Конституционно-правовые аспекты противодействия экстремизму

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ

А. В. СИГАРЕВ

Сигарев А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы.

Статья посвящена рассмотрению конституционно-правовых аспектов противодействия экстремизму.

Ключевые слова: экстремизм, противодействие экстремизму.

The article considers the constitutional and legal aspects of countering extremism.

Ограничение прав и свобод граждан в целях противодействия экстремизму предусмотрено рядом международных правовых актов (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др.) и конституциями многих зарубежных стран. Подобные ограничения являются объективно необходимым ответом на ту угрозу, которую представляет экстремизм для демократического общества. Конституция РФ также ориентирована на цели построения демократического правового государства. Хотя понятие "экстремизм" не употребляется в ее тексте напрямую, в системе конституционных положений легко усматривается граница между допустимыми и недопустимыми формами общественно-политической активности граждан. Принципиальное значение здесь имеют следующие нормы Конституции РФ: провозглашение Российской Федерации демократическим государством (ч. 1 ст. 1); признание человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2); закрепление принципа политического и идеологического многообразия (ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 13); провозглашение России светским государством, признание равенства религиозных объединений перед законом (ст. 14); закрепление равенства прав граждан независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19); обеспечение каждому свободы совести и вероисповедания (ст. 28); провозглашение свободы мысли и слова (ч. 1 ст. 29); предоставление гражданам права на объединение, обеспечение свободы деятельности общественных объединений (ст. 30); закрепление свободы творчества и преподавания (ст. 44); запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности государства, подрыв его безопасности, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13); запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29). Особое внимание обратим на положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Поскольку противодействие экстремизму по сути и есть ограничение ряда конституционных прав и свобод граждан, оно должно быть соразмерно названным в этой норме целям. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <1> принят в развитие указанных выше положений Конституции РФ. Названный Федеральный закон - не единственный источник правового регулирования в сфере противодействия экстремизму. В настоящее время имеется более двадцати федеральных законов, содержащих антиэкстремистские положения. Это Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Законы "Об общественных объединениях", "О политических партиях", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "О прокуратуре РФ", "О средствах массовой информации", "О некоммерческих организациях" и др. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", таким образом, является стержневым, системообразующим актом, вокруг которого сформирован массив антиэкстремистского законодательства. Данный Федеральный закон имеет небольшой объем. Его значение в общей системе правового регулирования в основном сводится к определению самого понятия "экстремизм", к введению этого понятия в юридический лексикон. Собственно, именно определение этого понятия и вызывает больше всего вопросов. Содержащееся в ст. 1 упомянутого Федерального закона определение экстремизма не является определением в строгом смысле слова, оно не раскрывает сущность данного социального явления, а лишь перечисляет его формы. Иначе говоря, понятие "экстремизм" Закон определяет через перечень экстремистских действий. Этот недостаток юридической техники является узнаваемым "стилем" современного российского законодательства. Например, аналогичным образом законодатель подходит к определению понятия "коррупция" в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <2>. Причина этого видится в том, что Закон ориентирован прежде всего на практику правоприменения, адресован правоприменительным органам, для которых важнее не научное определение, а именно перечень конкретных противоправных действий. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Существенный недостаток ст. 1 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" заключается в том, что законодатель четко не отграничил экстремистскую деятельность от близких к ней, схожих с ней проявлений общественно-политической активности. Такое отграничение очень важно для правильного применения закона. Для примера посмотрим на ст. 16 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <3>. В ней законодатель уточняет: "Включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни". Здесь законодатель отделил защиту социальной справедливости от разжигания социальной розни, обратил внимание правоприменительных органов на различие этих явлений. Такой же подход следовало бы использовать и в Федеральном законе N 114-ФЗ. Расширительная трактовка экстремизма недопустима, чтобы противодействие экстремизму не превратилось в подавление инакомыслия и любой оппозиционной деятельности. Закон должен провести четкую грань между экстремизмом и схожими с ним, но не преследуемыми по закону проявлениями общественно-политической активности. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2008 г. отмечается <4>: "Правоохранительные органы склонны порой усматривать признаки экстремизма едва ли не в любом тексте, содержащем критику государства, его должностных лиц и политики". "...Ни один публичный критик государства, его должностных лиц и политики, даже хорошо разбираясь в действующем законодательстве, зачастую не в состоянии предвидеть, содержат ли его высказывания признаки экстремизма" <5>. -------------------------------- <4> Российская газета. 17 апреля 2009 г. N 68. <5> Отметим, что практически во всех ежегодных докладах Уполномоченного по правам человека в РФ говорится о нарушении прав и свобод граждан в связи с произвольным применением антиэкстремистского законодательства.

Более того, при формальном подходе к трактовке Закона "О противодействии экстремистской деятельности" к экстремистским материалам можно отнести любой фильм о Гражданской и Великой Отечественной войнах, песни тех лет, стихи, плакаты, литературные произведения. Там в изобилии демонстрируется нацистская атрибутика, из уст персонажей исходят реплики, разжигающие расовую, национальную, социальную ненависть. Итак, понятно, что законодательное определение экстремизма нуждается в уточнении. Это уточнение должно состоять не во включении в Закон громоздкой научной дефиниции экстремизма и не в максимальном дроблении и конкретизации списка экстремистских действий, а в указании на действия, которые схожи с экстремистскими, но таковыми не являются. Например, в Законе следует закрепить, что фильмы, художественные и литературные произведения, театральные постановки, научные издания, описывающие или показывающие реальные исторические события, не могут быть признаны экстремистскими материалами. Также к экстремистской деятельности не относятся: - призывы к защите идей социальной справедливости; - критика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, проводимой государством политики; - требования о досрочном прекращении полномочий органов власти и должностных лиц; - критика Конституции РФ, законов, иных правовых актов; - указание на вклад представителей отдельной национальности, вероисповедания в развитие общества и государства; - требования реализации и защиты закрепленных Конституцией РФ, законами, иными правовыми актами прав и свобод человека и гражданина; - критика деятельности общественных, религиозных объединений, политических партий, их руководителей и членов; - критика религиозных, философских, иных мировоззренческих идей, учений и концепций. Перечисленные выше действия, хотя и в чем-то схожи с экстремистскими, являются вполне приемлемыми формами общественно-политической активности. Политическая и религиозная сферы жизни общества по своей сути предполагают споры, критику, конфликты, эмоциональные выступления. Органы власти и политические лидеры в любом демократическом государстве находятся "под огнем" подчас очень жесткой критики, это нормальная ситуация. Использование карательной силы государства не должно быть аргументом в философских, политических и религиозных дискуссиях. Существенным пробелом Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" является неурегулированность вопроса о субъектах и порядке проведения антиэкстремистской экспертизы различных материалов и высказываний. Понятно, что судьи не имеют специальных знаний в области религиоведения, лингвистики, психологии, они основывают свое решение на выводах экспертов. В качестве экспертов обычно выступают работники научных и учебных заведений данного региона. Никаких требований к подбору экспертов Закон не устанавливает. В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ за 2009 г. описывается <6> курьезный случай, иллюстрирующий данную проблему. В Новороссийске прокуратура нашла признаки экстремизма в лозунге "Свободу не дают, свободу берут". Фотография плаката с этим лозунгом была направлена прокуратурой для исследования с позиции права, политики и философии двум экспертам - философу и психологу. Эксперт-философ пришел к выводу о том, что исследованный лозунг "служит интересам врагов России, которые продолжают выполнять пресловутый План Алена Даллеса 1948 г.". Эксперт-психолог усмотрела в исследованном лозунге "побуждение к активному противостоянию деятельности органов власти". Оба эксперта были едины в том, что призыв брать свободу означает приоритет прав личности над государством. Суд, конечно, не согласился с выводами таких экспертов. Однако дальнейшее развитие их логики могло бы привести к объявлению Конституции РФ экстремистским материалом, ведь в ст. 2 она как раз и провозглашает высшей ценностью не государство, а человека, его права и свободы. -------------------------------- <6> Российская газета. 28 мая 2010 г. N 115.

Вызывает сомнение подход законодателя к определению субъектов противодействия экстремизму. Из ст. 4 ФЗ N 114-ФЗ следует, что таковыми являются только органы государственной власти и местного самоуправления. Это глубоко ошибочная позиция. Недопустимо сводить противодействие экстремизму только к карательно-запретительным мерам со стороны органов власти. Помимо них, субъектами противодействия экстремизму могут и должны быть любые заинтересованные граждане и организации. Это вытекает в том числе из ч. 2 ст. 45 Конституции РФ: "Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом". Например, вполне очевидным представляется право любого гражданина сорвать листовку экстремистской направленности, сделать замечание лицу, допускающему националистические реплики в общественном месте, дать адекватный ответ на подобные высказывания в сети Интернет. Важнейшими субъектами противодействия экстремизму являются образовательные учреждения, именно здесь закладываются основы отношения человека к окружающему миру. Законом следовало бы закрепить обязанность всех образовательных учреждений основывать свою деятельность на принципах уважительного <7> отношения к представителям всех рас, национальностей, религий, социальных групп. Несмотря на упоминание в ст. ст. 2 и 5 рассматриваемого Федерального закона приоритета профилактических мер, данная тема в Законе совершенно не раскрыта. Это придает Закону половинчатый, не системный характер. -------------------------------- <7> Слово "уважение" представляется более понятным и убедительным, чем модный академический термин "толерантность".

Приведем для сравнения формулировку из ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции": "Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий". Остается неясным, почему в противодействии коррупции участвуют и институты гражданского общества, и граждане, и организации, а противодействием экстремизму занимается только государство. При исследовании любой конституционно-правовой проблемы принято обращаться к практике Конституционного Суда РФ. Что касается проблем экстремизма, практика Конституционного Суда невелика - имеется всего четыре определения об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан на нарушение их конституционных прав положениями Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". В Определении от 8 апреля 2004 г. N 91-О отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И. А. Глобы. Заявитель считал, что запрет деятельности религиозных объединений в связи с использованием символов, схожих с нацистской символикой, объявление таких объединений экстремистскими организациями нарушает целый ряд конституционных прав граждан. В своем Определении Конституционный Суд РФ отметил, что на самом деле гражданин не оспаривает конституционность данных норм Закона, а требует проверки фактических обстоятельств конкретного дела, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ. В Определении от 24 февраля 2005 г. N 19-О Конституционный Суд РФ отказал в приеме к рассмотрению жалобы гражданина О. Н. Попова. Данный гражданин также оспаривал конституционность положений закона, относящих пропаганду или публичное демонстрирование нацистской атрибутики, а также сходной с ней атрибутики или символики, к экстремистской деятельности. Конституционный Суд РФ отказал в приеме жалобы на том основании, что оспариваемые нормы не были применены в отношении данного гражданина, следовательно, его конституционные права и свободы не были нарушены. С проблемой нацистской или сходной с ней атрибутики связано и Определение Конституционного Суда РФ от 25 января 2007 г. N 82-О-О об отказе в приеме к рассмотрению жалобы гражданина С. А. Путинцева. Гражданин в своей жалобе утверждал, что формулировка Закона "атрибутика, сходная с нацистской до степени смешения" является неопределенной, что позволяет правоприменительным органам необоснованно привлекать граждан к ответственности. По мнению Конституционного Суда РФ, в своей жалобе гражданин, по сути, обжалует вынесенное в отношении его судебное решение и требует выявления конкретного содержания оценочного понятия, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ. В Определении от 18 декабря 2007 г. N 940-О-О Конституционный Суд РФ отказал в приеме к рассмотрению жалобы гражданина Ю. Д. Петухова. В своей жалобе гражданин просил признать не соответствующими Конституции РФ положения ст. ст. 1 и 13 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". По мнению заявителя, оспариваемые положения, неопределенные по своему содержанию, приводят к неоднозначному их толкованию и, как следствие, к нарушению конституционных принципов, гарантирующих признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд РФ признал, что оспариваемые гражданином законоположения, примененные судами общей юрисдикции в его конкретном деле, сами по себе какие-либо конституционные права и свободы заявителя не нарушают. Оценка обоснованности и законности решений судов общей юрисдикции требует установления и исследования фактических обстоятельств, что в полномочия Конституционного Суда РФ не входит. Таким образом, Конституционный Суд РФ каждый раз уходил от проверки конституционности положений Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". Как видно из приведенного выше обзора, главным аргументом "отказных" определений было указание на то, что Конституционный Суд РФ не занимается проверкой фактических обстоятельств дела. Формально Конституционный Суд РФ прав - он может лишь проверить соответствие нормы закона Конституции РФ, но оценивать правильность применения данной нормы в конкретном деле он действительно не компетентен. Обратимся теперь к практике судов общей юрисдикции, в частности к весьма интересному и показательному Определению Верховного Суда РФ от 27 июля 2010 г. N 21-Г10-2. Суть данного дела в том, что Кабардино-Балкарская региональная общественная организация "Совет старейшин балкарского народа КБР" распространила заявление с критикой президента данной республики. Прокурор Кабардино-Балкарской Республики квалифицировал это заявление как проявление экстремистской деятельности и обратился в республиканский суд с заявлением о ликвидации данной общественной организации. Заявление прокурора 26.05.2010 судом первой инстанции было удовлетворено. Однако Верховный Суд РФ отменил решение суда первой инстанции, причем с очень интересной мотивировкой. Верховный Суд РФ при рассмотрении данного дела в кассационной инстанции сослался не на российское законодательство, а на положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и практику Европейского суда по правам человека. Действительно, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы". Однако сам факт прямого обращения Верховного Суда РФ к международно-правовым актам, а не к российскому законодательству, свидетельствует о слабости последнего. Если суд обратился к международному праву, значит, он не смог найти в отечественном законе необходимой степени конкретики и ясности. Итак, в своем Определении от 27 июля 2010 г. Верховный Суд РФ сослался на ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и отметил, что "данной статьей предусмотрено право каждого свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. При этом Европейский суд по правам человека исходит из того, что свобода слова охватывает не только информацию или идеи, которые встречаются благоприятно или рассматриваются как безобидные либо нейтральные, но также и такие, которые оскорбляют, шокируют или внушают беспокойство. Таковы требования плюрализма, толерантности и либерализма, без которых нет демократического общества (п. 42 судебного решения Европейского суда по правам человека по делу "Кастеллс (Castells) против Испании"). По мнению Европейского суда по правам человека, лицо, вышедшее на политическую арену, неизбежно и сознательно открывает себя для тщательного наблюдения за каждым своим словом и поступком со стороны... большей части общества и, следовательно, оно должно проявлять большую степень терпимости (п. 37 Постановления Европейского суда по правам человека по делу "Красуля (Krasulya) против Российской Федерации")". Данное Определение Верховного Суда РФ представляется "поучительным" для всех государственных органов, применяющих антиэкстремистское законодательство. Из него следует, что при применении Закона "О противодействии экстремистской деятельности" недопустимо формальное, поверхностное отношение к делу.

Название документа