Дисциплинарная ответственность за осуществление экстремистской деятельности

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>

А. С. СКУДИН

Скудин Андрей Сергеевич, соискатель Международного юридического института.

В статье дается анализ различных видов юридической ответственности за совершение экстремистской деятельности, которые регламентированы антиэкстремистским законодательством (за исключением уголовной и административной ответственности), включая дисциплинарную и конституционную. Детально рассматривается административная ответственность и предлагаются меры по совершенствованию законодательства в данном направлении.

Ключевые слова: экстремизм, экстремистская деятельность, антиэкстремистское законодательство, государственное принуждение, санкция, юридическая ответственность, дисциплинарная ответственность, конституционная ответственность.

The article gives analysis of various types of juridical responsibility for effectuation of extremist activity which are regulated by anti-extremist legislation (with exception of criminal and administrative responsibility) including disciplinary and constitutional. The author considers in detail administrative responsibility and proposes the measures with regard to improvement of legislation in this direction.

Key words: extremism, extremist activity, anti-extremist legislation, state compulsion, sanction, juridical responsibility, constitutional responsibility.

Одной из специфических черт антиэкстремистского законодательства является наличие большого числа санкций. В юридической литературе обычно под санкцией понимается "структурная часть нормы права, содержащая в себе указание на неблагоприятные последствия невыполнения закрепленного в диспозиции нормы правового предписания" <1>. Как справедливо отметил Д. Г. Нохрин, "гарантируя исполнение обязанностей, санкция закрепляет такую форму государственного принуждения, как ответственность" <2>. -------------------------------- <1> Ветрова Г. Н. Санкции в судебном праве. М., 1991. С. 5. <2> Нохрин Д. Г. Государственное принуждение в гражданском судопроизводстве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 124.

В связи с этим актуальным является анализ видов юридической ответственности за совершение экстремистской деятельности, меры которой регламентированы антиэкстремистским законодательством (за исключением уголовной и административной ответственности). К таким мерам юридической ответственности относятся: 1) ликвидация и запрет деятельности общественного и религиозного объединения, политической партии или иной организации; 2) прекращение деятельности средств массовой информации; 3) конфискация экстремистских материалов; 4) изъятие нереализованной части тиража продукции средств массовой информации, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли; 5) отказ в выдаче или аннулирование разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу в Российской Федерации иностранному гражданину и лицу без гражданства; 6) лишение пассивного избирательного права (права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления); 7) запрет быть учредителем (участником, членом) некоммерческой организации; 8) лишение права на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии для осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания; 9) дисциплинарная ответственность должностных лиц, а также иных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе; 10) ограничение доступа к государственной и муниципальной службе, военной службе по контракту и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных учреждениях и занятию частной детективной и охранной деятельностью. Попробуем классифицировать вышеприведенные меры юридической ответственности. В теории права вопрос о дифференциации юридической ответственности до сих пор остается открытым <3>. Любая классификация зависит от ее основания. Как верно отмечает Н. В. Витрук, "наиболее распространенной в отечественном правоведении является классификация видов юридической ответственности по ее отраслевой принадлежности. Различие отраслевых видов ответственности обусловлено не столько особенностями предмета и метода регулирования общественных отношений, сколько характером правонарушений, их последствиями" <4>. -------------------------------- <3> См.: Лейст О. Э. Основные виды юридической ответственности за правонарушение // Правоведение. 1977. N 3; Липинский Д. А. Юридическая ответственность. Тольятти, 2002; Кислухин В. А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Духно Н. А., Ивакин В. И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. N 6; Хачатуров Р. Л. Понятие системы юридической ответственности // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. Серия "Юриспруденция". Тольятти, 1998. Вып. 1; Кожевников О. А. Юридическая ответственность в системе права. Тольятти, 2003; Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. М., 2007; и др. <4> Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М.: Норма, 2009. С. 209.

В юридической литературе нет однозначного мнения, что в данном случае понимать под отраслевой принадлежностью юридической ответственности. По этому поводу существует две основные точки зрения. Так, О. Э. Лейст связывал деление юридической ответственности на виды с классификацией санкций, отмечая, что главным основанием классификации санкций является способ, каким они служат охране правопорядка. В зависимости от этого он выделял правовосстановительные и штрафные, карательные санкции. Правовосстановительные санкции устанавливают обязанность возместить причиненный вред либо устанавливают взыскания, изъятия, выселения и т. д., т. е. меры гражданско-правовой (в широком понимании гражданского права) ответственности. Штрафные санкции делятся на виды в зависимости от строгости предусмотренных ими мер государственного принуждения (уголовно-правовые, административные, дисциплинарные) <5>. -------------------------------- <5> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). М., 1981. С. 62 - 68.

Рассуждая аналогичным образом применительно к теме нашего исследования, Г. А. Есаков приходит к выводу, что такая мера государственного принуждения за осуществление экстремистской деятельности, как ликвидация юридического лица или запрет деятельности объединения, не являющегося юридическим лицом, является правовой мерой квазиуголовного характера, поскольку в основе соответствующих санкций лежит совершение преступления. Законодательство, признавая возможность ликвидации юридического лица за совершение в его интересах, или от его имени, или им самим преступления, тем самым конструирует специальный деликт, где основание к применению санкций является уголовно-правовым (им выступают преступные действия, приписываемые юридическому лицу), а последствие на первый взгляд является гражданско-правовым (п. 2 ст. 61 ГК РФ), поскольку ликвидация юридического лица не предусмотрена уголовным законодательством. По мнению автора, здесь имеет место маскировка уголовно-правовой по природе меры наименованием ее "гражданско-правовой" или "административно-правовой". Фактически же юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение преступления, а российским законодательством не установлена уголовная ответственность юридических лиц <6>. -------------------------------- <6> См.: Есаков Г. А. Правовая мера "квазиуголовного характера" в российском законодательстве // Уголовно-политические, уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с современной преступностью и коррупцией: Сб. науч. трудов / Под ред. Н. А. Лопашенко. Саратов, 2009. С. 220 - 223.

Тем самым ученый поддерживает распространенную научную позицию, что за одно правонарушение допускается привлечение к нескольким видам юридической ответственности. С этим утверждением трудно согласиться. Как справедливо отмечает В. М. Ягудина, одно противоправное деяние (одно действие) может сразу нарушать нормы нескольких отраслей права, а следовательно, имеет место множественность правонарушений, которая и обусловливает привлечение к нескольким видам юридической ответственности <7>. -------------------------------- <7> См.: Ягудина В. М. Система юридической ответственности // Юридический мир. 2009. N 10. С. 31.

Таким образом, на наш взгляд, обоснованной представляется концепция деления юридической ответственности на виды в зависимости от отраслевой принадлежности правонарушения. Как указывает Ю. А. Попова, "юридическая ответственность всегда основана на норме, устанавливающей общий запрет; такие нормы с точки зрения теории всегда являются материальными, вне зависимости от того, в каком нормативном акте разместит их руководствующийся соображениями удобства законодатель" <8>. -------------------------------- <8> Попова Ю. А. О концепции судебного права в России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 148 - 149.

Данную точку зрения разделяют ведущие ученые в области уголовного права. К примеру, Н. Ф. Кузнецова указывает, что "юридическое основание уголовной ответственности находится в уголовном законе, но сформулировано оно может быть и в подзаконном акте и проч. Ведь если обязанность не будет закреплена в Уголовном кодексе, то и ответственность за ее неисполнение не сможет быть уголовной" <9>. -------------------------------- <9> Курс уголовного права / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой, И. М. Тяжковой. М., 1999. Т. 1. С. 224.

Таким образом, в рамках настоящего исследования мы будем отталкиваться от того, что критерием классификации юридической ответственности является отраслевой характер правонарушения. Наиболее распространенным в научной и учебной литературе является признание следующих видов юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная <10>. -------------------------------- <10> См.: Витрук Н. В. Указ. раб. С. 210.

Р. Л. Хачатуров, Д. А. Липинский выделяют конституционную, гражданско-правовую, трудовую, административную, финансовую, уголовную, уголовно-исполнительную, гражданско-процессуальную и уголовно-процессуальную ответственность <11>. -------------------------------- <11> См.: Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. раб. С. 650.

На наш взгляд, наиболее последователен в данном вопросе В. А. Кислухин, который предлагает начальное деление юридической ответственности в зависимости от отраслевой принадлежности охраняемого права на частноправовую и публично-правовую <12>. -------------------------------- <12> См.: Кислухин В. А. Указ. раб. С. 5.

Произведя дальнейшую детализацию, В. Н. Витрук дифференцирует ответственность в публичном праве на конституционную, дисциплинарную, административную, уголовную, процессуальную, поскольку это "определяется сферой их действия, степенью общественной опасности публично-правового нарушения и наступившими в результате этого специфическими правовыми последствиями" <13>. -------------------------------- <13> Витрук Н. В. Указ. раб. С. 223.

Частноправовая ответственность - это прежде всего гражданская ответственность. Дисциплинарная ответственность занимает промежуточное положение в данной классификации. Она относится к частноправовой сфере в том случае, когда реализуется в рамках трудового правоотношения, не являющегося отношением государственной службы. Дисциплинарная ответственность государственных служащих обладает существенной спецификой и является разновидностью публично-правовой ответственности. Поскольку сфера действия антиэкстремистского законодательства носит исключительно публичный характер, его нарушитель несет ответственность перед государством, следовательно, все перечисленные выше меры юридической ответственности будут являться публично-правовыми, в частности: а) дисциплинарными (ст. 14 Закона); б) конституционными (все остальные). Дисциплинарная ответственность представляет собой меру государственного воздействия карательного характера на лиц за нарушение дисциплины (трудовой, служебной, учебной и т. д.), т. е. за дисциплинарный проступок. В силу ст. 14 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" высказывания должностного лица, а также иного лица, состоящего на государственной или муниципальной службе, о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, сделанные публично, либо при исполнении должностных обязанностей, либо с указанием занимаемой должности, а равно непринятие должностным лицом в соответствии с его компетенцией мер по пресечению экстремистской деятельности влекут за собой установленную законодательством Российской Федерации ответственность. Соответствующие государственные органы и вышестоящие должностные лица обязаны незамедлительно принять необходимые меры по привлечению к ответственности лиц, допустивших действия, указанные в части первой настоящей статьи. В данном случае регламентированы такие виды дисциплинарной ответственности, как государственная и муниципальная. Указанная норма закона имеет ряд существенных недостатков. Во-первых, в соответствии с ней основанием дисциплинарной ответственности могут быть нарушения антиэкстремистского законодательства, не являющиеся в силу ст. 1 Закона экстремизмом (например, высказывания должностного лица о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, сделанные не публично, а при исполнении должностных обязанностей либо с указанием занимаемой должности). Во-вторых, она не соответствует нормам законодательства о государственной и муниципальной службе в части, предписывающей, что соответствующие государственные органы и вышестоящие должностные лица обязаны незамедлительно принять необходимые меры по привлечению к ответственности должностных лиц, а также иных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе, в действиях которых имеются признаки экстремизма. Так, на основании ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в ред. от 14 февраля 2010 г.) за совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания <14>. -------------------------------- <14> СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичные положения содержатся в ст. 27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) "О муниципальной службе в Российской Федерации" <15>. -------------------------------- <15> Там же.

Резюмируя вышесказанное, представляется необходимым ст. 14 Закона, предусматривающую дисциплинарную ответственность за совершение экстремистской деятельности, отменить как противоречащую основам трудового права. Статьей 15 Закона регламентировано, что в целях обеспечения государственной и общественной безопасности по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, лицу, участвовавшему в осуществлении экстремистской деятельности, по решению суда может быть ограничен доступ к государственной и муниципальной службе, военной службе по контракту и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных учреждениях и занятию частной детективной и охранной деятельностью. Однако по причине отсутствия в российском законодательстве порядка реализации такой меры юридической ответственности за совершение экстремистских деяний, как ограничение доступа к государственной, муниципальной службе, а также определенным видам профессиональной деятельности, она на практике не применяется. Проведенный в рамках настоящего исследования опрос показал, что 80% респондентов полагают необходимым применение такого рода ограничений. В связи с этим предлагаем предусмотреть в ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ст. 13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе", Законе РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" в качестве ограничений, связанных с такого рода службой, признание в судебном порядке наличия в деятельности лица признаков экстремизма. Аналогичные ограничения предусмотреть в ст. 331 ТК РФ для занятия педагогической деятельностью, а также в главе 54 ТК РФ для работников религиозных организаций, поскольку таковые могут не являться их членами, а осуществлять деятельность в интересах организации на основании трудового договора.

Название документа