Вопросы понятия "общественная безопасность": зарубежный опыт

ВОПРОСЫ ПОНЯТИЯ "ОБЩЕСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ": ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Н. А. БОСХАМДЖИЕВА

Босхамджиева Наталья Антоновна, докторант ВНИИ МВД России.

Понятие "общественная безопасность" в законодательстве многих стран мира до сих пор не закреплено. Представляется, что ситуация во многом обусловлена возможностью выбора наиболее эффективного варианта поведения для оптимальных действий при выполнении возложенных на сотрудников полиции и военнослужащих жандармерии задач в конкретной ситуации.

Ключевые слова: общественная безопасность, правовой порядок, предупреждение опасности, преступность, наркобизнес, незаконная миграция.

Issues of concept "public security": foreign experience N. A. Boskhamdzieva

Concept "public security" in the legislation of various countries of the world has not been consolidated so far. It appears that the situation is conditioned by the possibility of choice of the most efficient variant of behavior for optimal actions in carrying out the tasks faced by the officials of police and gendarmerie in a concrete situation.

Key words: public danger, legal order, prevention of danger, criminality, drugs business, illegal migration.

В современном мире особую актуальность и важность приобрели вопросы обеспечения общественной безопасности. Имеющиеся в меняющейся системе общественных отношений события и различного рода факты предопределяют поиск новых форм и методов организации обеспечения общественной безопасности. Изложенное имеет прямое отношение и к Российской Федерации. В этой связи представляется целесообразным обращение к зарубежному опыту решения заявленных вопросов. Рассмотрим прежде всего вопросы понятийного порядка. По мнению, например, французских юристов, термин "безопасность" относится к "неопределенным правовым понятиям", которые законодателем не определяются, оставляя, таким образом, простор для действий исполнителей - полицейских и жандармов. А германский правовед Р. Зампера полагает, что "общественная безопасность" является неопределенным правовым понятием. Это означает, что "не может быть зафиксировано законом то, что в конкретном случае (в конкретном месте и в конкретное время) следует понимать под общественной безопасностью и порядком, т. е. то, что является охраняемым полицией. Это должно быть в большей мере в каждом конкретном месте и в конкретное время определено с деловой точки зрения" <1>. -------------------------------- <1> Samper R. Kommentar zum bayerischen Polizeiaufgabengesetz. Munchen, 1965. S. 23.

На наш взгляд, интересной является точка зрения Баварского конституционного суда, который в своем решении от 13 октября 1951 г. термин "общественная безопасность" определил как "целостность здоровья, чести, свободы и имущества граждан, а также неприкосновенность правового порядка и основных учреждений государства" <2>. Известный французский юрист Ж. Ведель определил безопасность как "деятельность, направленную на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев" <3>. Аналогичное мнение имеет место в работах ряда других авторов, включая российских. Так, например, общественная безопасность представляется как "защита личности от опасности, направленной против ее жизни и здоровья или с целью нанесения ущерба ее собственности. Необходимость защищать общественную безопасность может вызывать юридические ограничения прав и свобод граждан, установленные законом" <4>. -------------------------------- <2> Гиленсен В. М. Полиция ФРГ. М., 1973. С. 18. <3> Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1974. С. 466. <4> International commission of jurists. The review. N 36. June 1986. P. 50.

Проведенный анализ показывает, что в трактовках термина "общественная безопасность", используемых за рубежом, акцент, как правило, делается на социально-экономической сфере. В США, например, рассматриваемое понятие определяется как "часть общего благосостояния, как осознанное чувство благополучия, порождающее у индивидуума относительную уверенность в том, что он или она в состоянии удовлетворить свои основные потребности и желания в настоящем и будущем" <5>. В свою очередь, "опасность заключается в потере доходов, различных средств (например, на поддержание здоровья), в недостаточных доходах (например, низкая зарплата или неполная занятость) или в неопределенности дохода (даже для высокооплачиваемого работника)" <6>. В Канаде "общественная безопасность" понимается как поддержание условий, которые необходимы для постоянного и долгосрочного повышения производительности труда и увеличения капитала и, таким образом, высокого и увеличивающегося стандарта жизни страны, включая поддержание справедливой, безопасной и динамичной деловой атмосферы, способствующей инновациям, внутренним и внешним инвестициям и постоянному экономическому росту" <7>. -------------------------------- <5> Шершнев И. Л. Общественная безопасность: ключевые понятия // Проблемы внутренней безопасности России в XXI в.: Материалы научно-практической конференции 15 - 16 февраля 2001 г. М., 2001. С. 102 - 103. <6> Там же. <7> Там же.

Представляет интерес рассмотрение вопроса обеспечения безопасности в различных странах. Прежде всего, необходимо упомянуть, что основным международным органом обеспечения безопасности является Совет Безопасности ООН, основу которого составляют представители 15 стран. Обращает на себя внимание тот факт, что создание и функционирование данного органа имеет свою историю. Совет Безопасности впитал в себя опыт функционирования различных структур подобной направленности. Совету Безопасности ООН предшествовали проекты Дюбуа ("Совет общеевропейского союза", 1306 г.), И. Подебрада ("Союзный совет", 1464 г.), Э. Крюсе ("Постоянный конгресс", 1623 г.), В. Пенна ("Верховный совет", 1693 г.), Ш. Сен-Пьера ("Совет", 1713 г.), И. Блюнчли ("Союзный совет", 1876 г.), русского юриста В. Ф. Малиновского (1803 г.) и др. <8>. -------------------------------- <8> Более подробно см.: Федоров В. Н. Совет Безопасности ООН. М., 1965. С. 188.

В соответствии с Уставом ООН главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности возложена на Совет Безопасности ООН, а также на сами государства и ряд органов международных организаций (Генеральная Ассамблея ООН, региональные организации и др.). Рассмотрим особенности решения собственно вопросов безопасности в современном мире на примере ведущих государств современности. Процесс по выстраиванию эффективной системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ) начался во многих странах после окончания Второй мировой войны (1939 - 1945 гг.). Представляется, что исследовательский интерес представляет прежде всего опыт США. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, США являются крупной державой современного мира, значительно влияющей в настоящее время на геополитическую обстановку в мире, во-вторых, что имеет важное значение для понимания сути вопроса, большинство стран современного Запада за основу своих концепций взяли американские взгляды на проблему обеспечения безопасности, их опыт и практику решения обсуждаемой проблемы <9>. -------------------------------- <9> См.: Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. А. Прохожева. М., 2005. С. 49.

При этом важно отметить, что соответствующие разделы национальных законодательств характеризуются в данном направлении рядом особенностей. Например, в Германии и Франции не утверждены Концепции национальной безопасности в том общепринятом виде, как это существует в России и США <10>. Высшее политическое руководство современного Китая по вопросам обеспечения безопасности ориентируется на имеющийся положительный опыт решения рассматриваемой проблемы в США и России <11>. -------------------------------- <10> Основные положения в сфере обеспечения безопасности Франции содержатся в Ордонансе "О национальной обороне" от 7 января 1959 г., Германии - в "Белой книге" 1994 г. <11> См.: Национальная оборона Китая в 2000 г. / Пер. с англ. А. В. Болятко. М., 2001.

Система обеспечения национальной безопасности США, созданная в 1947 г. на основе Закона "О национальной безопасности" <12>, по своей сути, не являлась системой, обеспечивающей безопасность страны в целом, а выступала главным образом как инструмент для отстаивания американских интересов в мире <13>. Она решала задачи наступательного, а не оборонительного характера. После событий 1991 г. с развалом Советского Союза мир изменился, на смену широко представляемой "советской угрозе" пришли трансграничные угрозы (международный терроризм, организованная преступность, наркобизнес, незаконная миграция, техногенные катастрофы и т. д.). Изменение системы и структуры внешних угроз повлекло внесение необходимых изменений в стратегию национальной безопасности США <14>. В декабре 2000 г. в докладе International Crime Threat описаны реальные и потенциальные угрозы безопасности США со стороны международных организованных преступных групп и синдикатов, в том числе и российских, а деятельность российской организованной преступности трижды обсуждалась на слушаниях в Конгрессе США <15>. -------------------------------- <12> National Security Act of 1947, ch. 343, title I, Sec. 101(a), 61 Stat. 496. <13> См.: Дундуков М. Ю. Современная система национальной безопасности США: основные тенденции развития // США. Канада. Экономика - политика - культура. 2003. N 11. С. 115. <14> См.: A National Security Strategy for a New Century, May 1997. URL: http://www. fas. ordmandocs/strategy.97.php. <15> U. S. Senate, Hearings on International Organized Crime and Impact on U. S. May, 25. 1994; U. S. Senate, Hearings on Russian Organized Crime in U. S. May 15. 1996; U. S. House of Representatives, Hearings on Russian corruption and Money raundering, September, 22. 1999.

Предварительное изучение вопроса позволяет утверждать, что существуют определенные этапы развития концепции национальной безопасности США, в свое время исследованные российскими учеными <16>. Начало создания современной СОНБ США непосредственным образом связано с происходящими переменами в современном мире, ставшими следствием распада мировой социалистической системы. В США распространен охранительный подход в обеспечении национальной безопасности, так как в основе ее обеспечения лежит защита национальных интересов от происков вероятных внешних врагов <17>. При этом основным врагом в современных условиях назван терроризм, о чем свидетельствует нынешняя политика американского руководства, которая объявляет многочисленные регионы зонами их жизненно важных интересов. -------------------------------- <16> См., напр.: Метелев С. Е. Национальная безопасность и приоритеты развития России: социально-экономические и правовые аспекты: Монография. М., 2006; Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007 и др. <17> См.: Шаваев А. К. Национальная безопасность: некоторые вопросы теории // Безопасность Евразии. 2005. N 1. С. 10 - 11.

Современная СОНБ США имеет очень сложную и весьма дорогостоящую для национального бюджета структуру <18>. В нее входят: Президент США, советники Президента США, исполнительный аппарат, федеральные министерства и ведомства, Конгресс. Неформальными участниками СОНБ США являются средства массовой информации. После террористического акта в г. Нью-Йорке 9 сентября 2001 г. Дж. Буш издал исполнительный приказ N 13228 <19>, который положил начало формированию принципиально новой организационной структуры, призванной обеспечивать безопасность страны и общества дополнительно к уже существующей СОНБ США. В октябре 2001 г. принят Закон "О борьбе с терроризмом", в котором расширены полномочия спецслужб, упрощена процедура получения соответствующими правоохранительными органами санкции суда на прослушивание разговоров потенциальных экстремистов и связанных с ними лиц, на проведение необходимых обысков. На основании Указа Президента США от 13 ноября 2001 г. "О задержании, обращении и рассмотрении дел в отношении неграждан в ходе войны с терроризмом" дела о международном терроризме рассматривают специальные комиссии (военные комиссии), а окончательное решение принимает президент или министр обороны <20>. Новая организационная структура, в соответствии с поставленными задачами, получила название системы внутренней безопасности (Homeland Security System) <21>. -------------------------------- <18> По данным ЮНИКРИ, на обеспечение безопасности при проведении встречи "Большой восьмерки" в 2004 г. только ФБР, например, было потрачено 3 млн. долл., а в 2005 г. в г. Турине ФБР потратило 1,5 млн. долл. <19> См.: Executive Order N 13228. 09.10.2001. <20> Более подробно см.: Зарубежное законодательство в борьбе с терроризмом. С. 8 - 9. <21> См.: Селиванова В. Ю. Реформирование системы внутренней безопасности США // США. Канада. 2003. N 1.

Восьмого октября 2001 г. в США была учреждена должность помощника президента по внутренней безопасности с Управлением внутренней безопасности, задачами которого являются разработка и реализация стратегии внутренней безопасности и координации деятельности спецслужб <22>. -------------------------------- <22> См.: Чернигова Н. К. Кардинальные изменения в политике обеспечения национальной безопасности США. Национальная безопасность России. Вып. 3 / Под ред. А. А. Прохожева, С. В. Смульского. М.: РАГС, 2005. С. 150 - 157.

Решения в области национальной безопасности принимает Президент США, полномочия которого определены в Конституции США. Президент является главой государства; главнокомандующим вооруженными силами; главой исполнительной власти; основным дипломатом, отвечающим за состояние отношений США с другими странами. Исполнительный аппарат Президента США осуществляет реализацию поставленных задач. В состав Исполнительного аппарата входит Бюро Белого дома в составе около 400 человек. Президент имеет советников по вопросам национальной безопасности, а также помощников в виде неофициальных советников; временные комиссии для исследования и выработки рекомендаций по конкретным вопросам. Особый статус в осуществлении политики национальной безопасности имеет помощник президента по национальной безопасности, выступающий в качестве политического аналитика, координатора и основного советника Президента США по соответственному направлению деятельности. Самым многочисленным учреждением в структуре СОНБ США является Министерство обороны (МО), созданное сначала в 1947 г. как национальное военное ведомство, затем в 1949 г. как Министерство обороны США. Министр обороны, являясь главным помощником президента по всем вопросам обороны страны, осуществляет контроль за деятельностью аппарата министра, Комитета начальников штабов (КНШ) и министерств видов вооруженных сил (Министерства армии, ВМС и ВВС). КНШ состоит из начальников штабов (военных советников президента), СНБ и министра обороны. Основной структурой в СНБ США является Национальное разведывательное сообщество США, созданное в 1971 г. и насчитывающее более 150 тыс. сотрудников. Его главная функция состоит в обеспечении руководства страны достоверной и полной информацией при решении задач внешней политики, использования вооруженных сил, принятия решений в кризисных ситуациях, руководства вооруженными силами в военное время. Важным подразделением в разведывательном сообществе является Центральное разведывательное управление (ЦРУ), созданное в 1947 г., основной задачей которого является негласный сбор информации о деятельности иностранных разведок и проведение контрразведывательных мероприятий за рубежом. Возглавляет ЦРУ директор, который одновременно является координатором разведывательного сообщества. Важное место отводится Федеральному бюро расследований. В юрисдикцию ФБР входит расследование более чем 200 категорий нарушений федерального законодательства. В соответствии с директивой СБ США от 27 апреля 1953 г. ФБР обязано собирать информацию о действиях, угрожающих безопасности нации, проводить расследования в отношении кандидатов на важные посты в государственном аппарате страны. К компетенции ФБР отнесены преступления, имеющие политическую направленность и представляющие государственную опасность: терроризм; преступления, совершенные организованными преступными группами и преступными сообществами <23>. -------------------------------- <23> Смородинскова И. А. Система обеспечения внутренней безопасности США // Войсковой вестник: Сборник учебно-методических материалов. М., 1997. N 5. С. 38 - 41.

Кроме разведывательного сообщества информированием руководства США занимаются: во-первых, независимые бесприбыльные научно-исследовательские фирмы (например, РЭНД, МИТРА и др.); во-вторых, "научное сообщество", которое оперативно и непрерывно информирует государственные, военные и другие руководящие органы; в-третьих, крупнейшие бизнесмены, представители элитарных объединений "большого бизнеса", которые на основе прямых личных связей информируют руководство по проблемам, связанным с долгосрочной внешнеполитической и внешнеэкономической стратегиями США. Существуют также так называемые мозговые тресты, которые призваны сплотить, просветить и активизировать американские элиты <24>, поставляют высокопрофессиональные кадры для работы в администрации и аппарате Конгресса <25> (Ассоциация содействия ООН, Атлантический совет, Совет по развитию за рубежом, Американский институт мира, Национальный фонд демократии, Фонд Карнеги, Институт Брукингса и др.). -------------------------------- <24> См.: Хантер Р. Э. Аналитические центры помогают формировать американскую внешнюю политику и политику в области безопасности // Внешняя политика США. Электронный журнал ЮСИА. Т. 3. N 3. Июль. 1998. <25> См.: Шуберт Т. Э. Указ. соч. С. 105.

Основной структурой в системе обеспечения национальной безопасности США является СНБ США, который по первоначальному замыслу своего образования должен был сдерживать президента в его внешнеполитической деятельности <26>. Опыт США показывает, что его влияние очень зависит от характера отношений между президентом и его советниками, с одной стороны, и собственно между советниками. -------------------------------- <26> Destler I. M. National Security Fdvice to US Presidents: Som Lesson from Years // US National Security A. Framework for Analysis: Ed by D. Kaufman. Mass, Lexingtonbook, 1985, P. 180.

Название документа