Совершенствование взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления с территориальными подразделениями полиции

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ПОЛИЦИИ

М. В. ЖЕРНОВОЙ

Жерновой М. В., начальник Филиала ФГУ "ВНИИ МВД России" по Приморскому краю, кандидат юридических наук, доцент.

В условиях сложной социально-экономической и криминальной ситуации в стране наиболее остро встает вопрос о скоординированной, четкой и отлаженной работе всех властных структур. Одним из способов реализации данной задачи является их взаимодействие. В теории социального управления "взаимодействие - это совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств" <1>. -------------------------------- <1> Яськов Е. Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М., 1997. С. 31.

Взаимодействие - это один из важных факторов развития российского федерализма, а потому важно обеспечить его не только в отношениях между федеральными структурами, но и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248, МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями <2>. -------------------------------- <2> См.: Фалалеев М. Полицию озадачили // Российская газета. 2011. 2 марта.

В марте 2010 г. Президент РФ подписал Указ N 249 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации" <3>. Указанное Положение определяет основные полномочия и организацию деятельности территориального органа МВД России на региональном уровне. Территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с различными властными структурами, в том числе органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. -------------------------------- <3> См.: Там же.

Согласно Положению, территориальный орган наделен следующими полномочиями: 1) осуществляет меры по реализации государственной политики в сфере внутренних дел на территории субъекта Российской Федерации; 2) анализирует и прогнозирует состояние преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также, в пределах своей компетенции, миграционных процессов на территории субъекта РФ, вырабатывает на их основе меры по укреплению правопорядка, вносит в МВД России и в органы госвласти субъекта РФ предложения по совершенствованию защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств; 3) обобщает правоприменительную практику и вносит на этой основе в МВД России и в органы государственной власти субъекта РФ предложения по совершенствованию законодательства РФ и законодательства субъекта РФ в установленной сфере деятельности, а также нормативно-правовых актов МВД России; 4) участвует в разработке и реализации региональных и межрегиональных программ, законов субъекта РФ в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; 5) обеспечивает совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах городов и иных населенных пунктов; 6) участвует в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности органов внутренних дел на территории субъекта РФ. По вопросам обеспечения правопорядка руководитель территориального органа взаимодействует с высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории субъекта РФ, руководителями иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций, участвует в работе координационного совещания по обеспечению правопорядка в субъекте РФ. Кроме того, он организует в установленном порядке информирование населения, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории субъекта РФ, органов исполнительной власти субъекта РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций о деятельности подведомственного органа. Анализ Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" <4> (далее - Закон) выявил ряд норм, регламентирующих вопросы взаимодействия органов госвласти субъектов РФ и местного самоуправления с подразделениями полиции. Так, в соответствии со ст. 10 Закона полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. При этом государственные и муниципальные органы должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей. -------------------------------- <4> Российская газета. 2011. 8 фев.

Кроме того, на полицию возлагаются следующие обязанности (ст. 12 Закона): оказывать содействие государственным и муниципальным органам, депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатам представительных органов муниципальных образований, зарегистрированным кандидатам на должность Президента РФ, зарегистрированным кандидатам в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, кандидатам на выборные должности местного самоуправления, должностным лицам, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений и организаций в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; информировать высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) и выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) о состоянии правопорядка на соответствующей территории; обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий (далее - публичные мероприятия) безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством РФ содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий (далее - массовые мероприятия) в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий; пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции; выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ст. 47). До 1 января 2012 г. финансирование деятельности полиции осуществляется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и иных источников финансирования в соответствии с действующим законодательством. При этом органы госвласти субъектов РФ и местного самоуправления вправе производить дополнительные расходы на обеспечение деятельности полиции, в том числе на дополнительные выплаты сотрудникам полиции сверх установленного размера денежного довольствия, в пределах средств, предусмотренных законом о бюджете субъекта РФ или муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о местном бюджете (ст. 54). В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, а также кадры правоохранительных органов. В целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", включены такие значения показателей, как: - уровень криминогенности; - доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем числе зарегистрированных преступлений. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района и городского округа отнесена организация охраны общественного порядка на их территории муниципальной милицией, а также участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма. Рассматриваемая норма по организации охраны общественного порядка названного Федерального закона вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. До настоящего времени законодательство, закрепляющее правовое положение муниципальной милиции, не сформировано, Закон "О полиции" таких норм не предусматривает. До настоящего времени в связи с законодательной неурегулированностью вопросов охраны общественного порядка на территории субъектов РФ и муниципальных образований, а также несформированностью специальных органов охраны общественного порядка в законодательстве РФ возникает терминологическая неопределенность относительно подразделений милиции (полиции), на которые возложена функция охраны общественного порядка. Как представляется, приведенные положения федерального законодательства в части, касающейся полномочий субъектов РФ и местного самоуправления, не нашли своего развития в рассматриваемом Законе. На сегодняшний день система организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях представляется весьма спорной и неоднозначной. Это связано с тем, что смысл Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает самостоятельную организацию и содержание муниципальных органов, выполняющих функции по охране общественного порядка, а также осуществление контроля над их деятельностью. Следует признать, что при существующей организационной системе деятельности милиции общественной безопасности возможности органов местного самоуправления, в рамках выполнения ими функции охраны общественного порядка, по управлению местной милицией крайне минимизированы. По существу, рассматриваемые подразделения вне зависимости от их численности входят в систему МВД России и органам местного самоуправления не подчинены. По решению вышестоящего руководства они могут быть привлечены к реализации задач, отличающихся от тех, для решения которых был установлен их количественный состав. Согласно Закону функция поддержания порядка полицией носит ситуативный характер, а органы госвласти субъектов РФ и органы местного самоуправления лишены возможности использовать их потенциал для удовлетворения насущных потребностей местного населения. Сложившийся подход к охране общественного порядка на территории муниципальных образований является вынужденной мерой, связанной с периодом реформирования всей системы местного самоуправления в целом, и требует скорейшего законодательного и организационного урегулирования. Решение госорганами и органами субъектов РФ вопросов охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, отнесенных к вопросам местного значения, противоречит основным принципам местного самоуправления, в частности самостоятельности в решении вопросов местного значения и ответственности за решение вопросов местного значения. В данном случае разграничение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка должно способствовать установлению ответственности и отчетности муниципальных органов за качество и результаты предпринимаемых действий перед населением. Одним из вариантов реформирования сложившейся ситуации, связанным с повышением эффективности деятельности местной полиции, могли бы стать передача органам местного самоуправления полномочий финансирования, контроля и управления за ее отдельными подразделениями, а также внедрение практики выборности некоторых должностей (напр., участковых уполномоченных), что обеспечило бы доверие населения, своевременное получение информации, обеспечение местных традиций и т. д. В процессе реформирования местного самоуправления необходимо создавать подконтрольные органам местного самоуправления, финансируемые из муниципального бюджета (полностью или в большей части) самостоятельные органы охраны общественного порядка, состоящие из муниципальных служащих, наделенных необходимыми полномочиями. В целях эффективного решения своих задач эти органы должны быть наделены правом применения мер принуждения, в том числе физической силы, специальных средств и оружия, в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ. Рассматривая вопрос об организации охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, следует заметить, что реальное включение местного самоуправления в обеспечение общественной безопасности и общественного порядка откроет новые возможности в формировании механизма предотвращения и пресечения правонарушений, обеспечит своевременную реакцию на нарушение, а также позволит использовать гибкий набор адекватных методов и средств воздействия, персонализированных к конкретной личности нарушителя, способствующих недопущению рецидивов социального отклонения. В то же время, обеспечивая противостояние правонарушениям и иным формам негативного поведения, местное самоуправление должно способствовать сплочению общества, гармоничному формированию прочной основы дальнейшего социального развития.

Название документа