Административно-правовое регулирование экономики безопасности

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ БЕЗОПАСНОСТИ

В. В. ЛЕТУНОВСКИЙ, А. А. АГЕЕВ

Летуновский Валентин Васильевич, начальник научного центра Московского психолого-социального института, кандидат юридических наук, доцент.

Агеев Алексей Анатольевич, научный сотрудник Научного центра Московского психолого-социального института.

Стыд и срам, - проговорил он, всхлипнув, денно-нощно груши околачиваете... кормишь вас тут, холишь, сам на ногах не стоишь, а вы только и знаете, что с неумными вопросами лезть.

В. В.Набоков. Приглашение на казнь

В статье анализируются проблемы оценки эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб, включая зарубежный опыт решения этих вопросов. Вносятся и обосновываются предложения о совершенствовании правоприменительной практики по указанным вопросам.

Ключевые слова: критерии оценки эффективности, проблема оценки результатов деятельности силового блока, программный бюджет.

Administrative-law regulation of economy of security V. V. Letunovskij, A. A. Ageev

The article analyses the problems of evaluation of efficiency of activity of law-enforcement agencies and special services including foreign experience of solution of these issues. The authors introduce and substantiate the proposals on improvement of law-application practice on the said issues.

Key words: criteria of efficiency, problem of evaluation of results of activity of power unit, program budget.

Одним из источников коррупции является анархия движения финансового потока <1>. Ничем и никем не ограниченная свобода, позволяющая иссушать этот поток корыстными каналами орошения частных карманов. Широких и глубоких карманов многочисленных нуждающихся в мгновенном обогащении <2>. -------------------------------- <1> См.: Жубрин Р. В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. М.: Волтерс Клувер, 2011. <2> Официальный сайт Росфинмониторинга. СМИ о расследованиях // URL: http//www. cfm. ru.

Создать организационно-правовое русло течения данного потока и механизм контроля его мощности - важнейшая задача текущего момента. Решение такой задачи в кратчайшие сроки позволит захватить стратегическую инициативу в противодействии повсеместно наступающим армиям коррупционеров. Алгоритм его выполнения уже утвержден и принят к исполнению. Он называется - программа повышения эффективности бюджетных расходов <3>. К 2012 г. предполагается завершить подготовительный этап и перейти к программному бюджету. Фактически речь идет о коренном изменении организационной сущности государственного управления. Программно-целевая структура бюджета позволит увязать все расходы федерального органа исполнительной власти с полученным конечным результатом <4>. При этом его оценкой будет объективная полезность достигнутого. Понятно, что будет поставлен и вопрос о личной ответственности руководителя каждого федерального органа исполнительной власти не только за целевое использование финансовых средств, но и за общественную значимость поставленных им целей и полученных результатов. Гражданское общество получит ответ - какую пользу принес каждый истраченный в данном государственном органе рубль. -------------------------------- <3> Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р // СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720. N 47. Ст. 6201. <4> Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации (под ред. проф. д. ю.н. А. Н. Козырина). Система ГАРАНТ, 2009.

Переход к программному бюджету должен охватить все федеральные органы исполнительной власти, включая силовой блок. На обеспечение безопасности государства тратятся ежегодно значительные объемы средств.

N Год Федеральный закон Раздел классификации расходов на соответствующий год федерального бюджета

национальная национальная оборона безопасность и (тыс. руб.) правоохранительная деятельность (тыс. руб.)

1. 2000 Федеральный закон от 209 444 984,8 111 547 120,0 31.12.1999 N 227-ФЗ

2. 2001 Федеральный закон от 214 687 727,4 131 620 763,0 27.12.2000 N 150-ФЗ

3. 2002 Федеральный закон от 284 157 831,5 173 863 288,3 30.12.2001 N 194-ФЗ

4. 2003 Федеральный закон от 354 906 819,3 249 798 722,2 24.12.2002 N 176-ФЗ

5. 2004 Федеральный закон от 427 375 801,5 318 542 875,6 23.12.2003 N 186-ФЗ

6. 2005 Федеральный закон от 578 350 923,4 455 310 487,3 23.12.2004 N 173-ФЗ

7. 2006 Федеральный закон от 686 148 278,9 556 337 119,1 26.12.2005 N 189-ФЗ

8. 2007 Федеральный закон от 839 102 587,6 674 790 899,1 19.12.2006 N 238-ФЗ

9. 2008 Федеральный закон от 509 102 209,2 521 841 926,2 24.07.2007 N 198-ФЗ

10. 2009 Федеральный закон от 619 164 200,7 707 359 367,9 24.11.2008 N 204-ФЗ

11. 2010 Федеральный закон от 678 351 441,4 726 844 703,7 02.12.2009 N 308-ФЗ

12. 2011 Федеральный закон от 793 001 142,3 819 804 183,0 13.12.2010 N 357-ФЗ

Итого: 6 193 793 948,0 5 447 661 455,4

Из приведенных цифр - почти 11,6 трлн. руб. за 12 лет - следует, что обеспечение безопасности страны - дело очень дорогое. Но что мы имеем в конечном результате? Считаем ли мы наше существование безопасным? Можем ли мы спокойно ездить в метро на работу, отдыхать на Северном Кавказе, оставлять без присмотра квартиру или машину? Какой в стране масштаб наркомании, организованной преступности, коррупции и других угроз безопасности? Как организовано противодействие этим угрозам и насколько в год снижается их уровень? На все эти вопросы гражданское общество и каждый гражданин Российской Федерации имеют право получить четкий ответ - какой результат и за какие деньги мы имеем?! В п. 39 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 <5>, отмечено, что обеспечению государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу будут способствовать повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создание единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработка и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений. -------------------------------- <5> Российская газета. 19.05.2009.

Проблема оценки результатов деятельности силового блока, особенно правоохранительных органов и специальных служб, является архитрудной <6>, но вполне решаемой задачей <7>. Необходимо просто ввести общепонятные показатели деятельности и активнее использовать потенциал аналитической деятельности <8>. И все! Без всяких занавесок и ссылок на секретность получаемых данных. -------------------------------- <6> См.: Шевердяев С. Некоторые актуальные аспекты современной антикоррупционной реформы в России // Право и экономика. 2010. N 3. <7> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства пресечения коррупции в системе таможенной службы и органах внутренних дел Российской Федерации // Гражданин и право. 2009. N 1; Скоморохов Р. В., Шиханов В. Н. Уголовная статистика: обеспечение достоверности. Волтерс Клувер, 2006. <8> Маркина Э. Основные направления аналитической работы в органах внутренних дел // Право и жизнь. 2009. N 11.

Выдвинутый тезис, казалось бы, является самоочевидным. Частично он был признан и в п. 4.3.3 Методики проведения аудита эффективности использования государственных средств (принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 г., Протокол N 13(383), где отмечено, в частности, что "критерии оценки эффективности конечных социальных результатов деятельности характеризуют последствия для общества, какой-либо части населения или определенной группы людей выполнения органами государственной власти... возложенных на них функций, реализации программ или решения поставленных задач. Или, иначе говоря, на основе этих критериев должна даваться оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей. Например, одним из таких критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, в частности, является уровень преступности в стране..." <9>. -------------------------------- <9> URL: http://www. ach. gov. ru.

Однако дальнейшего развития такой подход фактически не получил. Представляется, что внешние показатели, которыми можно отчитываться перед государством в лице его уполномоченных органов, должны быть открыты и доступны. Такой подход непосредственно основывается на нормах ст. 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <10>, согласно которым, в частности, не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения: о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами. -------------------------------- <10> Российская газета. 21.09.1993.

Посмотрим "Голубую книгу" - ежегодный доклад канадского правительства парламенту, содержащий основные оценки расходов по секторам, ведомствам и программам. Всего в ней 27 секторов, 90 ведомств и 2500 программ. В каждом секторе - несколько ведомств с программами, относящимися к конкретной сфере общественного благосостояния. Каждая ведомственная презентация основных оценок состоит из четырех частей: - стратегический итог деятельности ведомства; - программы, направленные на получение стратегического итога; - таблица расходов на программную деятельность; - трансферы бюджетных средств (если имеются). В секторе "Общественная безопасность и готовность к чрезвычайным ситуациям" фигурируют девять организаций, в том числе агентство, службы, управления, комиссии и комитеты. Стратегические итоги их деятельности корреспондируют с названием сектора. Вот как выглядит презентация основных оценок программных расходов канадской разведки (Canadian Security Intelligence Service) на 2010 - 2011 финансовый год. Стратегическим итогом своей деятельности эта служба считает защиту национальных интересов Канады путем использования действенной информации об угрозах, возникающих со стороны терроризма, шпионажа и внешнего вмешательства. У службы есть две программы, направленные на получение этого результата. Одна ("Разведка") предусматривает сбор, обработку и анализ информации о деятельности, которая может угрожать безопасности страны и ее гражданам, и доведение этой информации до правительства. Другая ("Скрининг безопасности") - это предотвращение проникновения в страну тех нерезидентов, которые могут угрожать или источать риск национальной безопасности, и лишение любых подозрительных лиц доступа к "чувствительным" правительственным активам, сооружениям и информации. В 2010 - 2011 финансовом году служба планировала израсходовать по этим программам 506 573 долл., из которых 474 963 долл. - текущие расходы и 31 610 долл. - капитальные расходы <11>. -------------------------------- <11> Афанасьев М. П., Алехин Б. И. и др. Академия бюджета и казначейства. Технология подготовки программного бюджета // Финансовый журнал. 2010. N 3.

Теперь обратимся к отечественному опыту. Несмотря на критические замечания, высказанные, в частности, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации <12>, следует приветствовать уже тот факт правовой действительности, что в МВД России были изданы хотя и не опубликованные официально, но помещенные в справочные правовые системы Приказы от 23 ноября 2002 г. N 1150 "О введении в действие систем оценки деятельности органов внутренних дел, отдельных подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования" и от 5 августа 2005 г. N 650, регламентирующие оценку деятельности органов внутренних дел. -------------------------------- <12> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. "Права - не дают, права - берут" (Москва, 17 февраля 2010 г.) // Российская газета. 28.05.2010.

Откроем ст. 5 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" <13>. Читаем, что целями разведывательной деятельности являются: -------------------------------- <13> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 143.

1) обеспечение Президента Российской Федерации, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научно-технической и экологической областях; 2) обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики Российской Федерации в сфере безопасности; 3) содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности Российской Федерации. Спрашивается - имеет ли наша общественность право, как в Канаде, знать: сколько информации доведено до инстанций органами внешней разведки, как осуществлялось содействие развитию страны? Ответа в действующих правовых актах на данный вопрос нет, а практика общеизвестна. Сложнее дела обстоят с обобщенными оценками деятельности единой централизованной системы органов федеральной службы безопасности. В этом случае можно было бы ограничиться показателями деятельности непосредственно центрального аппарата - ФСБ России как федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Положение о ФСБ России и структура органов федеральной службы безопасности утверждены Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960 <14>. В нем говорится, что для решения 15 основных задач ФСБ России осуществляет 74 функции (!). Тем не менее общественно значимые показатели по основным направлениям работы ФСБ России ввести возможно. Контрразведывательную и разведывательную деятельность, борьбу с терроризмом и с преступностью можно измерять состоянием и уровнем обеспечения безопасности в каждой сфере, включая информационную безопасность. -------------------------------- <14> Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254; 2004. N 28. Ст. 2883; 2005. N 36. Ст. 3665, N 49. Ст. 5200; 2006. N 25. Ст. 2699, N 31. Ст. 3463; 2007. N 1. Ст. 205, N 49. Ст. 6133, N 53. Ст. 6554; 2008. N 36. Ст. 4087, N 43. Ст. 4921, N 47. Ст. 5431; 2010. N 17. Ст. 2054, N 20. Ст. 2435; 2011. N 2. Ст. 267.

Другой проблемой оценки результатов деятельности силового блока является наличие многочисленных тактических показателей, по которым невозможно определить вклад конкретного ведомства в обеспечение безопасности страны в целом или в нейтрализацию отдельных угроз. Вот типичный отчет о межведомственной операции по противодействию правонарушениям в сфере добычи, переработки и оборота водных биологических ресурсов под условным наименованием "Путина-2010". Операция проводилась с 28 июня по 4 октября силами служб и подразделений УВД Сахалинской области во взаимодействии с прокуратурой, подразделениями федеральной службы безопасности, таможенных органов, Росприроднадзора. За время проведения указанной операции возбуждено 513 уголовных дел экономической направленности. Расследованы и направлены в суд уголовные дела по 232 преступлениям. В ходе проведения мероприятий изъято 417 единиц орудий лова общей длиной 2896 м, 77 транспортных средств, 3 рыбопромысловых судна. Сумма установленного материального ущерба составила 27 млн. 585 тыс. 890 руб. Возмещено на сумму 1 млн. 894 тыс. 749 руб. <15>. -------------------------------- <15> URL: http://www. sakhalin. info/news.

Оптимисты, прочитав эти строки, скажут, что силовой сахалинский блок поработал достаточно хорошо. Скептики спросят о том, что вскрытый ущерб свыше 27 млн. руб. - это много или мало? Почему эксперты в течение почти 15 лет говорят о миллионах тонн объемов браконьерского промысла морских биологических ресурсов, о миллиардах рублей, на которые развивается экономика Республики Корея, Японии, КНР? По данным генерального директора ОАО "Даль-рыба" В. Москальцова, в 2009 г. дальневосточные рыбаки выловили около 30 тыс. тонн крабов. На таможенную территорию Российской Федерации при этом было ввезено 2362 тонны крабовой продукции (около 4 тыс. тонн в весе улова). Поставки российских крабов в Японию составили 60,526 тыс. тонн, что значительно выше ОДУ, установленного на 2009 г. в объеме 50 тыс. тонн. При этом еще в сентябре 2007 г. глава Росрыболовства отмечал, что цена за тонну краба в Японии колеблется в среднем вокруг 7 - 8 тыс. долл. Вот простая арифметика - 60 тыс. тонн x 7 тыс. долл. = 420 млн. долл. США, или почти 12,5 млрд. руб. В США при пересчете крабовой продукции на вес улова из России ввезли 32,990 тыс. тонн, из них 17 тыс. тонн с российского Дальнего Востока. В южнокорейские порты поступило 16,330 тыс. тонн крабов всех видов. В Китай из России ввезено 9,5 тыс. тонн. Если суммировать эти данные, вывоз за рубеж российского краба в весе добытого улова превысил 103 тыс. тонн. И это только краб, не говоря о тысячах тонн рыбы и других морских биоресурсов. А вот и общественный результат - значительное снижение уровня потребления продукции из морских биоресурсов населением страны, с 24,7 кг в 1980 г. до 5,2 кг в 2009 г. в среднем на человека. Теперь о главном - сможет ли силовой блок перейти на программный бюджет. Ретро-анализ свидетельствует, что эти попытки продолжаются уже свыше сорока лет. Все начиналось в Министерстве обороны СССР в 1969 г., когда вышло в свет соответствующее постановление инстанций. В документе были определены все ключевые позиции для перевода Вооруженных Сил на программно-целевое управление - структурные, функциональные, научные. В частности, предполагалось создать Главное управление по руководству планированием развития вооружения, которое должно было установить научно обоснованные пропорции вооружения, исходя из задач Вооруженных Сил. Также данная структура отвечала за разработку проектов программ вооружения и контроль за реализацией утвержденных программ. Одновременно в Госплане СССР создавался соответствующий отдел. Однако замысел до конца реализовать не удалось в основном по субъективным причинам. При создании Главного управления сразу же был занижен его статус. Управление подчинялось начальнику вооружения, а не Генеральному штабу, как планировалось. В результате Госплан СССР, не имея данных о приоритетных задачах оборонного ведомства, распределял финансовые ресурсы на основе заявок родов войск с учетом интересов министерств. Таким образом, программно-целевое управление стало инструментом стратегического развития отдельных отраслей оборонной промышленности, а не обороны страны. В КГБ при СМ СССР программно-целевой метод связывается с именем Ю. В. Андропова, который лично раз в неделю встречался со специалистами Госплана СССР и предметно погружался в тонкости этого метода. Однако и здесь вектор планирования был также направлен на решение задач обеспечения современным специальным вооружением. Директивный документ о программном обеспечении деятельности органов государственной безопасности на десятилетний период датируется 1985 г. В нем закреплялось два основополагающих положения программно-целевого управления - это определение контрольных цифр по общим затратам и задания министерствам и ведомствам по разработке и поставке вооружения, военной и специальной техники. В качестве структуры, ответственной за реализацию программного метода, предлагалось создать центральное управление планирования с функциями развития всей системы безопасности. Завершить процесс перехода органов государственной безопасности СССР на новый принцип управления также не удалось. До настоящего времени в силовом блоке страны предпринимаются неоднократные, но малорезультативные попытки перевода планирования на рельсы программно-целевого метода. Положение в этой сфере может измениться в связи выходом в свет Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" <16>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2.

Например, в ст. 3 указанного Федерального закона говорится, что финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств является одним из компонентов содержания деятельности по обеспечению безопасности. При этом среди основных задач и функций Совета Безопасности Российской Федерации появилась оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ст. 14 названного Федерального закона). Как известно, в классическом определении эффективности соотносится результат (эффект) и затраты на его достижение <17>. -------------------------------- <17> См., напр.: раздел 12 проекта Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, одобренного Постановлением Совета министров Союзного государства от 25 января 2002 г. N 8 "О Порядке формирования и исполнения бюджета Союзного государства" // Сборник нормативных правовых документов Союзного государства за 2001 год. М.: Постоянный Комитет Союзного государства, 2002.

Следовательно, правовые основы программного бюджетирования в сфере безопасности созданы. Дело осталось за малым: соотнести результаты по обеспечению государственной безопасности Российской Федерации и расходы на них.

Название документа