Соблюдение законодательства о борьбе с коррупцией

(Белова С. В., Алексеева Л. Г.)

("Законность", 2011, N 8)

Текст документа

СОБЛЮДЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

С. В. БЕЛОВА, Л. Г. АЛЕКСЕЕВА

Белова Светлана Валерьевна, заместитель начальника управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, старший советник юстиции.

Алексеева Лариса Геннадьевна, старший прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, старший советник юстиции.

В статье рассказывается об опыте работы прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе по проведению проверки органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих разрешительные процедуры на наличие коррупционных связей с организациями, оказывающими услуги в различных сферах деятельности.

Ключевые слова: прокуратура, проверки, органы исполнительной власти, коррупция.

Compliance with legislation against corruption

S. V. Belova, L. G. Alekseyeva

The article describes the professional experience of the public prosecutor's office in the Far Eastern federal district in conducting verifications of the executive authorities of all levels with control and supervisory powers and performing permitting procedures exposing corruptive links with organizations providing services in different fields of activities.

Key words: the public prosecutor's office, verifications, executive authorities, corruption.

По поручению Президента Российской Федерации органы прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе приняли участие в проведении Контрольным управлением Президента РФ и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах проверки органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих разрешительные процедуры (далее - органы контроля), на наличие коррупционных связей с организациями, оказывающими услуги в различных сферах деятельности.

Не секрет, что деятельность органов исполнительной власти больше других органов подвержена коррупции.

Прокурорскими проверками в органах контроля выявлены многочисленные нарушения законодательства, связанные с отсутствием административных регламентов, предусматривающих порядок реализации контрольно-надзорных и разрешительных процедур; привлечением аффилированных хозяйствующих субъектов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности; несоблюдением государственными гражданскими служащими требований законодательства к служебному поведению и другие.

В значительной степени коррупционным проявлениям способствует принятие нормативных правовых актов, определяющих статус органов с превышением компетенции и содержащих коррупциогенные нормы. Из проверенных в 2010 г. прокурорами субъектов Федерации округа на наличие коррупциогенных факторов свыше 57 тыс. региональных и муниципальных нормативных правовых актов и более 26 тыс. их проектов в 2120-ти выявлено 3011 коррупциогенных норм и факторов, создающих "законные" условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих.

К примеру, в Сахалинской области после вмешательства прокурора из проекта постановления правительства области "Об утверждении правил формирования списков участников подпрограммы "Обеспечение жильем жителей области" долгосрочной целевой программы области "Строительство жилья в области на 2010 - 2015 годы" исключена норма, предоставляющая уполномоченному органу возможность по своему усмотрению устанавливать случаи и основания для принятия решения о формировании списков участников жилищной подпрограммы.

Противоречащие федеральному законодательству коррупциогенные нормы и факторы выявлены более чем в 1700 муниципальных правовых актах и их проектах, общее число содержащихся в них коррупциогенных факторов превысило 2,3 тыс. В результате прокурорского вмешательства коррупциогенные нормы и факторы устранены из 90% (1587) муниципальных нормативных правовых актов.

Как правило, коррупциогенные факторы, предоставляющие возможность распоряжаться муниципальным имуществом, были также сопряжены с нарушением требований законодательства, регулирующего вопросы отчуждения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации.

К примеру, Положением о проведении конкурса по продаже муниципального имущества, Положением об организации продажи муниципального имущества на аукционе в нарушение ФЗ от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" и с превышением компетенции соответствующих органов регулировались вопросы порядка проведения конкурса и аукциона по продаже муниципального имущества.

Должностные лица при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций с привлечением хозяйствующих субъектов допускают факты превышений и злоупотреблений полномочиями.

К примеру, в Магаданской области в ФГУ "Охотскрыбвод" один из работников учреждения при выполнении государственной услуги по оценке воздействия хозяйственных объектов на водные биоресурсы и среду их обитания направлял субъектов предпринимательской деятельности к индивидуальному предпринимателю - своему сыну - для расчета компенсации ущерба водным ресурсам, оказания научно-исследовательских услуг и др. При этом плата значительно превышала стоимость услуг, оказываемых ФГУ, а без платежного поручения, свидетельствующего о поступлении денежных средств на расчетный счет индивидуального предпринимателя, хозсубъектам не выдавалось заключение ФГУ "Охотскрыбвод".

В Приморском крае зафиксировано понуждение территориальным управлением по недропользованию и ФГУ "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых" предприятий-недропользователей к заключению с ООО договоров на проведение государственной экспертизы нормативов потерь полезных ископаемых, которая является одним из обязательных оснований для выдачи сводного экспертного заключения о запасах полезных ископаемых.

Материалы проверок по указанным фактам направлены в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании.

В Хабаровском крае по заключенному с территориальным управлением Росимущества договору поручения коммерческая организация оказывала услуги по оформлению документов для продажи объектов высвобождаемого военного имущества. Учредителем и директором общества была государственная служащая, одновременно замещающая должность заместителя начальника контрольно-правового отдела этого управления. По результатам рассмотрения внесенного прокуратурой Хабаровского края представления государственная служащая освобождена от занимаемой должности, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

В значительном числе случаев государственные гражданские служащие игнорируют требования федерального законодательства к служебному поведению, возникают предпосылки для создания конфликта интересов.

Так, один из гражданских служащих управления по труду администрации Магаданской области, будучи государственным экспертом условий труда, в соответствии с утвержденным должностным регламентом организовывал государственную экспертизу условий труда и по ее результатам составлял заключения. При этом экспертизы проводились коммерческой организацией, руководителем которой и владельцем 50% доли уставного капитала была супруга государственного служащего управления. Несмотря на наличие личной и имущественной заинтересованности государственного служащего, он о наличии конфликта интересов представителю нанимателя не сообщил, меры по предотвращению такого конфликта не принял. По результатам рассмотрения представления прокурора Магаданской области, а также по итогам заседания комиссии по конфликту интересов государственный эксперт управления по труду администрации Магаданской области от занимаемой должности освобожден.

В Приморском крае установлены многочисленные факты заключения государственными служащими управления по недропользованию по краю возмездных гражданско-правовых договоров на производство экспертных услуг с подконтрольным ФГУ "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых". При этом руководитель Приморнедра утверждал результаты исполнения гражданскими служащими экспертных услуг на заседаниях территориальной комиссии по запасам полезных ископаемых территориальных органов Роснедра. Такие действия расценены как конфликт интересов, в связи с чем руководителю Приморнедра прокуратурой края внесено представление, по результатам рассмотрения которого три должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, деятельность по оказанию экспертных услуг прекращена.

Аналогичные нарушения выявлены в управлении Федерального агентства по недропользованию по Республике Саха (Якутия).

Проведенными управлением в 2008 - 2010 гг. проверками в окружных органах выявлены многочисленные факты несоблюдения ограничений, установленных ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации": непредоставление либо предоставление недостоверных сведений о соблюдении ограничений, связанных с госслужбой, и о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; участие в органах управления коммерческих организаций и т. д.

В целях устранения указанных нарушений руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в округе внесены представления, по результатам рассмотрения которых должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Так, по представлению заместителя Генерального прокурора РФ с государственной гражданской службы уволен гражданский служащий управления Росгидромета по ДФО, входивший в состав учредителей двух коммерческих организаций в период нахождения на государственной гражданской службе и представивший в кадровую службу недостоверные сведения о соблюдении установленных законом запретов и ограничений.

Аналогичные факты участия государственных служащих в коммерческих организациях установлены в органах контроля в субъектах Федерации округа.

Начальник отдела приватизации Министерства имущественных отношений Хабаровского края одновременно была соучредителем общества с ограниченной ответственностью, которое выполняло работы по юридической экспертизе и оценке имущества.

При осуществлении своих должностных функций государственная служащая на основании изготовленных коммерческой организацией отчетов оценки для совершения сделок готовила предложения об ориентировочной стоимости объектов, находящихся в краевой и муниципальной собственности. Таким образом, создав возможность влияния ее личной заинтересованности на объективное исполнение ею должностных обязанностей, допустила конфликт интересов. По результатам рассмотрения представления прокурора края за аналогичные нарушения к дисциплинарной ответственности привлечено 15 гражданских служащих Министерства, начальник отдела приватизации уволена с государственной гражданской службы.

Вопреки требованиям ст. 18 ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ст. 65 ФЗ от 27 июля 2004 г., согласно которым финансирование федеральной гражданской службы осуществляется за счет средств федерального бюджета, сотрудники ДВМТУ Ростехнадзора, МТУ Ростехнадзора по ДФО, территориальных управлений Росприроднадзора, Ростехнадзора и Роснедра по Чукотскому автономному округу для проведения надзорных мероприятий использовали транспорт проверяемых организаций.

Действия руководства по командированию без оплаты из средств федерального бюджета проезда гражданских служащих для проведения проверок на поднадзорных объектах, а также выезды самих гражданских служащих к месту проведения проверок без оплаты из средств федерального бюджета свидетельствуют о ненадлежащем исполнении указанными лицами возложенных на них ст. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. и должностными регламентами обязанностей по соблюдению действующего законодательства. На основании внесенного заместителем Генерального прокурора РФ еще в 2008 г. представления органы контроля приняли меры к недопущению в дальнейшем подобных фактов. В ходе последующих проверок таких нарушений не выявлено.

Значительный урон государственным интересам наносят действия должностных лиц органов контроля, нарушающие порядок выдачи разрешений, привлечения виновных лиц к административной ответственности.

Хабаровским краевым судом признана виновной старший государственный инспектор одного из отделов Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной области и Сахалинской области, которая получила от физического лица взятку в сумме 15 тыс. руб. за совершение действий в его пользу, а именно внесение в ветеринарные свидетельства записей о факте осмотра отправляемого им груза - икры рыб лососевых пород.

По материалам проверки управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе в Приморском крае окончено расследованием и направлено в суд уголовное дело в отношении руководителя департамента имущественных отношений Приморского края, который в составе организованной преступной группы разработал схемы вывода объектов недвижимости, принадлежащих на праве оперативного управления учреждениям образования, здравоохранения, науки, культуры и спорта Приморского края, и закрепления их на праве хозяйственного ведения за краевым государственным унитарным предприятием. Впоследствии более 50 объектов недвижимого имущества, минуя предусмотренные законом способы приватизации, были переданы в частную собственность юридическим и физическим лицам.

Допускаемые гражданскими служащими нарушения законодательства снижают эффективность государственного управления, препятствуют проведению скоординированной политики противодействия коррупции, дискредитируют систему органов государственной власти.

В ходе осуществления надзора за исполнением законов о государственной гражданской службе, противодействии коррупции выявлены проблемы, возникающие в надзорной работе, которые оказывают негативное влияние на состояние законности.

Например, выявлена проблема, связанная с замещением отдельных должностей категории "руководители" без проведения конкурсных процедур.

Пробел в федеральном законодательстве по указанному вопросу влечет за собой практику принятия на гражданскую службу лиц для замещения должности гражданской службы категории "руководители" без проведения конкурсных процедур, что создает предпосылки для коррупционных проявлений. Так, только в Дальневосточном территориальном управлении Федерального агентства по обустройству государственной границы без проведения конкурсов на основании срочных служебных контрактов замещены все руководящие должности (10 должностей), что составляет почти 25% от фактической численности.

Следующая проблема связана с отказом государственных гражданских служащих предоставлять информацию о своих персональных данных.

Как показывает правоприменительная практика, в некоторых случаях государственные гражданские служащие по причине нахождения в отпуске, на больничном и т. п. не дают согласие на предоставление органам прокуратуры своих персональных данных (сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера), что исключает проверку полноты их достоверности и препятствует осуществлению государственного надзора за точным и единообразным соблюдением законодательства о государственной гражданской службе РФ.

Следующая проблема связана с полномочиями кадровых служб государственных органов по проведению проверок полноты и достоверности представляемых государственными служащими сведений о доходах и обязательствах имущественного характера.

В федеральном законодательстве нет специальных норм, предоставляющих возможность кадровым службам в целях проверки соблюдения государственными и муниципальными служащими установленных запретов и ограничений получать соответствующие сведения от банковских организаций, иных органов, располагающих информацией о доходах и имуществе государственных и муниципальных служащих. В связи с этим системы профилактики коррупции государственных органов не оказывают существенного влияния на профилактику коррупции.

На практике отмечается сложность применения такой меры прокурорского реагирования, как внесение в соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре требования об изменении нормативного правового акта, поскольку в случае отказа в удовлетворении требования прокуратуры обжаловать в судебном порядке правовой акт, содержащий коррупционный фактор, но прямо не противоречащий федеральному законодательству, в рамках действующего ГПК не представляется возможным.

Название документа