Несколько замечаний по поводу Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации"

НЕСКОЛЬКО ЗАМЕЧАНИЙ ПО ПОВОДУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СЛЕДСТВЕННОМ КОМИТЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

А. ВЕРЕЩАГИНА

Алла Верещагина, заведующая кафедрой Института права и управления Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, кандидат юридических наук, доцент.

Концепцией судебной реформы, разработанной на заре перестройки, предлагалось сохранить процессуальный надзор и процессуальное руководство прокурора за предварительным расследованием, укрепить процессуальную самостоятельность следователя путем предоставления ему права в случае несогласия с указаниями прокурора представлять дело в суд. Последний в таком случае должен был принимать по делу окончательное решение. Роль руководителя следственного подразделения предполагалось ограничить "организационно-ресурсным обеспечением следственной работы", чтобы он не мог вмешиваться в процессуальную деятельность следователя. В этом документе представления об организации предварительного расследования, взаимодействии прокурора и следователя носили двойственный характер, воспроизводивший дефекты регламентации, содержавшиеся в Судебных уставах 1864 г. Укрепляя процессуальную самостоятельность следователя (отзвуки принадлежности следователя к судебному ведомству в соответствии с названными уставами), авторы Концепции одновременно рассматривали его как субъекта, осуществляющего уголовное преследование под надзором и руководством прокурора <1>. -------------------------------- <1> Авторы Судебных уставов хотя и отнесли следователя к судебному ведомству, но в процессуальном смысле подчинили его прокурору: Верещагина А. В. Становление и развитие уголовной юстиции России: дореволюционный период: Монография. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2009. С. 150 - 154.

В УПК РФ непоследовательность регламентации досудебного производства была сохранена, что проявилось в конфликте положений ч. 1 ст. 37 УПК РФ, возлагающей на прокурора наряду с осуществлением от имени государства уголовного преследования надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, и ст. 15 УПК РФ, закрепляющей триаду процессуальных функций. Указанная несогласованность не только порождала дискуссию о процессуальном назначении прокурора в уголовном судопроизводстве <2>, но и стала легальной основой изменений его статуса, а также статуса руководителя следственного органа и появления нового государственного органа - Следственного комитета РФ <3>. Тем самым было реализовано обсуждавшееся в литературе предложение о создании самостоятельного следственного органа <4>. Сторонники создания этой структуры считали, что таким образом будет обеспечена процессуальная самостоятельность следователя как необходимое условие повышения качества предварительного расследования и устранения обвинительного уклона в его деятельности. -------------------------------- <2> См.: Буланова Н. В. Некоторые проблемы совершенствования правового статуса прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовно-процессуальное законодательство в современных условиях: проблемы теории и практики: Сб. статей / Абромочкин В. В. и др. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 11 - 15; Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Функции в уголовном судопроизводстве: понятие, сущность, значение // Журнал российского права. 2005. N 7; Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10; Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. N 17; и др. <3> Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации". Далее - Федеральный закон "О Следственном комитете". <4> Можно выделить три пика дискуссии о создании самостоятельных следственных органов - середина 60-х годов XX в., рубеж 80 - 90-х гг. XX в. и современный этап, завершившийся реализацией этой идеи.

Оценивая в ряде публикаций идею создания самостоятельного следственного органа, а также аргументы, высказывавшиеся в ее пользу, мы предположили, что результатом подобного реформирования будет создание системы органов исполнительной ветви власти, принципы организации и деятельности которых предполагают неукоснительную подчиненность нижестоящих органов вышестоящим. В рамках такой структуры невозможно укрепить самостоятельность следователя, напротив, усилится его зависимое от руководителя следственного подразделения положение <5>. Прогноз подтвердился и даже превзошел ожидания, о чем свидетельствуют структура и содержание Федерального закона "О Следственном комитете". -------------------------------- <5> Верещагина А. В. Следователь, его процессуальное положение и организационная принадлежность // Проблемы укрепления государственности и обеспечение верховенства закона. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2003. С. 377 - 382; Она же. Нужна ли реформа предварительного следствия? // Правоведение. 2005. N 1. С. 160 - 168; Она же. Организационная принадлежность и процессуальная функция следователя: некоторые вопросы // Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследования преступлений: Материалы межвузовской научно-практической конференции (к 50-летнему юбилею кафедры управления организации расследования преступлений Академии управления МВД РФ): Сб. научн. трудов. М.: Академия управления МВД РФ, 2005. Ч. 1. С. 81 - 84.

В ч. 1 ст. 5 названного Закона Следственный комитет определен как единая федеральная централизованная система следственных органов и учреждений, которая действует на основе "подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим". Можно считать, что тем самым данное положение возведено в принцип деятельности Следственного комитета. Анализ других норм Закона позволяет прийти к выводу о фактическом создании еще одного военизированного силового ведомства. На его военизированный характер указывают система закрепленных принципов деятельности (ст. 5), вводимых специальных званий (ст. 20), в целом - порядок прохождения службы (ст. ст. 15 - 37) и т. д. <6>. -------------------------------- <6> Три четверти статей Федерального закона "О Следственном комитете" (35 из 46) посвящено структуре Следственного комитета, его организации, прохождению службы и правовому положению его сотрудников (не в процессуальном смысле, а в связи с прохождением службы в Следственном комитете), особенностям организации и обеспечения деятельности военных следственных органов и переходным положениям. Лишь в 11 статьях главы I "Общие положения" законодатель уделил внимание задачам, правовым основам и принципам деятельности создаваемого органа.

Следователи наряду с руководителями следственных органов и другими должностными лицами, имеющими специальные или воинские звания либо замещающими должности, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий, в Федеральном законе "О Следственном комитете" определены как сотрудники, чем нивелируется их особое процессуальное значение, определенное процессуальной самостоятельностью (п. 5 ст. 4). В рассматриваемом Законе вообще не упоминается о процессуальной самостоятельности следователя, нет термина "следователь", вместо него фигурирует термин "сотрудник". Только из контекста той или иной нормы можно предположить, что речь должна идти о следователе. Например, в ст. 7 "Обязательность исполнения требований сотрудников Следственного комитета" указано, что сотрудники Следственного комитета наделяются рядом полномочий при осуществлении процессуальной деятельности. Если исходить из того, что содержание термина "следователь" в ст. 4 "Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе" не раскрывается, в тексте закона отсутствует указание на исключительность наделения процессуальными полномочиями этого субъекта и реализуемую им процессуальную функцию и следователь в законе обозначен как сотрудник, то вполне вероятно, что и иные сотрудники будут производить предварительное следствие. Законодатель допускает наделение сугубо процессуального субъекта, коим изначально был следователь, иными помимо уголовно-процессуальных полномочиями (ч. 2 ст. 1). Причем в этой формулировке содержится их открытый перечень, что позволяет предположить возможность возложения на следователя полномочий оперативно-розыскного характера. Полному "закрепощению" следователя способствует закрепление некоторых гарантий, которые на первый взгляд ограждают его от необоснованного уголовного и административного преследования, а фактически ставят в полную зависимость от усмотрения руководства при разрешении этих вопросов <7>. В частности, согласно ч. 1 ст. 29 Федерального закона "О Следственном комитете", осуществление доследственной проверки, возбуждение уголовного дела и проведение предварительного расследования в отношении сотрудников Следственного комитета является ведомственной прерогативой за исключением случаев, когда они (сотрудники) застигнуты при совершении преступлений. -------------------------------- <7> Наличие административных гарантий свойственно инквизиционному уголовному процессу, присущему феодальным обществам.

В ч. 3 ст. 29 "Порядок привлечения сотрудника Следственного комитета к уголовной ответственности" содержатся, судя по использованной терминологии (личный досмотр, досмотр их вещей и используемых ими транспортных средств) <8>, гарантии, ограждающие его от привлечения к административной ответственности. Напомним, что термином "сотрудник Следственного комитета" охватываются не только следователи, но и многочисленные лица, имеющие специальные или воинские звания или занимающие должности, для которых специальные звания предусмотрены. Таким образом, появляется еще одна "каста" лиц, свободных от соблюдения закона при условии лояльности начальства. -------------------------------- <8> В ч. 3 ст. 29 Федерального закона "О Следственном комитете" перечислены некоторые меры, обеспечивающие производство по административным делам, закрепленные в гл. 27 КоАП РФ. Подобных процессуальных действий действующий уголовно-процессуальный закон не предусматривает. Самостоятельной статьи, посвященной процедуре привлечения к административной ответственности, Федеральный закон "О Следственном комитете" не содержит. Вне зависимости от того, идет ли в ст. 29 речь только о привлечении к уголовной ответственности или о привлечении и к уголовной, и к административной ответственности, приведенные несуразности - свидетельство низкого качества работы законодателя.

Обращает на себя внимание лапидарность, пробельность и некорректное изложение общих положений, которые должны определять организацию и функционирование Следственного комитета. Например, в ч. 2 ст. 1 рассматриваемого Закона закреплены полномочия Следственного комитета, хотя в таком контексте использование слова "полномочие" неудачно, поскольку полномочиями наделяются должностные лица, а не орган. В ч. 4 ст. 1 перечислены основные задачи Следственного комитета, из содержания которых следует, что под ними понимаются те же полномочия. В ч. 2 ст. 9 указаны как "одноуровневые" органы предварительного расследования и органы дознания, хотя понятие предварительного расследования является родовым для предварительного следствия и дознания (ст. 150 УПК РФ). Помимо указанных и ряда других свидетельств быстрой и небрежной работы над Законом, не носящих определяющего характера, есть и более существенные его недостатки. Так, система и содержание принципов деятельности Следственного комитета вызывает недоумение по нескольким причинам. Наименование ст. 5 "Принципы деятельности Следственного комитета" предполагает исходя из использованного слова "деятельность", что речь в этом разделе Закона должна идти о функциональных принципах. Тем не менее не все положения в этой статье носят функциональный характер. В Законе закреплено всего 7 принципов: централизация Следственного комитета; его независимость от других федеральных органов власти и органов местного самоуправления, а также общественных организаций и объединений и иных органов; гласность - в той мере, в которой она не нарушает права и свободы человека и гражданина, не противоречит уголовно-процессуальному законодательству и законодательству о государственной и иной охраняемой тайне; информирование государственных органов, органов местного самоуправления и населения о результатах следственной деятельности; беспартийность и неучастие в любых формах в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели; недопустимость совмещения службы в Следственном комитете с другими видами возмездной деятельности, за исключением преподавательской, научной и творческой; обязательность исполнения требований сотрудника Следственного комитета (ч. ч. 1, 2, 4, 5 ст. 5, ст. 7). Из перечисленных принципов только гласность и обязательность исполнения требований сотрудников Следственного комитета могут быть отнесены к функциональным принципам, все остальные положения носят организационный характер. Необоснованным выглядит включение в ст. 5, посвященную принципам, положения о том, что структурные подразделения Следственного комитета являются юридическими лицами, имеют печать с изображением Государственного герба РФ и со своим полным наименованием (ч. 3 ст. 5). Вместе с тем среди принципов не нашлось места таким основным началам, как законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Дефектной является конструкция принципа гласности, поскольку ее реализация ограничивается соблюдением прав и свобод личности. Такая формулировка выглядит парадоксальной, поскольку гласность - эффективное средство обеспечения прав и свобод личности, средство социального контроля за деятельностью государственных структур, а в тексте Закона гласность дозируется соблюдением прав и свобод личности. Иными словами, любое ограничение гласности будет объясняться благими намерениями соблюдения прав и свобод. К недостаткам регламентации принципа гласности следует также отнести его "расчленение". По мотивам, ведомым только законодателю, информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения о результатах следственной деятельности, являющееся одной из форм реализации гласности, закреплено в качестве самостоятельного основного начала. Авторы комментируемого Закона не сочли необходимым посвятить принципу гласности самостоятельный раздел в Законе, в отличие от некоторых других принципов. Более того, хотя принцип гласности и декларирован, на его явную "ненужность" для деятельности Следственного комитета указывает содержание ст. 6 "Недопустимость вмешательства в деятельность Следственного комитета", которая раскрывается через ограничение принципа гласности. В ней фактически закрепляется неподконтрольность деятельности вновь создаваемой структуры, на которую нельзя воздействовать в какой-либо форме под страхом ответственности ни органам государственной власти, ни органам местного самоуправления, ни СМИ в целях оказания влияния на принимаемое процессуальное решение или воспрепятствования в какой-либо форме его процессуальной деятельности. В этой же статье сотруднику Следственного комитета предоставлено право не давать никаких объяснений по существу находящихся в его производстве материалов и дел, в том числе и тогда, когда речь идет о правах и свободах личности, за исключением случаев и в порядке, предусмотренных законом. Формулировка "вмешательство", под которым понимается воздействие в какой-либо форме, чревата злоупотреблениями и необоснованным привлечением к ответственности, например, представителей СМИ, высказывающих оценочные суждения, собственное мнение по какой-либо проблеме и т. п. Существенным недостатком рассматриваемого Закона является отсутствие указания на цель создания Следственного комитета. Лишь при первом приближении это можно расценивать как несуразность. Фактически такая регламентация может свидетельствовать об отмеченной нами спешности работы над законом и об отсутствии цели учреждения Следственного комитета (что сомнительно) либо о стремлении завуалировать эту цель (что более вероятно). Попытка обозначить цель создания самостоятельного Следственного комитета была предпринята в Указе Президента РФ от 27 сентября 2010 г. N 1182 "Вопросы Следственного комитета Российской Федерации". В качестве таковых закреплены не одна, а две цели - совершенствование предварительного следствия и усиление прокурорского надзора за предварительным следствием. Данная формулировка порочна. Во-первых, она предлагает усовершенствовать то, что не поддавалось усовершенствованию в течение почти 150 лет в силу изначальных дефектов конструкции института предварительного следствия, которая в советский период была доведена до абсурда <9>. Во-вторых, неясно, почему предварительное следствие необходимо совершенствовать, а современное дознание, которое своей регламентацией мало отличается от предварительного следствия, совершенствовать не нужно. В-третьих, путем простого механического выделения следственных подразделений из прокуратуры и преобразования их в самостоятельный государственный орган сложно добиться усовершенствования предварительного следствия. -------------------------------- <9> Предварительное следствие по Судебным уставам производилось только по фактам совершения преступления, по которым было предположительно установлено лицо, вероятно его совершившее, а не по каждому факту совершения преступления.

В зависимости от модели организации досудебного производства следователь может быть либо фигурой, осуществляющей уголовное преследование либо судебный контроль за деятельностью органов дознания, соответственно включенной либо в систему органов, занимающихся уголовным преследованием, либо в судебные структуры. Имевшаяся (и еще отчасти сохранившаяся) организационная принадлежность следователя вполне вписывается в первую из обозначенных моделей. Законодатель не счел необходимым изменить уголовно-процессуальный закон и наделить следователя другой процессуальной функцией. Карательный характер его деятельности подчеркивается нормами ст. 9 Федерального закона "О Следственном комитете", которые наделяют его правом по поручению руководителя следственного органа участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью. Таким образом, следователь Следственного комитета будет, как и прежде, когда он находился в системе прокуратуры, реализовывать функцию обвинения. В связи с этим выведение следственных подразделений из системы органов, осуществляющих уголовное преследование, выглядит бессмысленным и весьма дорогостоящим экспериментом. Цель любого судебного реформирования в любом государстве - создание оптимальной уголовной юстиции в судоустройственном и уголовно-процессуальном аспектах. Безусловно, содержание общепризнанных институтов, а главное - реализация правовых норм зависят от социально-экономического состояния общества, правовой традиции, готовности правоприменителя воспринимать и реализовывать действительный смысл предписаний и т. п. Поэтому об оптимальности модели уголовной юстиции следует говорить с учетом представлений переживаемой эпохи. Тем не менее некоторая совокупность институтов, выработанная человечеством, является аксиоматичной и существует издревле <10>, обновляясь по мере развития общества и государства, даже не с точки зрения содержания, а с точки зрения нового понимания их роли в меняющемся мире. В качестве примера можно привести институт несменяемости судей, возникший в Англии в XI в. как средство укрепления королевской власти и понимаемый сейчас как гарантия самостоятельности судебной власти и независимости судей <11>. -------------------------------- <10> Основные параметры надлежащей организации и функционирования уголовной юстиции известны достаточно давно и отчасти систематизированы и изложены еще в XVIII в. в работе И. Бентама "О судоустройстве", которая была доступна российским юристам на русском языке в середине XIX в. и в которой мыслитель анализировал различные приемы постановки организации судебного дела. <11> См.: Верещагина А. В. Институт несменяемости судей в дореволюционном российском законодательстве // Российская юстиция. 2006. N 4. С. 66 - 69.

Архитектоника российской уголовной юстиции требует коренной реформы для достижения сформулированной нами выше цели. На рубеже XIX - XX вв. активно обсуждались направления совершенствования уголовной юстиции, в том числе (и прежде всего) в части реформы досудебного производства, которое предлагалось минимизировать, заменив его по большей части полицейским дознанием, производимым под процессуальным надзором прокуратуры <12>. -------------------------------- <12> Подробнее об этом см.: Верещагина А. В. Проект реформы предварительного следствия, подготовленный комиссией Н. В. Муравьева // Территория новых возможностей. Вестник ВГУЭС. 2010. N 2 (6). С. 52 - 62.

Казалось бы, декларированные в Указе Президента РФ N 1182 цели совершенствования предварительного следствия и усиления прокурорского надзора за предварительным следствием созвучны идеям начала XX в. Однако не следует забывать, что в дореволюционном процессе под предварительным следствием понимались "ряд производимых судебными органами действий, которыми выясняется преступное событие и вероятная виновность или невиновность лиц, на которых падает обвинение в его учинении, в видах решения вопроса о направлении дела в суд к окончательному разбирательству" <13>. Отличие предварительного следствия от дознания как раз и состояло в том, что оно осуществлялось в отношении конкретного лица и могло быть прекращено только судом. Иными словами, предварительное следствие, во-первых, не осуществлялось по каждому факту совершения преступления, как это имеет место сейчас. Во-вторых, оно считалось деятельностью судебной. В-третьих, уголовное судопроизводство и деятельность следователя не были борьбой с преступностью. В-четвертых, даже не производимое по каждому факту совершения преступления предварительное следствие считалось избыточным и, как отмечено выше, высказывались предложения по его сокращению. -------------------------------- <13> Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Петроград: Двигатель, 1915. Т. II. С. 385.

По нашему мнению, улучшению уголовного судопроизводства будут способствовать: 1) категорический отказ от понимания уголовного судопроизводства как средства борьбы с преступностью; 2) отказ от возбуждения уголовных дел по каждому факту совершения (или подготовки к совершению) преступления; 3) диверсификация процессуальной формы предварительного расследования; 4) его минимизация - сохранение только для дел, подсудных суду присяжных; 5) создание института следственного судьи. Создание же Следственного комитета без полномасштабного реформирования не приведет к улучшению предварительного следствия.

Пристатейный библиографический список

1. Буланова Н. В. Некоторые проблемы совершенствования правового статуса прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовно-процессуальное законодательство в современных условиях: проблемы теории и практики: Сб. статей / Абромочкин В. В. и др. М.: Волтерс Клувер, 2010. 2. Верещагина А. В. Институт несменяемости судей в дореволюционном российском законодательстве // Российская юстиция. 2006. N 4. 3. Верещагина А. В. Нужна ли реформа предварительного следствия? // Правоведение. 2005. N 1. 4. Верещагина А. В. Организационная принадлежность и процессуальная функция следователя: некоторые вопросы // Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследования преступлений: Материалы межвузовской научно-практической конференции (к 50 - летнему юбилею кафедры управления организации расследования преступлений Академии управления МВД РФ): Сб. научн. трудов: В двух томах. М.: Академия управления МВД РФ, 2005. Т. 1. 5. Верещагина А. В. Проект реформы предварительного следствия, подготовленный комиссией Н. В. Муравьева // Территория новых возможностей. Вестник ВГУЭС. 2010. N 2 (6). 6. Верещагина А. В. Следователь, его процессуальное положение и организационная принадлежность // Проблемы укрепления государственности и обеспечение верховенства закона. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2003. 7. Верещагина А. В. Становление и развитие уголовной юстиции России: дореволюционный период: Монография. Владивосток: Изд-во ВГУЭС, 2009. 8. Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Функции в уголовном судопроизводстве: понятие, сущность, значение // Журнал российского права. 2005. N 7. 9. Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10. 10. Синельщиков Ю. П. О функциях прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса // Российский следователь. 2008. N 17. 11. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Петроград: Двигатель, 1915. Т. II.

Название документа