Исторические закономерности и организационно-правовые особенности обеспечения безопасности дорожного движения в СССР в середине XX в

ИСТОРИЧЕСКИЕ ЗАКОНОМЕРНОСТИ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В СССР В СЕРЕДИНЕ XX В. <*>

Е. А. ВОЙТЕНКОВ

Войтенков Евгений Алексеевич, кандидат юридических наук, член Ассоциации юристов России, докторант МосУ МВД России.

В современных условиях развития нашего общества количество автотранспорта на дорогах России неуклонно растет. При этом ситуация в сфере безопасности дорожного движения продолжает оставаться сложной. Однако богатое прошлое отечественного автомобильно-дорожного комплекса имеет яркие примеры координации усилий и успешного решения проблем в сфере безопасности дорожного движения. Уроки и опыт такой работы имеют научно-практическое значение и сегодня.

Ключевые слова: научно-технический прогресс, подготовка водительских кадров, автомобильная промышленность, правовое регулирование, безопасность дорожного движения.

In contemporary conditions of development of our society the quantity of automobiles on the roads of Russia kites. At that the situation in the sphere of security of road traffic continues to be difficult. However the checkered past of the Russian automobile-road complex has good examples of coordination of efforts and successful solution of problems in the sphere of security of road traffic. The lessons and experience of such work is still of scientific-practice importance.

Key words: scientific-techniques progress, training of drivers, automobile industry, legal regulation, security of road traffic.

Впервые после окончания Великой Отечественной войны руководством страны были предприняты масштабные усилия по восстановлению автомобилестроительной отрасли, восстановлению дорожной сети, а также внедрению новейших инженерных разработок и научно-технических решений. В кратчайшие сроки были разработаны и поставлены на конвейерное производство многие модели автотранспортных средств. Таких усилий требовало народное хозяйство и восстанавливающаяся после войны экономика СССР. Однако увеличение количества автотранспорта на дорогах и повышение интенсивности автомобильных перевозок с учетом перехода к мирной жизни помимо положительных аспектов несли в себе и дополнительные сложности в работе по обеспечению безопасности дорожного движения. Во многих регионах страны эту работу фактически приходилось организовывать заново в условиях послевоенного недостатка профессиональных кадров. Анализ многих научных исследований по рассматриваемой проблематике, архивных источников, материалов периодической печати указывает на то, что в послевоенные годы многие правовые аспекты деятельности подразделений ОРУД и Госавтоинспекции, как и других подразделений правоохранительных органов, имели статус секретных документов и даже в настоящее время недоступны для полноценного научного анализа и исследования. С окончанием войны и переходом всего хозяйства СССР к деятельности по восстановлению экономики вопросы обеспечения безопасности дорожного движения начали приобретать несколько иной, по отношению к военному времени, оттенок. При явном сокращении военных перевозок набирал темпы гражданский автомобильный грузооборот. Более того, несмотря на то, что автомобильный парк СССР сильно пострадал за время боевых действий, анализ данных статистики свидетельствует, что за первые послевоенные 10 лет он (грузооборот) на автомобильном транспорте более чем в пять раз превысил довоенный уровень. В рассматриваемый период серьезно обострились проблемы аварийности на автомобильном транспорте, причиной чему был как человеческий фактор, так и сугубо технические обстоятельства. Анализ причин дорожно-транспортных происшествий тех лет свидетельствует, что установленные требования к техническому состоянию автомобилей в автохозяйствах не всегда выполнялись и количество происшествий по техническим причинам из-за дефектов тормозов, рулевого управления, приборов освещения и прочих дефектов было велико <1>. -------------------------------- <1> Служба государственной автомобильной инспекции. М., 1960. С. 162 - 163.

Вместе с тем партийными органами и сотрудниками ГАИ и ОРУД велась систематическая работа по реализации различных мероприятий, направленных на снижение аварийности на автомобильном транспорте. Так, по сравнению с 1945 г., в 1946 г. показатели аварийности снизились на 15%. Благодаря усиленной работе сотрудников ГАИ, направленной на улучшение технического состояния автомобильного парка, это сокращение во многом произошло за счет снижения показателей аварий на транспорте, произошедших по причине неисправности автомобилей <2>. В качестве подтверждения данного тезиса интересной с точки зрения анализа является следующая статистика: показатели аварийности увеличивались в послевоенные годы примерно вдвое медленнее темпов развития автомобильного транспорта <3>. -------------------------------- <2> Служба государственной автомобильной инспекции. М., 1960. С. 144. <3> История автомобильного транспорта России. М., 2000. С. 173.

Впервые после окончания войны была улучшена материально-техническая база столичной Госавтоинспекции: помимо предоставления службе новых помещений, для нужд ГАИ были предоставлены трофейные автомобили, которые поступали из Германии. Ориентировочно в 1947 г. были выявлены определенные организационные недоработки в расстановке приоритетов деятельности ГАИ. Работа инспекторов была ориентирована на обеспечение безопасности и контроль движения непосредственно на трассах. Было признано, что подобный формат работы инспекторов (в большинстве своем являющихся специалистами со средним техническим или даже высшим образованием) неприемлем в силу низкой эффективности. Более эффективной формой организации работы было признано систематическое взаимодействие непосредственно с автохозяйствами. При этом на госавтоинспектора возлагались задачи по контролю за техническим состоянием автопарка, проведению агитационно-воспитательной работы с персоналом автохозяйств и ряд других функций. Выводы о необходимости более тесного взаимодействия сотрудников ГАИ и автомобильных предприятий подтверждались статистическими данными: анализ показателей аварийности в 1947 г. свидетельствовал о том, что наихудшие показатели демонстрируют те предприятия, внимание к которым со стороны сотрудников Госавтоинспекции было ослаблено. Весьма уместно и полностью обосновано приводимое в своих трудах Г. П. Рифицким мнение Ю. И. Ржехина, который в рассматриваемый исторический период и в последующие годы являлся сотрудником ГУ ГАИ МВД СССР: "Постоянное взаимодействие районных ГАИ с автохозяйствами и регулярный контроль над техническим состоянием транспорта на линии... способствовали укреплению дисциплины водителей и обеспечивали... выход на линию технически исправных транспортных средств" <4>. Работа по повышению профессионального мастерства среди сотрудников ГАИ и ОРУД в послевоенные годы была развернута и по ряду других направлений. Спецификой кадрового состава подразделений Госавтоинспекции в первые послевоенные годы был высокий процент женщин среди личного состава госавтоинспекторов. Вместе с тем необходимо отметить, что это обстоятельство никак не снижало качество работы подразделений - женщины являли собой пример мужественного и целеустремленного служения долгу в борьбе с противоправными действиями на дорогах и преступностью в целом. Факты примерного отношения к своим обязанностям и самоотверженного труда сотрудниц ГАИ и ОРУД регулярно находили свое отражение в заметках и репортажах послевоенной прессы. -------------------------------- <4> См.: Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность. М., 2005. С. 144 - 145.

В условиях послевоенного времени, недостатка профессиональных милицейских кадров, а также воспитательной работы, качество которой также пострадало в результате разукомплектования политико-воспитательных аппаратов милиции, отмечались временные негативные явления, которые выражались в недобросовестном исполнении своих обязанностей отдельными сотрудниками ОРУД и ГАИ. Недостаточная эффективность работы подразделений Госавтоинспекции во многом также объяснялась и рядом других обстоятельств. Например, более 80% должностей московской Госавтоинспекции к началу 50-х годов XX в. были укомплектованы бывшими сотрудниками Главного управления охраны МВД СССР и не имели необходимых знаний и достаточного опыта для эффективной службы в рядах Госавтоинспекции. Серьезное беспокойство вызывал и общий образовательный уровень сотрудников московской ГАИ и ОРУД - 95% сотрудников ОРУД имели неполное среднее образование, а более 36% были малограмотными. Другим обстоятельством, отрицательно сказывавшимся на работе московской ГАИ, были организационные просчеты в сфере распределения зон ответственности - линейные подразделения ОРУД были фактически закреплены за наиболее важными трассами и не обеспечивали на должном уровне обслуживание других территорий, на которых и происходило подавляющее число дорожно-транспортных происшествий <5>. -------------------------------- <5> Советская милиция. Усилить борьбу с дорожными происшествиями. 1958. N 3.

Обстановка в сфере автомобильных перевозок и интенсивности движения претерпела существенные изменения в послевоенные годы. Основными чертами таких изменений были: рост количества автотранспорта (так, например, в 1947 г. за счет высвобождения транспортных средств из подчинения Вооруженных Сил СССР существенно увеличилось количество автомобилей в народном хозяйстве, что сразу отразилось на статистике аварийности, - этот показатель вырос более чем на 31% по сравнению с 1946 г.), увеличение объемов перевозок с использованием автомобильного транспорта в условиях послевоенного восстановления экономики страны, возрастающая потребность в повышении эффективности регулирования движения и повышения пропускной способности дорог, необходимость внедрения средств механического и автоматического управления транспортными потоками, недостаток профессиональных водительских кадров, отсутствие необходимых научно-методологических и практико-прикладных разработок в области безопасности дорожного движения в условиях роста объемов автомобильных перевозок. Специфика послевоенного времени, а также недостаток специалистов в Госавтоинспекции в условиях возрастающей нагрузки на эту службу вынудили руководство МВД СССР издать Приказ от 28 июля 1947 г. N 444 "О привлечении общественности к работе в Автоинспекции". В развитие положений данного Приказа на местах были сформированы специализированные бригады общественников, которые весьма положительно зарекомендовали себя в деятельности по содействию штатным сотрудникам Госавтоинспекции <6>. -------------------------------- <6> См., например: Арнаутов Н., Ивакин Н. Часовые дорог Подмосковья. М., 1992. С. 30 - 31.

В 1947 г. Мособлсоветом была проведена правовая работа по разработке и внедрению новых Правил уличного движения. Данная редакция документа в дальнейшем действовала более 10 лет - до введения единых правил для всего СССР. Силами областной Госавтоинспекции было создано специальное подразделение по розыску лиц, скрывшихся с места совершения ДТП. Наибольшее внимание уделялось розыску скрывшихся лиц, которые совершили наезд на человека. Целенаправленная деятельность данного подразделения дала положительные результаты - архивные данные свидетельствуют о том, что в рассматриваемый период количество правонарушений данного вида существенно снизилось <7>. -------------------------------- <7> Архив ГУВД по Московской области. Ф. 1949. Оп. 1. Д. 22. Т. 1. Л. 139.

В 50-х годах XX в. рост количества автотранспорта в СССР продолжился (только в Московской области за период с 1952 по 1953 г. прирост автомобильного парка составил более 17% - с 71436 до 83806 единиц <8>). В целом по стране выпуск автомобилей в 1955 - 1956 гг. превзошел довоенный уровень в 2 - 2,5 раза. К 1960 г. производство автомобилей составило 523,6 тыс. единиц <9>, а в 1966 г. - более 670 тыс. К середине 60-х годов количество автомобилей и мотоциклов в СССР по отношению к началу 50-х годов увеличилось более чем в 6 раз <10>. -------------------------------- <8> См.: Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 149. <9> Шугуров Л. М., Ширшов В. П. Автомобили страны Советов. М., 1980. С. 66 - 67. <10> История автомобильного транспорта России (1945 - 1965). М., 2000. С. 184.

Возрастающая диспропорция между ростом автопарка и протяженностью автомобильных дорог (в течение послевоенных лет интенсивность движения по магистральным дорогам ежегодно возрастала на 7 - 14%, а прирост сети дорог с твердым покрытием был около 4% в год) <11> и темпы автомобилизации СССР в рассматриваемый период с каждым годом делали все более и более актуальным реконструкцию уже имеющихся и строительство новых автомагистралей. Постепенно такая работа проводилась по всем ключевым автомагистралям СССР. При этом работы касались не только укладки асфальтобетонного покрытия и расширения проезжих частей, но также затрагивали и вопросы оснащения дорог инфраструктурным оборудованием (например, улучшения освещенности магистралей). -------------------------------- <11> ГАРФ. Ф. 9415. Оп. 1. Д. 13. С. 22.

В рассматриваемые годы совершенствовалась и приводилась в соответствие с формировавшейся дорожно-транспортной инфраструктурой и организационно-штатная составляющая подразделений Госавтоинспекции. Наиболее наглядно это можно продемонстрировать, анализируя развитие дорожной сети в Московском регионе. Так, в 50-е годы XX в. важное экономическое и транспортное значение имели целый ряд радиальных автомобильных трасс, первое и бетонное кольцо, которые фактически образовывали единую автомобильно-дорожную инфраструктуру московского региона. Для их обслуживания в 1953 г. в составе ГАИ Московской области были созданы 6 линейных отделений, 5 из которых обеспечивали повседневную работу по обеспечению безопасности дорожного движения, а 6-е было создано для обеспечения безопасности движения транспорта при проведении массовых мероприятий. Именно на рассматриваемый исторический период приходится создание специализированных научно-исследовательских подразделений, деятельность которых была ориентирована на решение актуальных проблем в сфере безопасности дорожного движения. Подобное явление - разумный и закономерный этап развития такой сложной отрасли, как обеспечение безопасности дорожного движения. На середину 50-х годов XX в. приходится понимание руководством страны того обстоятельства, что эффективное и успешное решение вопросов безопасности дорожного движения возможно только при научно обоснованном подходе. В 1954 г. на базе института криминалистики МВД СССР был создан отдел, ориентированный на разработку и создание специальных технических средств и узкоспециальных правовых актов в сфере безопасности движения. Впоследствии, по мере возрастания задач в данной сфере, данный отдел был преобразован во Всесоюзный научно-исследовательский институт безопасности дорожного движения МВД СССР, который имел ряд филиалов в республиках СССР. Общий анализ ситуации в автомобильно-дорожном комплексе в середине 50-х годов XX века показывает, что внедрение новаторских научно-технических разработок в сфере безопасности движения в условиях увеличения грузо - и пассажирооборота на автомобильном транспорте явилось весьма актуальной мерой и фактически существенно облегчило работу служб ОРУД и ГАИ по организации дорожного движения. Следует признать, что на данном этапе развития общества внедрение устройств, работа которых фактически основана на автоматическом управлении движением, стала в определенном смысле достаточной мерой для успешного выполнения задач по обеспечению безопасности дорожного движения применительно к размерам автомобильного парка СССР тех времен. Рассматриваемый исторический период (как и другие периоды) характеризуется целенаправленным вниманием к вопросам профилактики дорожно-транспортных происшествий и пропаганде безопасности дорожного движения. Именно во второй половине 50-х годов возобновляется систематическое издание журнала "За рулем". Данное издание было ориентировано на широкий круг читателей. Однако очевидным является то обстоятельство, что основную массу таковых составляли индивидуальные владельцы транспортных средств. При этом комплексу вопросов безопасности дорожного движения уделялось существенное внимание. Тем самым фактически была успешно выполнена задача по систематическому, целенаправленному воспитанию участников дорожного движения в духе соблюдения предписаний правовых норм. Ориентированные на более узкий круг читателей, журналы "За безопасность движения", "Советская милиция" освещали профессиональные аспекты деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и выполняли, помимо просветительской функции, функцию обмена опытом, обеспечивали определенную "обратную связь" между работниками автотранспортных предприятий и сотрудниками Госавтоинспекции. Другим эффективным методом профилактической работы в области безопасности дорожного движения являлся централизованный механизм проведения социалистических соревнований. В условиях строительства социалистического государства проведение таких мероприятий обеспечивало весьма сильную мотивацию к достижению высоких результатов среди сотрудников автохозяйств, повышало стремление к улучшению результатов своего труда, положительно сказывалось на формировании мировоззрения людей и представлении об авторитетах в своей профессиональной области. Для сотрудников ГАИ проведение подобных мероприятий также являлось весьма важным и продуктивным - посредством их велась системная централизованная работа по взаимодействию с трудовыми коллективами автотранспортников, что обеспечивало реализацию как контрольной, так и воспитательной функции. Интересной с точки зрения привлечения общественности решению вопросов безопасности дорожного движения является создание института общественных инспекторов - водителей, которые совместным решением автотранспортных предприятий и органов Госавтоинспекции наделялись особым правовым статусом (например, в части предоставления им прав останавливать машины, совершавшие нарушения), полномочия которых подтверждались выдачей такому водителю специального талона "Общественный инспектор" <12>. Однако привлечение общественных инспекторов не решало в полной мере нехватку штатных сотрудников Госавтоинспекции, которая становилась все сильнее, и этому есть объективные причины. Несмотря на возрастание количества задач, возлагаемых на Госавтоинспекцию и увеличения как динамики автомобильных перевозок, так и количества автотранспорта, численность личного состава ГАИ в период с начала 50-х по середину 60-х практически не менялась <13>. -------------------------------- <12> См.: Советская милиция: история и современность (1917 - 1987). М., 1987. С. 239 - 240. <13> Автомобильный транспорт России (1945 - 1965). М., 2000. С. 184.

Одной из организационно-практических мер, которую можно считать эффективным инструментом пресечения и предупреждения совершения правонарушений на автомобильном транспорте, является введение специальных талонов для водителей, которые были разделены на три зоны (по одной на каждое нарушение). После третьего нарушения водитель направлялся на пересдачу экзаменов на право управления транспортным средством <14>. -------------------------------- <14> См.: Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 155.

Разъяснительная работа с населением по вопросам безопасности дорожного движения в конце 50-х годов XX в. проводилась в виде специальных недель безопасности движения. При этом целевой аудиторией при проведении такого мероприятия являлись педагогические коллективы, которые в дальнейшем использовали полученные знания в своей работе с учащимися. Представляется, что рассмотренные выше меры, хоть и имели, безусловно, положительный эффект, не заменяли целенаправленной нормотворческой работы в изучаемой нами отрасли. Вопрос воспитательной работы среди водителей, повышения их профессионального мастерства, внимание к состоянию автомобильного парка стал предметом целого комплекса специальных правовых актов, ключевой целью издания которых было повышение трудовой дисциплины среди водителей и других сотрудников автотранспортных предприятий. Одной из таких мер стало введение в крупных автохозяйствах должности инженеров по безопасности дорожного движения <15>. -------------------------------- <15> См.: Приказ Министерства автомобильного транспорта и шоссейных дорог РСФСР от 11 ноября 1957 г. N 530. М., 1957.

Немаловажную роль в реализации дальнейших шагов по совершенствованию методов работы по обеспечению безопасности дорожного движения сыграла определенная демократизация всех сфер жизни общества во второй половине 50-х годов XX в. Одной из форм такой работы стал обмен международным опытом с коллегами из Польши. По ряду внутриполитических причин, а также ввиду военных действий, это фактически был первый обмен международным опытом в сфере безопасности дорожного движения после более чем 20-летнего перерыва. С середины 50-х - начале 60-х годов XX в. руководство СССР начинает предпринимать первые организационно-правовые шаги в деле системного подхода к решению вопросов безопасности дорожного движения, что находит свое отражение в целом комплексе принимаемых правовых актов. Анализ данных об аварийности и изучение материалов административной практики 50-х годов XX в. указывают на то, что в рассматриваемый период около 30% водителей, виновных в дорожно-транспортных происшествиях, находились в состоянии алкогольного опьянения. В сельской местности были нередки случаи управления мотоциклами без водительских удостоверений и номерных знаков на транспортном средстве <16>. В целях стабилизации обстановки в сфере безопасности дорожного движения и борьбы с противоправными действиями на автомобильном транспорте в 1956 г. Совет Министров РСФСР принял Постановление "О мерах по борьбе с аварийностью на автомобильном транспорте и городском электротранспорте" <17>, которое закрепило право сотрудников Госавтоинспекции лишать водительских удостоверений на право управления водителей автомобилей, мотоциклов, электротранспорта за управление этими транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения. -------------------------------- <16> История автомобильного транспорта России (1945 - 1965). М., 2000. С. 174. <17> Там же. С. 175; ГАИ - 60 лет. М., 1996. С. 11.

Следует согласиться с мнением других исследователей <18>, что особую роль в этой работе сыграло Постановление Совета Министров СССР от 16 июля 1959 г. "Об усилении борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте" <19>. Данное Постановление фактически отчасти пересмотрело имеющийся порядок ведения работы по обеспечению безопасности дорожного движения в СССР. Согласно этому документу, основными субъектами в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения становились республиканские органы власти (министерства и ведомства), на которые возлагались организационные и контрольные функции. Документ также содержал ряд норм, указывающих на прямую ответственность руководителей автотранспортных предприятий за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и низкую эффективность работы. -------------------------------- <18> См., напр.: Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 156; Квитчук А. С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России (историко-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. С. 207. <19> Руководящие материалы по безопасности дорожного движения автомобильного транспорта. Киев, 1970. С. 40 - 42.

Была продолжена работа привлечения общественности в деле по обеспечению безопасности дорожного движения. Совет Министров СССР признал целесообразным создать в административно-территориальных образованиях специальные комиссии по транспорту, а в крупных автомобильных хозяйствах, где численность автомобилей превышает 50 единиц, - комиссии общественного контроля за деятельностью данных организаций по всем направлениям их работы. Данное Постановление подчеркивало немаловажную роль пропаганды безопасности дорожного движения и обязало ряд министерств и ведомств как союзного, так и республиканского значения "...провести мероприятия, направленные на систематическое разъяснение правил безопасности движения автомобилей и пешеходов по улицам городов и автомобильным дорогам, используя для этих целей радио и телевидение, осуществляя выпуск специальных кинофильмов, издание брошюр и плакатов, проведение бесед и докладов для населения" <20>. -------------------------------- <20> Постановление Совета Министров СССР от 16 июля 1959 г. "Об усилении борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте" // Безопасность дорожного движения: Сборник нормативных актов: В 2 ч. Ч. I. М., 1984. С. 75 - 76.

Важным моментом, играющим существенную правовую роль, стало решение о разработке и введении в действие в СССР единых правил движения автотранспорта по улицам городов и автомобильным дорогам. Фактически это означало признание того обстоятельства, что объемы автомобильных перевозок достигли значительного объема и в подавляющем большинстве стали носить не локальный, а межрегиональный характер. Приказ МВД СССР от 11 января 1960 г. N 25 ввел в действие данные Правила с 1961 г. Принятием данного документа СССР также выполнил шаги по интеграции в международное сообщество в части автомобильного движения - принятые Правила частично учитывали требования Международной конвенции о дорожном движении и Протокола о дорожных знаках и сигналах 1949 г. Это было связано с тем, что в 1959 г. произошло присоединение СССР к этим международным документам. Немного позднее - в 1964 г. - требования данных международных актов нашли отражение в отечественном законодательстве в полном объеме - была утверждена Инструкция о порядке выдачи документов гражданам СССР на управление перевозочными средствами в других странах и на перевозочные средства, участвующие в международном движении. Внимание высших руководителей государства к проблемам развития автомобильно-дорожного комплекса СССР нашло свое отражение в материалах Пленума ЦК КПСС 1960 г. В этих материалах указывалось на основные приоритеты в развитии автомобильного транспорта в нашей стране, которыми являлись оптимизация управления автомобильным хозяйством страны путем укрупнения автомобильных хозяйств в целях повышения их эффективности и повышение темпов строительства дорог. Пленум ЦК КПСС привлек в своих тезисах внимание не только к организационно-правовым вопросам функционирования автодорожного комплекса, но и к его экономической составляющей, указывая на необходимость повышения экономической эффективности и культуры труда автодорожников. В дальнейшем (в 1962 г.) Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов (ВЦСПС) детализировал и конкретизировал вышеуказанные решения Пленума ЦК КПСС. ВЦСПС в своем Постановлении указал на прямую взаимосвязь показателей аварийности и дорожно-транспортного травматизма с критериями оценки участников социалистических соревнований среди автотранспортных организаций, что, на наш взгляд, обеспечило надлежащую мотивацию сотрудников автотранспортных предприятий и обеспечило новый виток энтузиазма работников в рамках проводимых конкурсов на разработку специальной аппаратуры и приборов, используемых в деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, а также развитие творческой мысли в ходе подготовки агитационно-пропагандистской продукции по тематике безопасности дорожного движения. Важное практическое значение имело введение в действие Приказом МООП РСФСР 1 августа 1963 г. Устава патрульно-постовой службы милиции. Данный документ возлагал на сотрудников подразделений регулирования уличного движения ряд дополнительных функций и полномочий, суть которых сводилась, в частности, к: - анализу транспортных потоков и внесению предложений по улучшению движения транспорта; - праву требования от должностных лиц принятия безотлагательных мер к приведению проезжей части дорог в надлежащий порядок, ограждению открытых люков, мест производства дорожных работ и устранения иных недостатков, влияющих на безопасность движения <21>. -------------------------------- <21> См.: Устав патрульно-постовой службы милиции (УППСМ). М., 1963. Статьи 92 - 93.

На наш взгляд, данный документ фактически закрепил крайне важное с практической точки зрения положение об обеспечении весьма эффективной формы систематического контроля и реализации функции обратной связи между дорожно-эксплуатационными службами и сотрудниками милиции в части состояния улично-дорожной сети на вверенных каждому из сотрудников участках, мониторинга и анализа пропускной способности улиц и дорог, а также реализации полномочий по внесению рациональных предложений. В первой половине 60-х годов XX в. на уровне Совета Министров СССР и на уровне МООП РСФСР и МООП союзных республик была продолжена нормотворческая работа в области безопасности дорожного движения, основными чертами которой было повышение требований к органам внутренних дел (в части повышения внимания и требовательности к автохозяйствам), руководителям транспортных организаций (в части повышения трудовой дисциплины и эффективности труда) и непосредственно водителям автотранспортных средств (в части неукоснительного соблюдения правовых норм и требований в области безопасности дорожного движения). Анализ показателей аварийности и дорожно-транспортного травматизма исследуемого исторического периода показывает, что уже тогда крупные города нашей страны фактически выступали неким форпостом как для выявления основных негативных тенденций, намечающихся в сфере безопасности дорожного движения, так и для апробации и внедрения передовых организационно-правовых и технических способов их решения. На наш взгляд, это является вполне закономерным явлением, поскольку именно на улично-дорожные сети крупных городов приходится основная нагрузка при росте автомобильного парка страны. Исторический период начала 60-х годов XX в. не является исключением. Так, в 1961 г. положение дел в области безопасности дорожного движения в г. Москве было признано неудовлетворительным, что было изложено в соответствующем Постановлении бюро ЦК КПСС по РСФСР в отношении работы ОРУД УВД Мосгорисполкома. Подобный вывод партийного руководства страны повлек за собой ряд управленческих решений, одним из которых стало объединение подразделений ОРУД и Госавтоинспекции в единый орган РУД - ГАИ. Высокие темпы интеграции автомобильного транспорта во все сферы народного хозяйства определили необходимость централизованного введения специальных образовательных программ по изучению правил уличного движения, что и было рекомендовано Советом министров СССР министерствам просвещения союзных республик. Эти же обстоятельства во многом определили необходимость уточнения задач и функций, которые были возложены на Госавтоинспекцию в рамках обеспечения безопасности дорожного движения. В 1963 г. принимается Типовое положение о ГАИ МООП союзной республики, где подверглись серьезному пересмотру основные направления деятельности данной службы. Госавтоинспекция была освобождена от комплекса обязанностей, которые были возложены на нее ранее <22> и связаны непосредственно с эксплуатацией автотранспорта (как, например, контроль за расходованием горюче-смазочных материалов, учет и контроль за использованием покрышек и аккумуляторов, обслуживание и опломбирование спидометров) в пользу решения задач, ориентированных непосредственно на обеспечение безопасности дорожного движения, таких как безопасность движения транспорта и пешеходов на дорогах и улицах населенных пунктов, регулирование уличного движения, контроль за техническим состоянием автотранспорта и его учет, выбраковка пришедших в негодность транспортных средств <23>. -------------------------------- <22> К числу таких документов, в частности, А. С. Квитчук относит Постановление СНК СССР от 29 октября 1942 г. "О порядке выбраковки и списания автомобилей, пришедших в негодность"; Постановление Совета Министров СССР от 23 августа 1948 г. "Об упорядочении учета работы грузовых автомобилей"; Постановление Совета Министров СССР от 16 марта 1951 г. "О мероприятиях по защите радиоприема от индустриальных помех"; Постановление Совета Министров СССР от 3 ноября 1952 г. "Об улучшении использования автомобильного транспорта и руководства им"; Постановление Совета Министров СССР от 20 октября 1947 г. "Об улучшении эксплуатации автомобильных шин". См.: Квитчук А. С. Система обеспечения безопасности дорожного движения в России (историко-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. С. 203. <23> См.: Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 159.

При этом нормативно было закреплено, что Госавтоинспекция осуществляет свою деятельность в активном взаимодействии с другими подразделениями и службами органов внутренних дел, руководством автохозяйств, различными учебными заведениями, общественными организациями и государственными учреждениями. Вместе с тем, на наш взгляд, следует отметить, что на данном историческом этапе еще не произошло нормативного закрепления того положения, при котором Госавтоинспекция имела бы полномочия по активному воздействию на субъектов управления в области безопасности дорожного движения. В дальнейшем был принят целый ряд документов, которые носили общесоюзный характер. К таковым относились: - Правила регистрации и учета автомобильного транспорта; - Правила учета дорожно-транспортных происшествий; - Правила проведения технических осмотров автомобилей и мотоциклов; - Положение о порядке присвоения квалификации водителя автомототранспорта и городского электротранспорта. В целях конкретизации и подробной детализации принятых ведомственных документов в республиках СССР были разработаны Наставления по службе ГАИ. При этом существенное внимание было уделено вопросу организации дорожного движения, анализа и распределения транспортных потоков, для чего была учреждена должность инспектора по организации дорожного движения. Рассмотренные организационно-правовые мероприятия, предпринимаемые как на уровне ЦК КПСС, так и на уровне союзных республик, свидетельствуют, на наш взгляд, о достижении очередного этапа в процессе проникновения автомобильного транспорта в жизнедеятельность народного хозяйства СССР и являются знаковыми, что подтверждает анализ взаимосвязанных социальных, экономических и политических процессов, происходящих в рассматриваемый исторический период в СССР. При этом эти процессы прямо или косвенно затрагивают все ключевые звенья автомобильно-дорожного комплекса СССР: страна постепенно выходит из состояния послевоенной разрухи; встает на ноги промышленность (в том числе автомобильная); начинается строительство новых автомобильных дорог и возведение автомобильно-дорожной инфраструктуры; начинают реализовываться на практике многие послевоенные научно-технические разработки в области автомобильного транспорта; растут обороты внешнеторговой деятельности СССР; что увеличивает объемы международных автомобильных перевозок. Представляется, что положительная динамика в развитии народного хозяйства СССР, индикаторами которой являются данные факторы, неизбежно увеличила нагрузку на сферу автомобильных перевозок и существенно укрепила ее роль в экономике СССР рассматриваемого периода. Помимо определенных организационно-правовых шагов, предпринимаемых руководством страны для создания эффективной нормативно-правовой базы в области безопасности дорожного движения, в рассматриваемый период был выработан целый комплекс эффективных способов мотивации правомерного поведения участников дорожного движения, который был основан на широком применении разнообразных средств пропаганды безопасности дорожного движения, различных форм привлечения общественности к решению ключевых проблем в данной сфере. Необходимо также отметить, что разнообразие применяемых форм работы в данной области позволило эффективно охватить как автотранспортные организации и их трудовые коллективы, так и широкий круг индивидуальных владельцев транспортных средств. Вместе с тем организационно-правовая работа по обеспечению безопасности дорожного движения не носила полностью системный и скоординированный характер. На наш взгляд, на данном историческом этапе более эффективной правовой и нормотворческой работе в области безопасности дорожного движения фактически мешало отсутствие организационно-управленческого опыта в данной сфере (фундаментальные труды В. В. Лукьянова по правовой и управленческой проблематике в сфере безопасности дорожного движения появятся несколько позднее). Это во многом связано с несколько более поздним (по сравнению со странами Западной Европы и США) началом поточного производства автомобилей и в меньшем количестве; Великой Отечественной войной; отсутствием широкого внутреннего рынка гражданского автотранспорта; высокой степенью изолированности от международных разработок в рассматриваемой сфере и, как следствие, комплексным отставанием в развитии автомобильной отрасли и методов эффективного управления ею. Уже на данном историческом этапе требовалось проведение комплексных организационно-правовых мероприятий в рассматриваемой сфере с учетом роста автомобильных грузо - и пассажироперевозок, увеличения как роли автомобильного транспорта как такового, так и абсолютного количества автомобилей на дорогах СССР. Анализ таких мероприятий, проводимых органами государственной власти в рассматриваемый исторический период, доказывает, что именно в первые послевоенные десятилетия происходило формирование основ и общего контура отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения. При этом, в силу ряда социально-политических и правовых причин, происходило постепенное нормативно-правовое закрепление ключевой роли Госавтоинспекции среди звеньев этой системы. Таким образом, можно заключить, что современная обстановка на дорогах страны по целому ряду позиций схожа с ситуацией в середине XX в. - наблюдается неуклонный рост количества автотранспорта и увеличение объемов автомобильных перевозок. При этом в силу целого ряда причин техническое состояние автомобилей оставляет желать лучшего. Качество подготовки водительских кадров (одной из составляющих которой является формирование правовой культуры) также находится на недостаточно высоком уровне. Вопрос выработки эффективного механизма привлечения виновных участников дорожного движения к ответственности до настоящего времени также остается нерешенным. Вместе с тем считаем, что в современных социально-экономических условиях поиск эффективных управленческих и правовых решений в этой сфере необходим и возможен. Повышение требований к техническому состоянию автотранспорта, систематический контроль за ним; повышенное внимание к процессу подготовки водительских кадров, а также обеспечение неотвратимости наказания за допущенные правонарушения в сфере безопасности дорожного движения в совокупности могут дать ощутимый положительный результат.

Название документа