Анализ бюджетного обеспечения МВД Российской империи в XIX - XX вв

АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МВД РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX - XX ВВ. <*>

Л. Е. ВОИНОВА

Воинова Лариса Евгеньевна, докторант кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат экономических наук, подполковник милиции.

В настоящей статье представлен историко-экономический аспект бюджетного обеспечения деятельности Департамента полиции МВД Российской империи. Проанализирован опыт бюджетного финансирования в разрезе исторических особенностей становления системы МВД России, который может быть полезен для разработки рекомендаций и предложений организационно-экономического характера по совершенствованию управления бюджетными ресурсами и развития бюджетного обеспечения органов внутренних дел на современном этапе.

Ключевые слова: бюджет, финансы, МВД Российской империи, полиция, роспись государственных доходов и расходов.

The present article provides for historical-economic aspect of budget support of activities of the Department of Police of MIA of Russian Empire. Here has been given the analysis of historic features of system formation of MIA of Russia, which can be useful for working out recommendations and proposals of organizational-economic nature aimed at improvement of governing budget resources and development of budget support of MIA bodies at present stage.

Key words: budget, finances, MIA of Russian Empire, assignment of receipts and expenditures.

Александровская эпоха характеризуется реформой государственного управления и созданием министерской системы в России. В. П. Кочубей заложил первый камень в основание МВД, внес значительный вклад в его основание и развитие <1>. В 1802 г. были учреждены два министерства, в функции которых входило решение вопросов бюджетного обеспечения правоохранительной деятельности Российской империи. Этими министерствами стали Министерство финансов и Министерство внутренних дел Российской империи, которые до настоящего время решают вопросы бюджетного обеспечения правоохранительной деятельности в стране. -------------------------------- <1> Николаенко П. Д. В. П. Кочубей - первый министр внутренних дел России // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2009. N 3 (43). С. 11.

Уже в 1803 г. начинает создаваться система финансовых органов на местах, которая представляла собой иерархическую структуру уездных казначейств, которые подчинялись казенным палатам в губерниях. Первоначально на Министерство финансов было возложено вести учет расходов и составлять ежегодную роспись государственных расходов. Детализация росписи государственных расходов постоянно расширялась и усложнялась. Характерно, что процесс внесения изменений в бюджетную классификацию продолжается и в настоящее время. Однако следует отметить, что ежегодная роспись государственных расходов, которая начала составляться в 1803 г., существенно отличалась от современной бюджетной классификации и, по сути, была примитивным перечнем расходов, которые даже по названию в разных ведомствах не совпадали. Тем не менее основа ведомственного сметно-бюджетного финансирования была заложена именно в этот период времени. В начале XIX в. предпринимались первые попытки придать правовую форму государственному бюджету. Известный российский государственный деятель М. М. Сперанский в работе "План финансов" обосновывал необходимость придания бюджету силы закона, обеспечения гласности в его утверждении и исполнении <2>. Реформа М. М. Сперанского была направлена на создание бюджетной системы России. В 1811 г. был утвержден финансовый план Сперанского, который отличали подробные правила росписи государственных расходов. Анализируя расстройство в государственных финансах, М. М. Сперанский видел "корень зла" в несоразмерности расходов и доходов, при этом он указывал, что соответствие восстанавливается двумя способами: сокращением расходов и приумножением доходов <3>. По сути, М. М. Сперанский еще в 1811 г. сформулировал основной принцип бюджетного обеспечения государственной деятельности бюджетных учреждений. В 1863 г. в России Сметными правилами были закреплены и введены принципы построения государственного бюджета, т. е. составления государственной росписи доходов и расходов. Государственная бюджетная смета, составлявшаяся на основе этих Правил, имела серьезные недостатки, к ним можно отнести: -------------------------------- <2> См.: Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права / Под ред. А. Н. Козырина; сост. А. А. Ялбулганов. М., 1998. С. 30 - 42. <3> Сперанский М. План финансов: Сборник Императорского русского исторического общества. Т. 45. С. 1811.

- сметы доходов и расходов отдельных ведомств не содержали полной информации; - государственная бюджетная смета примитивно соединяла в себе сметы отдельных ведомств; - отсутствовала единая касса; - отсутствовала единая методика составления смет. Государственная бюджетная роспись представляла собой документ, в котором перечислялись все предстоящие государственные расходы и источники их покрытия. Расходы, не показанные в государственной бюджетной росписи, не допускались. Определение расходов есть первая и самая существенная операция в финансах, утверждал М. М. Сперанский и относил расходы, связанные с реализацией функций бюджетного обеспечения внешней и внутренней безопасности государства, к необходимым расходам. В середине XIX в. профессиональная полиция была малочисленна, существовала в основном в сельской местности, а полицейские функции выполнялись, как правило, выборными представителями населения в лице сотских и десятских, которые избирались соответственно от ста и десяти дворов. Такие представители работали безвозмездно в порядке несения натуральной повинности. Действовавшее в России законодательство не предусматривало подчинения их уездному полицейскому управлению. Ни земские управы, ни городские думы не имели реальной власти, поэтому для проведения в жизнь своих решений они были вынуждены обращаться к полиции, которая, находясь в прямом подчинении губернаторов, структурно оставалась независимой от всесословных представительных органов и фактически являлась органом контроля за последними <4>. -------------------------------- <4> Пахомов А. В. Проблемы создания муниципальной милиции в России в свете реформы местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: труды / Академия управления МВД России. М., 1998. С. 186.

Одним из основных вопросов, который в то время решало руководство МВД Российской империи, было бюджетное обеспечение служащих полиции, поскольку они не могли жить на получаемые ими средства <5>. По инициативе МВД Российской империи в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: "на жалованье по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи" <6>. -------------------------------- <5> Борисов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 19. <6> Юдин И. К истории полицейской реформы // Русский архив. 1913. N 10. С. 581.

Необходимо отметить, что расходы на содержание полиции более чем на 80% покрывались за счет городских доходов, земских и других сборов. Около 20% этих расходов финансировались из казны государства. При необходимости усиления полиции в той или иной местности из государственной казны выделялись дополнительные средства, а на очередной год увеличивались размеры налогообложения. Городам, где налоговых сборов не хватало для обеспечения полицейских функций, оказывалась ежегодная помощь в виде пособий. При необходимости увеличить численность полиции на определенной территории земские управы и городские думы обращались с прошением в МВД Российской империи. При принятии положительного решения о введении дополнительных должностей полицейских земские и городские думы переводили необходимые средства в МВД Российской империи согласно новому штату. Нижние полицейские чины получали денежное и продовольственное содержание, обеспечивались обмундированием и вооружением. В случае болезни нижние чины полиции лечились в городской больнице за счет средств городской думы. В работе Н. А. Синькевича, Г. В. Крылова отмечено, что проблема соотношения финансирования и управления полицией оставалась актуальной на всем протяжении рассматриваемого периода <7>. В правительство поступали ходатайства городских дум с требованиями передачи полицейских управлений городу. Требование мотивировалось тем, что город затрачивает огромные средства на содержание полиции, а сам не принимает никакого участия в заведовании ею и не получает никаких отчетов в расходовании городских денег. В ходатайствах отмечалась плохая организация полиции. Эти ходатайства подкреплялись тяжелым положением города и выражали просьбы о снижении расходов на полицию. Финансовые трудности города понимались и в правительственных кругах. Министр внутренних дел и градоначальник неоднократно обращались в Министерство финансов с просьбой пересмотреть расходы на полицию в сторону увеличения их из государственной казны <8>. -------------------------------- <7> Синькевич Н. А., Крылов Г. В. Городская реформа 1870 года и ее реализация в Санкт-Петербурге: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. С. 141. <8> Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 49.

Одним из способов финансирования местных органов общей полиции являлся институт учреждения полицейских должностей на частные средства. Полицейские должности (урядники, городские и околоточные надзиратели, полицейские приставы, полицейские надзиратели и др.) учреждались в основном на небольших заводах и мануфактурах, а также в крупных частных имениях с целью усилить полицейский надзор в этих местах. Расходы на политическую полицию покрывались за счет кредитов, "испрашиваемых на основании Высочайшего указа, последовавшего в декабре 1826 г. на имя Министра финансов, и Высочайших повелений" <9>, которые определяли количество денежных средств, выделенных по каждому из кредитов в разные годы. На основе этих кредитов в Департаменте полиции ежегодно составлялись "агентурные сметы", где указывались расходы на содержание охранных команд, охранных отделений, главных жандармских управлений и т. п. Проект такой сметы с докладом по ней с учреждением должности товарища министра внутренних дел, заведующего полицией, представлялся ему для утверждения, так как он являлся распорядителем "всех кредитов, ассигнованных МВД по управлению полицией", за исключением "сумм, находившихся в личном распоряжении Шефа жандармов" <10>. Теми же средствами обеспечивались расходы и "на усиление средств Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов и разные другие надобности", которые покрывались на основании отдельных докладов, представлявшихся по мере необходимости товарищу министра внутренних дел, заведующему полицией. -------------------------------- <9> ГАРФ. Ф. 102. 1 д-во. 1914. Д. 330. <10> Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 1.4.1. Ст. 319 (приложение).

Полномочия МВД Российской империи по организации финансирования полиции заключались в: - составлении годовых смет расходов Министерства внутренних дел на содержание полиции; - законодательном регулировании размера финансирования полицейских органов, где определялись денежное содержание и иные материальные выплаты для чинов полиции и материальное обеспечение функционирования полицейского органа в кругу выполняемых им задач; - обеспечении своевременного реагирования на необходимость изменения финансирования полицейских органов. Реформы 60 - 70-х годов XIX в. существенно изменили структуру полицейских учреждений; отсутствие в государственной казне средств, достаточных для содержания разветвленной структуры полицейских учреждений, заставляло сохранить правоохранительную функцию и за сельской общиной. Слабость полицейских структур в городах государство пыталось компенсировать за счет усиления караульной и полицейской повинностей, которые возлагались на городское общество <11>. -------------------------------- <11> Опальский А. П., Титов Е. В., Щербина А. П. Бюджетное финансирование в МВД России: история и современность: Монография. Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 12.

Горожане обязаны были отбывать караульную повинность "натурою подворно по очереди". Каждая очередь заключала в себе целую ночь, а потому обывателям предоставлялось право учреждать в течение ночи смены или внутри семейства, или между соседями. Как правило, жители города осуществляли несение караульной службы не лично, а посредством найма. Причем на участке можно было содержать одного или нескольких сторожей, а сумма сбора с жителей на оплату их услуг варьировалась в зависимости от доходов домовладельцев - от 25 коп. до 1 руб. Таким образом, можно сделать вывод, что бюджет МВД Российской империи в XIX в. носил социальный характер и формировался из различных источников. Бюджетное обеспечение деятельности МВД Российской империи достигалось в основном за счет местных бюджетов земских управ и городских дум и в меньшей степени за счет государственной казны (государственного бюджета). Частично проблема бюджетного обеспечения правоохранительной деятельности решалась за счет привлечения граждан к охране правопорядка в стране. На основе финансовых смет министерств и иных государственных органов составлялась высочайше утверждаемая "Общая государственная роспись доходов и расходов", в которой находили выражение все планируемые доходы и расходы Российской империи. "Общая государственная роспись доходов и расходов" составлялась ежегодно. До 1880 г. "Общая государственная роспись доходов и расходов" предусматривала отнесение расходов на полицию к расходам Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии (по политической полиции) и Министерства внутренних дел (по общей полиции) <12>. Таким образом, бюджетное обеспечение полицейских функций государства планировалось в двух сметах Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии и МВД Российской империи. Данные сметы представляли собой перечень статей доходов, из которых формировались смета доходов и перечень статей расходов, из которых формировалась смета расходов по каждому ведомству. В структуре расходов Третьего отделения предусматривалось девять статей. Первые семь статей определяли расходы на финансирование самого учреждения. Особый интерес представляют 8-я и 9-я статьи сметы Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Статья 8 "Чрезвычайные расходы" и ст. 9 "Канцелярские расходы 14 пограничных жандармских округов" предназначались для обеспечения розыскных мероприятий местных органов политической полиции. Выделение расходов на политический розыск внутри сметы Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии было предопределено особым статусом этого учреждения, его подконтрольностью лично императору, подчеркивало и обеспечивало секретность этих расходов; кроме того, был создан упрощенный механизм их требуемого увеличения. -------------------------------- <12> Полное собрание законов (ПСЗ). Собр. 2. N 44418, 60557.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что бюджетное обеспечение правоохранительной деятельности в Российской империи до 1880 г. носило межведомственный характер и осуществлялось двумя ведомствами - Третьим отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии и МВД Российской империи. Начиная с 1880 г. финансовый механизм МВД Российской империи изменился, поскольку был создан Департамент полиции и расходы на политический розыск были перенесены в смету Министерства внутренних дел. Расходная смета МВД Российской империи была дополнена параграфом "Разные расходы центральных управлений", ст. 1 "Чрезвычайные и разные расходы". Департамент полиции как подразделение МВД Российской империи получил отдельную статью расходов, где были определены штатное содержание личному составу учреждения и средства на канцелярские и хозяйственные расходы. Общая полиция продолжала финансироваться по статье "Содержание городских, уездных и окружных управлений". Таким образом, документом, охватывающим все доходы и расходы на обеспечение полицейских функций, стала Смета Министерства внутренних дел Российской империи, структура которой с 1880 по 1915 г. не раз подвергалась изменениям. В конце XIX в. в России существовало 73 губернских жандармских управления и 22 жандармских управления железных дорог, 23 городские конные и крепостные жандармские команды, 3 жандармских дивизиона <13>. -------------------------------- <13> Общий состав управлений и чинов Отдельного корпуса жандармов. СПб., 1896. С. 5 - 7.

Приоритетное положение полиции в чиновничьем аппарате обеспечивалось большими средствами, отпускавшимися государством на ее содержание. Например, в общей структуре государственных расходов за 1885 г., равных 502,9 млн. руб., расходы на полицию составляли 2,84%. От 30 до 54% всех расходов Министерства внутренних дел приходилось на полицию. МВД стало одним из главных министерств в государстве. О том, насколько высок был удельный вес данного Министерства, свидетельствует его бюджет. Например, в 1887 г. годовой бюджет Министерства равнялся 73 млн. руб. (для сравнения: бюджет Министерства путей сообщения - 26 млн. руб., просвещения 21 млн. руб., юстиции - 20 млн. руб., иностранных дел - 5 млн. руб.) <14>. -------------------------------- <14> Мулукаев Р. С. Полиция в России (XIX в. - нач. XX в.). Н. Новгород, 1993. С. 44.

В то же время произошло новое увеличение местного полицейского аппарата за счет создания корпуса сельской стражи, основной задачей которого была охрана земельных владений от пожаров и порубок. Особенностью финансового обеспечения сельской стражи стало содержание ее наполовину за счет государственного бюджета, наполовину за счет помещиков. Крупным землевладельцам было предоставлено право иметь собственные отряды вооруженных стражников. Сельские стражники получали полицейскую форму и подчинялись уездному исправнику. В рассматриваемый период был проведен ряд важных мер по укреплению кадрового состава полиции. Это имело существенное значение в плане решения вопроса о стабильности полицейских кадров. Правительство заботилось о материальном обеспечении чиновников полицейского ведомства. Сотрудникам полиции повышалось денежное содержание, назначались пенсии. За непрерывную семилетнюю службу в полиции была введена надбавка к денежному содержанию в размере 1/3 оклада. За тридцатилетнюю службу в полиции устанавливалась пенсия - 90 руб. (ранее полицейские чины пенсий не получали). В начале XX в. во всех крупных городах России были созданы розыскные пункты, которые в 1903 г. были переименованы в охранные отделения. На вновь созданные органы возлагалось "негласное расследование по делам о государственных преступлениях..." <15>. На оплату негласных сотрудников отпускались значительные суммы. В распоряжении правительства находился ежегодный 10-миллионный фонд на затраты, не подлежащие оглашению и расходуемые безотчетно. Из этой суммы 3,5 млн. руб. тратилось по Министерству внутренних дел, главным образом на оплату тайных агентов. -------------------------------- <15> История полиции дореволюционной России. М., 1981. С. 71.

Особенно резко возросли расходы на полицию после революции 1905 - 1907 гг. Если в 1904 г. они были равны 27,3 млн. руб., то в 1907 г. - уже 50,7 млн. руб. В годы первой русской революции 1905 - 1907 гг. бюджет МВД в целом возрос на 40%. Преобразования политической полиции, происходившие в конце XIX - начале XX в., требовали постоянного усиления финансирования, которое производилось путем выделения новых кредитов по статье "Расходы, не подлежащие оглашению". Увеличение количества этих кредитов загромождало сметы и усложняло их составление, создавало неудобства в распределении денежных средств по данной статье, поскольку один предмет финансирования обеспечивался несколькими кредитами. В связи с этим в 1905 г. к кредитам по статье "Расходы, не подлежащие оглашению" была приложена "секретная сумма", в соответствии с чем наибольшая часть кредитов была отменена ввиду обеспеченности установленных ими расходов данной "секретной суммой". После определения "секретной суммы" другие кредиты по этой статье больше не выделялись. Тем не менее новое увеличение расходов на политическую полицию было неминуемо в связи с усилением революционного движения. Так, в 1908 г. к денежным средствам, выделяемым на политическую полицию, был причислен 10-миллионный фонд, из которого пополнялся недостаток денег, на что каждый раз испрашивалось "Высочайшее соизволение". Эти средства выходили за пределы сметного ассигнования по статье "Расходы, не подлежащие оглашению". Таким образом, с учреждением Департамента полиции осталась неизменной система кредитования по статье расходов на политическую полицию, применявшаяся в период функционирования Третьего отделения. В 1905 г. она была существенно модернизирована в результате установления "секретной суммы", которая стала основным кредитом, вмещающим в себя всю сумму расходов на полицию. Это позволило сократить количество производящихся расчетов, что упростило деятельность Департамента полиции по составлению смет на политическую полицию. В дальнейшем проблема увеличения расходов на политическую полицию решалась использованием внесметных ассигнований, что имело положительное значение для регулирования общей суммы расходов. Расходами по статье "На усиление средств Департамента полиции" были добавочные выдачи штатным чинам, средства на содержание нештатного состава канцелярских чиновников, на наградные пособия штатным чинам и канцелярским чиновникам к праздникам, летние и по разным случаям (лечение болезни, воспитание детей и пр.), на хозяйственные нужды (покупка и ремонт мебели, содержание автомобилей и конного двора, обслуживание курьеров, их служебные разъезды, содержание прихода шефской церкви и прочие), на канцелярские расходы, на отправку служебных телеграмм и покрытие почтовых расходов, экстраординарные расходы. Следует отметить, что предусмотренная сумма расходов на личный состав использовалась для удовлетворения жалованьем и столовыми деньгами чиновников учреждения. По мере укрупнения структуры департамента и, соответственно, увеличения штатов сумма расходов на личный состав повышалась. Окончательно штатная сумма Департамента полиции была утверждена Высочайшим указом 13 сентября 1902 г. в размере 189236 руб., из которых на личный состав выделялось 172636 руб. Средства на канцелярские и хозяйственные расходы остались в прежнем размере (16600 руб.). Дело в том, что данной суммы, определенной еще в 1884 г., вскоре стало не хватать из-за возросшего объема переписки, поэтому было решено предусматривать ее в качестве предмета ассигнования "на усиление средств Департамента полиции" в целом. Таким образом, при последнем утверждении штатная канцелярская сумма только декларировалась и не предполагалась для использования по назначению. В докладе Департамента полиции "Об установлении сметы Департамента полиции на 1914 год" сказано, что "канцелярская сумма, отпускающаяся по смете МВД в размере 16600 руб., расходуется полностью на содержание вахтеров и курьеров Департамента, коих в настоящее время имеется 42 человека" <16>. Всего "на усиление средств Департамента полиции" согласно этому докладу планировалось выделить 633220 руб. Как видим, кредитами по статье "Расходы, не подлежащие оглашению" покрывалось большинство расходов Департамента полиции, связанных с его функционированием в качестве государственного учреждения. -------------------------------- <16> ГАРФ. Ф. 102. 1 д-во. 1913. Д. 750. Л. 130. С. 79.

Увеличение в начале XX в. темпов роста уголовной преступности в России и слабая постановка розыскного дела вызвали необходимость издания 6 июля 1908 г. Закона "Об организации сыскной части", в соответствии с которым в составе полицейских управлений губернских и других крупных городов создавались сыскные отделения четырех разрядов (в зависимости от количества жителей) для производства розыска по делам общеуголовного характера. Закон не решил вопрос об организации сыскных отделений в уездах ввиду отсутствия необходимых средств, неподготовленности личного состава, отсутствия на местах специальных школ для обучения уголовно-розыскному делу. Законом от 6 июля 1908 г. регулировались расходы на сыскные надобности в империи, причем ассигнования были увеличены с 130000 руб. до 286900 руб. в год. Деньги по сыскным отделениям распределяло Министерство внутренних дел. Основной критерий составляли 500 тыс. жителей. Для этой нормы населения на обслуживание сыскных задач Министерством устанавливалась сумма в 1 тыс. руб. <17>. -------------------------------- <17> Там же. Л. 130. С. 80.

Следует отметить, что названный Закон не затрагивал организацию сыскных отделений столичной полиции - Петербурга и Москвы, которые были поставлены вне разрядов и обеспечивались по особому распоряжению. Достаточный уровень финансирования полиции был призван способствовать поддержанию высокого социального статуса сотрудника полиции и успешному решению задач, поставленных перед полицией. Одной из составляющих финансового обеспечения сотрудников Департамента полиции была система обязательных поощрений, куда входили пособия к праздникам Святой Пасхи, Рождества Христова, летние и др. Размер этих пособий был достаточным для поддержания на должном уровне материального положения сотрудников Департамента полиции. К примеру, младшему помощнику делопроизводителя выдавалось к праздникам Святой Пасхи и Рождества Христова по 250 - 300 руб., летнее пособие в размере 200 руб., причем его штатное денежное содержание составляло 1440 руб. в год. Размер пособия зависел от должности, а в отдельных случаях - от срока службы в Департаменте. Существование пособий и наградных укрепляло престиж работы в Департаменте полиции, а система должностных преимуществ была действенным стимулом для стремления занять более высокую должность, что способствовало сохранению постоянного контингента чиновников с большим опытом работы и высокой квалификацией. Приблизительно три четверти "секретного кредита" использовалось для удовлетворения "агентурных расходов" местных полицейских органов. Распределение этих расходов осуществлялось исходя из "агентурных смет", утверждаемых товарищем министра внутренних дел, заведующим полицией. Причем, как уже отмечалось, описанные ранее расходы на усиление средств Департамента полиции, Отдельного корпуса жандармов, а также на разные полицейские надобности покрывались на основании отдельных докладов, представляемых по мере необходимости на утверждение товарища министра, заведующего полицией. Такая система существовала вплоть до 1914 г., когда была признана неудобной ввиду "полной невозможности, при таком порядке, определения хотя бы приблизительно общего размера государственного расхода" <18>. В связи с этим товарищем министра внутренних дел, заведующим полицией, было предписано с 1 января 1914 г. "производить расходы по Департаменту полиции из секретной суммы, как на агентуру, так и на другие надобности, по точно установленной на год вперед смете" <19>, а 31 декабря 1913 г. им был одобрен представленный Департаментом полиции проект распределения расходов по параграфам и статьям новой сметы. -------------------------------- <18> Там же. Л. 132. <19> Там же. Л. 132.

Агентурная смета без изменения структуры вошла в новую смету. Агентурные расходы распределялись следующим образом. Отдельными статьями устанавливались кредиты на содержание отделений по охране общественной безопасности и порядка в г. г. Санкт-Петербурге, Москве и Варшаве. Назначение кредитов на политическую полицию осуществлялось Высочайшими повелениями на основании докладов министра внутренних дел. Участие Государственного Совета, а затем и Государственной Думы в решении этого вопроса не предусматривалось. Установленный порядок делал данную процедуру простой и позволял избегать проблем, возникающих при определении сметных кредитов для органов общей полиции, а также подтверждал исключительную роль политической полиции в государстве. Назначение финансирования органам общей полиции и рассмотрение статей сметы по ним относилось к ведению Государственного Совета (с 1905 г. - Государственной Думы). Такой порядок создавал некоторые проблемы в финансировании учреждения новых полицейских органов и их усиления, а также при составлении финансовых смет расходов на общую полицию. В первом случае Государственным Советом (Государственной Думой) предполагаемые Департаментом полиции расходы могли быть ограничены, что не всегда сочеталось с требованиями бюджетного обеспечения правоохранительной деятельности. Во втором случае Департамент полиции предоставлял Департаменту общих дел имеющиеся данные о размере бюджетного обеспечения полицейских органов со сведениями о законах, его подтверждающих, принятых в текущем году. При этом некоторые законопроекты Министерства, касающиеся организации и финансирования полиции, внесенные в Государственную Думу, в рамках сроков их рассмотрения не успевали получить Высочайшее одобрение до введения в действие новой сметы. Кроме того, ввиду необеспеченности по смете условными кредитами внесенного в Государственную Думу законопроекта, его рассмотрение могло быть ею отложено на год, что не позволяло осуществить в текущем году запланированное финансирование. В 1915 г. расходная часть сметы Министерства внутренних дел Российской империи состояла из следующих параграфов: - § 1. Содержание центральных учреждений; - § 2. Содержание местных полицейских учреждений; - § 3. Расходы на разные полицейские надобности. Так, например, в ст. 6 § 1 определялись расходы на личный состав и канцелярские надобности Департамента полиции МВД Российской империи. В ст. 1 § 2 предусматривались расходы на финансирование городских, уездных, окружных полицейских управлений. Расходы на содержание полицейской стражи в империи определялись в ст. 2 § 2, полицейской стражи в Закавказье - в ст. 3 § 2, урядников - в ст. 4 § 2, фабрично-заводской полиции - в ст. 5 § 2, дагестанской милиции - в ст. 6 § 2, полицейских должностей, содержащихся за счет частных средств, - в ст. 7 § 2. Статья 1 § 3 включала расходы, не подлежащие оглашению, ст. 2 § 3 - расходы на сыскную часть; ст. 3 § 3 - расходы на содержание поднадзорных; ст. 4 § 3 - расходы на содержание пароходов, шхуны, катера и барж; ст. 5 § 3 - пособия городам на содержание полиции. Структура сметы МВД Российской империи 1915 г. охватывала все расходы на полицию с учетом ее преобразований. Департамент полиции МВД Российской империи упорядочил расходы на полицию, выделив их в отдельные параграфы. Это было вызвано необходимостью усиления контроля за расходованием денежных средств увеличившимся полицейским аппаратом. В соответствующих графах сметы указывались размеры ассигнований по каждой статье: за прошедший год, предполагаемые в будущем году и их сопоставление. То есть проводилось сопоставление фактических и плановых показателей. Плановые показатели на ближайший год рассчитывались на основе анализа показателей данной статьи за три предшествующие года. Планирование показателей осуществлялось на основе показателей трех лет, предшествующих плановому году, с возможной корректировкой. Последняя графа сметы заключала в себе "основания назначения" того или иного ассигнования. Здесь были представлены законы, которыми определялось финансирование с указанием размера каждой полицейской единицы. Исключение составляла статья "Расходы, не подлежащие оглашению", содержание которой раскрывалось частично. Это было связано с имеющимися в ней секретными сведениями о расходах на политическую полицию. Требование недопустимости оглашения этой статьи расходов условно разделило деятельность Департамента полиции на два направления: одно касалось составления статей сметы для органов общей полиции, другое - политической полиции. Сметные правила устанавливали, что открытые в законодательном порядке для разных ведомств кредиты не могут быть увеличены никакими посторонними "вне сметных назначений" поступлениями, и поэтому все такие сборы и доходы подлежат передаче в Министерство финансов "в полной цифре сбора" <20>. -------------------------------- <20> Опальский А. П., Титов Е. В., Щербина А. П. Бюджетное финансирование в МВД России: история и современность: Монография. Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 18.

Государственная роспись составлялась на один год, по истечении которого оставшиеся неизрасходованными суммы переходили в ведение Государственного казначейства. Рассмотрением проекта сметы МВД занималось Особое совещание, создаваемое из представителей ведомства, в том числе Департамента полиции. Определение расходов города на полицию производилось при рассмотрении законопроекта Департаментом государственной экономии Государственного Совета, а с 1905 г. - Финансовой комиссией Государственной Думы. Как показывает исследование, Департамент полиции уделял существенное внимание финансированию деятельности органов общей и политической полиции и материальному благосостоянию их чиновников. Так, за время функционирования Департамента полиции расходы на полицию значительно увеличились. Если в 1880 г. содержание политической полиции обходилось в 558957 руб. <21>, то к 1915 г. оно возросло до 4528540 руб. <22>. Расходы на общую полицию в 1880 г. составляли 10163088 руб., а в 1915 г. - 54131747 руб. -------------------------------- <21> ПСЗ. Собр. 2. N 60557. <22> ГАРФ. Ф. 102. 1 д-во. 1913. Д. 330.

Подытоживая изложенное, мы обращаем внимание на ряд факторов, которые вполне могли бы быть использованы и в настоящее время в ходе реализации рыночных реформ. Во-первых, это соразмерность доходов расходам МВД. Во-вторых, наличие собственных налоговых и неналоговых источников доходов МВД. В-третьих, специфика финансирования органов общей и политической полиции была адекватна стоящим перед ними задачам. Таким образом, можно сказать, что финансирование органов внутренних дел практически всегда было связано с политической и экономической ситуацией в стране. Причем, как показали исследования, источники финансирования органов внутренних дел всегда были различными. Если в обществе был четко сформулирован социальный заказ на обеспечение общественного порядка и борьбу с преступностью, то и финансирование органов внутренних дел было в числе основных государственных приоритетов.

Список использованной литературы

1. Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков финансового права / Под ред. А. Н. Козырина; сост. А. А. Ялбулганов. М., 1998. С. 30 - 42. 2. Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 49. 3. Мулукаев Р. С. Полиция в России (XIX в. - нач. XX в.). Н. Новгород, 1993. С. 44. 4. Опальский А. П., Титов Е. В., Щербина А. П. Бюджетное финансирование в МВД России: история и современность: Монография. Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 12. 5. Опальский А. П., Титов Е. В., Щербина А. П. Бюджетное финансирование в МВД России: история и современность: Монография. Академия экономической безопасности МВД России, 2005. С. 18. 6. Пахомов А. В. Проблемы создания муниципальной милиции в России в свете реформы местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: труды / Академия управления МВД России. М., 1998. С. 186. 7. Борисов А. В., Дугин А. Н., Малыгин А. Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 19. 8. Синькевич Н. А., Крылов Г. В. Городская реформа 1870 года и ее реализация в Санкт-Петербурге: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. С. 141. 9. Юдин И. К истории полицейской реформы // Русский архив. 1913. N 10. С. 581.

Название документа