Правовое регулирование противодействия незаконной иммиграции как фактор обеспечения безопасности

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ ИММИГРАЦИИ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

Т. И. КОСОВЕЦ

Косовец Т. И., Центр исследования проблем российского права "Эквитас" (г. Москва).

Незаконные иммигранты традиционно причисляются к категории нежелательных иностранцев как по причине непосредственно деструктивного влияния на социально-экономическую и криминальную обстановку в различных регионах государства пребывания, так и по причине использования потока незаконной миграции сотрудниками иностранной агентурной разведки, которым законодательно предоставлено право использования контролируемых каналов противоправной деятельности через государственную границу. Незаконной иммиграции как элементу угрожающей системы безопасности противодействуют органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией, которая в своей сущности сводится к контролю за въездом, пребыванием и выездом. По данным СИН (служба иммиграции и натурализации), наибольший процент выявления незаконных иммигрантов составляют задержания на стадии пограничного (иммиграционного) контроля на въезде в государство назначения; косвенно это подтверждают классические концепции противодействия угрозам национальной безопасности, принятые в Соединенных Штатах Америки и Канаде, - концепции "выдвинутых, отдаленных, границ" и "интеллектуальных границ". В этой связи совершенно логичной кажется позиция, в соответствии с которой любое государство имеет право определять условия, на которых оно готово принимать лиц, желающих въехать на его территорию. В большинстве государств мирового сообщества эту функцию выполняют органы пограничного (иммиграционного) контроля. Признание правомерности пересечения государственной границы осуществляется в процессе осуществления пропуска. Система пропуска, осуществляемого подразделениями пограничного контроля, представляется уязвимой в случае неконтролируемого противоправного пересечения государственной границы, которое выражается в пропуске нарушителя государственной границы, которое возможно в силу ряда обстоятельств организационного характера. Все аспекты, связанные с реализацией права на свободу передвижения, безусловно, лежат в правовой плоскости. Правовое регулирование пропуска составляет такое соотношение нормативных правовых актов, при котором около 60% составляют документы, регулирующие вопросы процедурного характера, и остальные 40% - вопросы документирования потенциальных субъектов пересечения государственной границы. Обозначение основных направлений совершенствования нормотворческой деятельности в сфере противодействия незаконной иммиграции не исключает возможность обозначения более конкретных категорий правового регулирования, как, например, документ на право пересечения государственной границы, личность правонарушителя (незаконного иммигранта), а также технология осуществления контроля. Проанализировав различные дефиниции, так или иначе связанные с понятием документа на право пересечения государственной границы, можно сделать вывод о том, что признаками официального документа на право пересечения государственной границы являются следующие: наличие установленных реквизитов содержания, информационный характер содержания документа, издание (выдача) компетентными органами исполнительной власти. В оперативно-служебной деятельности подразделения пограничного контроля постоянно оперируют термином "действительный документ", который имеет ряд признаков, в настоящее время не закрепленных в правовом отношении, однако имеющих принципиальное значение для вопросов квалификации, как, например, в случае со ст. 322 УК РФ, в тексте которой присутствует определение "действительный документ". Представляется логичным нормативно закрепить понятие действительного документа путем перечисления ограниченного количества признаков, среди которых: "выдан компетентными органами, реквизиты соответствуют установленному образцу, не просрочен, не содержит подделок и принадлежит предъявителю". Такое определение признаков действительности документов представляется наиболее подходящим как для практического руководства в деятельности должностных лиц подразделений пограничного контроля, так и для процесса квалификации правонарушений в соответствующей сфере. Основным предметом таких правонарушений является документ на право пересечения государственной границы, который в большинстве случаев не соответствует критерию подлинности, т. е. содержит подделку. Под подделкой следует понимать изготовление полностью фиктивного документа с помощью средств копировальной и множительной техники, незаконно изъятых бланков, поддельных печатей, штампов и подписей; внесение исправлений или полное изменение подлинного документа путем уничтожения части текста, внесения новых записей. Существует колоссальное множество способов подделки, их классификация имеет значение для административно-юрисдикционной и уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов. Мнение, будто при современном уровне техники возможна такая подделка документа, при которой воспроизведенный образец нельзя отличить от подлинного, ошибочно. В действительности даже относительно простой по полиграфическому исполнению и примененным материалам документ имеет столько свойств и особенностей, что абсолютно точное воспроизведение при подделке невозможно. При любом качестве подделки детальный анализ позволяет выявить в проверяемом документе такие отклонения от образца (оригинала), которые оказываются достаточными для установления факта подделки. От данной составляющей напрямую зависит исход проверки документа и, как следствие, принятие решения на пропуск. Объектом правонарушений, связанных с подделкой документов на право пересечения государственной границы, можно считать совокупность общественных отношений, через которые реализуется информационно-удостоверительная функция <1> государственных контрольных органов, в частности подразделений пограничного контроля. Через незаконное пересечение государственной границы проявляется система разнородных преступлений и негативных социальных деяний, характеризующихся высокой общественной опасностью. По своей природе оно является преступлением транснационального и трансграничного характера, входящим в систему противоправной деятельности, осуществляемой преступными формированиями различной степени организованности, а также спецслужбами иностранных государств <2>. Пересечение государственной границы в нарушение установленных правил зачастую становится основой или следствием для смежных <3> правонарушений, в том числе преступлений <4>, совершаемых уже на территории государства пребывания, такие предусмотрены ст. 18.8 КоАП РФ ("Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации"), ст. 18.10 ("Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации"), и некоторые другие. -------------------------------- <1> Прудников А. С., Самойлов В. Д. Правонарушения в сфере миграции. М.: Закон и право, 2009. С. 33. <2> Щеблыкина И. В. Незаконное пересечение Государственной границы РФ: уголовно-правовые и криминологические аспекты: Монография. Голицыно, 2006. С. 107. <3> Горяинов А. А. К вопросу о криминалистической характеристике незаконного пересечения Государственной границы в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации // Военно-правовой сборник. М., 2008. С. 5. <4> Денисенко В. В. О наличии зависимости между административными правонарушениями и преступлениями, совершаемыми одними и теми же лицами // Вопросы государства и права. 2000. С. 16; Кардашова И. Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. ... к. ю.н. М., 1996. С. 12.

Оценка незаконных иммигрантов, пытающихся незаконно пересечь государственную границу, с позиций криминологии, а также административной деликтологии позволяет определить основные признаки, по которым их можно выявить в пассажиропотоке при осуществлении пропуска. Как правило, среди незаконных иммигрантов - граждан СНГ, приезжающих на заработки в сфере ЖКХ, строительства, торговли в Российскую Федерацию, есть женщины "легкого поведения". Принадлежность к той или другой условно выделенной категории зачастую предопределяет вид, способ подделки документа, маршруты и порядок следования <5> правонарушителей, а также их поведение в пункте пропуска страны назначения. Данные признаки могут облекаться в правовую форму ведомственных правовых актов. -------------------------------- <5> Например, для граждан Узбекистана, возвращающихся на родину, - полные подделки свидетельств на возвращение, для граждан Грузии при возвращении - поддельные постановления на выдворение, Армении - подделка разрешительной записи.

Уровень развития системы пропуска подразделениями пограничного контроля, а значит, и эффективности выявления незаконных иммигрантов при пересечении государственной границы определяется технологией. Технология - совокупность приемов и способов, совершаемых должностными лицами подразделений пограничного контроля в строго определенной нормативными правовыми актами последовательности по осуществлению пограничного контроля лиц, пересекающих Государственную границу Российской Федерации. В настоящее время общая технология пограничного контроля в пунктах пропуска построена в соответствии с Правилами осуществления контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации <6>, Типовой схемой организации пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в воздушных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации <7>, а также технологическими схемами в конкретных пунктах пропуска. Данные документы не предполагают практически никаких элементов заблаговременного контроля. Все контрольно-проверочные мероприятия, проводимые подразделениями пограничного контроля, осуществляются непосредственно в пункте пропуска. В обстановке увеличивающихся объемов пассажиропотока возможности эффективного функционирования такой системы пропуска чрезвычайно ограничены. Данная технология исключает возможность функционирования контроля транспортными организациями в более эффективном русле с позиции деятельности подразделений пограничного контроля по осуществлению пропуска. Например, в соответствии с международными нормативными правовыми актами, а также национальным законодательством авиакомпании обязаны проверять действительность документов пассажира, однако на практике отсутствует система проверки для действующих агентов, не урегулированы вопросы ответственности при заключении авиакомпаниями так называемых договоров код-шеринга, не организовано взаимодействие по вопросам предоставления информации (оперативной и учебно-методической) с пограничными органами. Исследовав технологии пограничного контроля лиц, пересекающих государственную границу (в международных аэропортах), и регламентирующие данный процесс правовые источники <8>, можно сделать вывод о том, что независимо от принадлежности к "американской" или "европейской" модели органы пограничного (иммиграционного) контроля зарубежных государств преимущественно осуществляют проверку законных оснований для пересечения границ на въезде в государство. Весомый процент выявления незаконных мигрантов на стадии проведения пограничного контроля при въезде в государство объективно свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирований технологий "превентивного" контроля. В этой связи представляется целесообразным законодательно закрепить обязанность транспортных компаний предоставлять сведения о пассажирах, которые приобрели билеты на транспортные средства заграничного следования, в пограничную службу Федеральной службы безопасности. -------------------------------- <6> Об утверждении Правил осуществления контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2008 г. N 872 // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 декабря 2008 г. N 48. Ст. 5620. <7> Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в воздушных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации: Приказ Минтранса Российской Федерации от 29 января 2010 г. N 21 // URL: http:// www. garant. ru/ hotlaw/ federal/ 233812/?subscribe_fed (дата обращения: 01.03.2011). <8> Косовец Т. И. Зарубежный опыт правового регулирования деятельности органов пограничного (иммиграционного) контроля // Военно-правовой сборник. М., 2010. С. 278.

Название документа