос о целесообразности такой передачи данной функции. Претерпел изменения и регламент, определяющий порядок технического осмотра автотранспортных средств, принадлежащих физическим лицам, с 1989 г. технический осмотр данные автомобили проходили один раз в два года. Осуществлялись и другие изменения в работе Госавтоинспекции - в структуре строевых подразделений были введены группы, роты, батальоны и полки дорожно-патрульной службы. Таким образом, 80-е годы XX в. были насыщены различными изменениями в работе Госавтоинспекции и фактически стали продолжением курса той динамичной и системной работы по совершенствованию работы по обеспечению безопасности дорожного движения, начала которой были положены в предыдущем десятилетии. Масштабные социально-политические преобразования начала 90-х годов XX в. самым непосредственным образом затронули все сегменты автомобильно-дорожного комплекса нашей страны. Высокими темпами начала расти аварийность на автомобильном транспорте. В страну в большом количестве стали поступать автомобили иностранного производства. Доля автотранспорта различных категорий, владельцами которых являлись физическими лица, росла высокими темпами. Большая часть автохозяйств становились коммерческими предприятиями, ориентированными на извлечение максимальной прибыли от эксплуатации транспортных средств (в том числе - и в ущерб обеспечению безопасности перевозок). Автомобильная промышленность (как и многие другие отрасли отечественной экономики) в начале 90-х годов XX в. оказалась абсолютно не готова к конкурентной борьбе с продукцией зарубежного производства. Иностранные автомобили, имея срок эксплуатации от 5 лет и более, по своим техническим характеристикам и потребительским свойствам намного превосходили отечественные аналоги. В социально-экономических условиях рассматриваемого периода отечественная автомобильная промышленность фактически выпускала продукцию, которая морально устарела на 15 и более лет, а качество этой продукции падало с каждым годом. Интерес отечественного покупателя сместился в сегмент иностранных автомобилей, уже бывших в употреблении. Подобная ситуация на рынке позволила сформироваться целой инфраструктуре по подбору, доставке и легализации (в том числе - противоправными способами) автомобилей различных типов. Существенно усугубляло ситуацию положение в сфере дорожного строительства и эксплуатации дорог. В начале 90-х годов XX в. крупное строительство автомагистралей практически не велось, а финансирование эксплуатации и ремонта уже существующих трасс осуществлялось в недостаточном объеме, что в совокупности с постоянно растущим автомобильным парком приводило к повышенному износу дорожного полотна, увеличивало плотность автомобильных потоков, оказывало существенное негативное влияние на ситуацию с аварийностью на автомобильном транспорте. 90-е годы XX в. были отмечены первыми масштабными проявлениями правового нигилизма среди участников дорожного движения, потери взаимного уважения друг другу, повышения уровня неприязни между водителями и сотрудниками Госавтоинспекции. Рассматривая причины таких явлений, можно заметить, что их корни лежат в тех масштабных социально-экономических преобразованиях, которые происходили в нашей стране. Население в большинстве своем оказалось не готово к столь резкому переходу к рыночной экономике, стремительно сформировавшемуся и неравномерному социальному расслоению и повсеместным проявлениям коррупции практически во всех институтах общества. На фоне сложной экономической ситуации это порождало в том числе и вышеуказанные негативные явления в сфере дорожного движения. Существовали проблемы и организационно-штатного характера, которые, безусловно, сказывались на общей картине в сфере безопасности дорожного движения - штаты госавтоинспекторов не пересматривались с 1984 г., наметилась тенденция к оттоку квалифицированных специалистов, при этом должного замещения новыми кадрами не происходило. В таких сложных условиях Госавтоинспекции МВД России приходилось в корне пересматривать подходы к работе по обеспечению безопасности дорожного движения в условиях меняющейся структуры автомобильного парка страны, новой социально-экономической обстановки и политических изменений в России. Начало 90-х годов XX в. было ознаменовано принятием целого ряда документов, которые определяли необходимость формирования отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения, формулировали основные цели и задачи Госавтоинспекции, ее правовой статус и роль в работе по обеспечению безопасности дорожного движения в условиях становления новой российской государственности. В 1992 г. было создано Главное управление Госавтоинспекции МВД России и было принято положение о нем. Несмотря на крайне ограниченные ресурсы, в 90-е годы XX в. происходит модернизация материально-технической базы Госавтоинспекции - на вооружение сотрудников поступают новые образцы специальной техники, более современные автомобили, происходит переход на повсеместное использование ЭВМ. Анализ структуры и динамики роста автомобильного парка России в 90-е годы XX в. показывает, что наша страна в этот период вступила в "стадию взрывного роста", когда рост количества автотранспорта идет крайне высокими темпами, что неизбежно влечет за собой осложнение ситуации с аварийностью. Одним из наиболее остро стоящих вопросов был вопрос регистрационной работы и изготовления регистрационных знаков. Дело в том, что распад СССР и дальнейшие административно-политические преобразования на территории СНГ и нашей страны делали невозможным использование существовавшей системы номерных знаков с буквенной "привязкой" к тому или иному региону, а появление самостоятельных систем учета автотранспорта в странах СНГ создавало угрозу дублирования номерных знаков. В 1993 г. Госавтоинспекцией МВД России был разработан и введен в действие с 1994 г. новый стандарт на регистрационные знаки транспортных средств ГОСТ Р 50577-93 "Знаки государственные регистрационные транспортных средств. Типы и основные размеры. Технические требования". Новый принцип построения регистрационного знака с присвоением каждому региону цифрового кода. Исключались различия в регистрационных знаках транспортных средств различных форм собственности, выделялись в отдельные виды номерные знаки для автомобилей, принадлежащих юридическим лицам и гражданам иностранных государств, войсковых частей и соединений. Важным новшеством было использование в номерных знаках только 12 букв русского алфавита, которые совпадают по написанию с латиницей, что обеспечивало возможность беспрепятственного участия автотранспорта в международном автомобильном движении. По аналогичным причинам пришлось провести такую же работу и с водительскими документами - в целях приведения водительских документов к единому образцу и снижения вероятности подделок этих документов в 1992 г. было принято решение о введении новой формы водительского удостоверения с несколькими степенями защиты и автоматизированного учета таких документов. В целях повышения квалификации сотрудников аппаратов Госавтоинспекции по всей стране были проведены специальные совещания по вопросам применения законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которое за сравнительно небольшой период времени претерпело существенные изменения. В 1997 г. были введены новые Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских документов, которые определяли основные требования к экзаменуемым, вводилась процедура самостоятельной подготовки к сдаче экзаменов (для категорий А и В), была обновлена методика проведения самих испытаний. Многие экзаменационные подразделения оборудовались компьютерными классами для проведения тестирования по теоретической части экзамена. 90-е годы XX в. - это не только период масштабных преобразований во всех сферах жизни нашего общества и государства. Это еще и период сложных межнациональных конфликтов и проявлений терроризма на Северном Кавказе. Сотрудники Госавтоинспекции принимали непосредственное участие в защите основ конституционного строя в таких республиках Северного Кавказа, как Ингушетия, Северная Осетия, Чеченская Республика, Дагестан и др. При этом именно от профессионализма сотрудников Госавтоинспекции зачастую зависела безопасность не только на дорогах нашей страны, но и защищенность наших южных регионов в целом. В конце XX - начале XIX в. в сфере обеспечения безопасности дорожного движения велась масштабная организационно-правовая работа - были разработаны такие важнейшие документы, как Федеральный закон "О безопасности дорожного движения", Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", а также был принят целый ряд документов, усиливавших ответственность за различные правонарушения и регламентировавших порядок привлечения виновных лиц к ответственности. Создавалась обновленная правовая база, регламентирующая порядок проведения государственного технического осмотра, осуществления регистрационно-экзаменационной работы, несения дорожно-патрульной службы, розыска автотранспортных средств. В 1997 г. была рассмотрена и принята Концепция развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1998 - 2005 гг. Концепция предусматривала широкое применение различных технических средств для организации дорожного движения и контроля за ним. 1 июня 1998 г. был издан Приказ МВД России N 329 "О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России", который нормативно закреплял основной задачей Госавтоинспекции защиту законных прав и интересов участников дорожного движения. Данный документ содержал ряд весьма важных положений (в том числе исчерпывающий перечень оснований для остановки транспортных средств сотрудниками милиции), ограничивал условия, при которых может проводиться проверка технического состояния автомобилей на дорогах. Приказом было закреплено, что контроль за соблюдением водителями и пешеходами Правил дорожного движения является исключительной компетенцией Госавтоинспекции МВД России. Немного позднее указом Президента России было утверждено новое положение о службе, а сама она стала называться Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД). Нормативно было закреплено, что ГИБДД - специальный орган, осуществляющий контрольные, надзорные и разрешительные функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Весь комплекс функций данной службы был скорректирован с учетом реалий жизни рассматриваемого исторического периода. В целом принятие нового положения сформировало необходимый правовой фундамент для более эффективной работы. До сих пор не утихают дискуссии о целесообразности произошедшего переименования службы из ГАИ в ГИБДД, однако представляется, что у этого решения есть как свои положительные, так и отрицательные стороны. С 1998 г. произошли изменения в порядке проведения государственного технического осмотра. С этого момента диагностирование технического состояния автомобиля могли осуществлять не только подразделения ГИБДД, но и другие юридические лица на коммерческой основе. В рассматриваемый период ГИБДД вела широкую межведомственную работу. В 1998 г. состоялась Всероссийская практическая конференция по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, в ходе которой обсуждались весьма актуальные вопросы работы в данной сфере. Так, в частности, было уделено внимание проблемам эффективной пропаганды безопасности дорожного движения. Несмотря на то что Госавтоинспекция МВД России не только не утратила успешных наработок советского прошлого в данной сфере, но и эффективно применяла их в новых социально-экономических условиях, было признано, что комплексная система пропаганды безопасности дорожного движения фактически отсутствует. Важным этапом с точки зрения формирования правовой базы в области безопасности дорожного движения и правоприменительной практики в данной сфере стало принятие в 2000 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Разработка норм, регламентирующих ответственность за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения, вызвала большую полемику как в профессиональных кругах, так и среди автомобилистов. Вместе с тем принятие этого документа существенно упростило и сделало более "прозрачным" многие аспекты привлечения виновных лиц к административной ответственности. Таким образом, можно заключить, что в рассматриваемый исторический период деятельность Госавтоинспекции сохранила преемственность курса по системному подходу к решению задач в сфере безопасности дорожного движения, основы которого были заложены в предыдущие два десятилетия. Распад СССР и глобальные социально-политические и экономические преобразования оказали весьма существенное влияние на функционирование всего автомобильно-дорожного комплекса нашей страны. Взрывной рост количества частных транспортных средств, кардинальное изменение структуры автомобильного парка, переориентация работы автопредприятий на функционирование в условиях рыночной экономики, общий спад дорожного строительства, различные проявления социальной напряженности в обществе, безусловно, оказали негативное влияние на безопасность дорожного движения. Госавтоинспекция МВД России была вынуждена осуществлять поиск новых эффективных методик работы и совершенствовать правовую базу своей деятельности. Представляется, что работа Госавтоинспекции МВД России, когда в условиях быстроменяющейся социально-экономической ситуации в России на фоне бурного роста количества автотранспорта удавалось не только сдерживать рост аварийности, но и добиваться тенденции ее к снижению на протяжении нескольких лет, была весьма эффективной, а управленческие решения, принимаемые в деятельности по повышению безопасности дорожного движения, отвечали требованиям времени и складывающейся ситуации.

Название документа