Некоторые аспекты реализации государственной функции по контролю и надзору в области обеспечения безопасности дорожного движения

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ ПО КОНТРОЛЮ И НАДЗОРУ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

Н. В. СИДОРЯК

Сидоряк Н. В., кандидат юридических наук, доцент Московского государственного университета технологий и управления им. К. Г. Разумовского.

Статья посвящена исследованию правовых аспектов реализации государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения. Автором определяются понятие, сущность и основные группы процедур в рамках реализации государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Ключевые слова: безопасность дорожного движения, функция по контролю и надзору, административный регламент, административная процедура.

Article is devoted research of legal aspects of realization of the state function on control and supervision of observance by participants of traffic of requirements in the field of traffic safety. The author defines concept, essence and the basic groups of procedures within the limits of realization of the state function on control and supervision of observance by participants of traffic of requirements in the field of traffic safety.

Сколько в истории было крупных философов и государствоведов, столько, пожалуй, было сформулировано определений государства. Однако есть одна коренная, возможно, даже первичная причина, объясняющая возникновение и суть государства, позволяющая дать ему более полное определение, - это необходимость создать для жизни и деятельности граждан правовой и общественный порядок, обеспечить их безопасность. Иначе говоря, происхождение и функционирование государства объясняются его правоохранительным (полицейским) назначением, потребностью общества, всех и каждого, жить в безопасности <1>. -------------------------------- <1> Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. М.: Изд-во "Дело и Сервис", 2004. С. 17.

Одним из основополагающих в административно-правовой науке выступает вопрос о государственных функциях, обеспечивающих целостность и управляемость общества, общественные и личные интересы и потребности, в том числе потребность в безопасности. Анализ государственных функций, обеспечивающих общественную и личную безопасность, имеет важное теоретико-практическое значение, поскольку характеризует степень организованности, эффективности деятельности государства на конкретном этапе, выявляет сильные и слабые стороны выбранных приоритетов развития. При этом практическую значимость исследований в рассматриваемой нами сфере трудно переоценить, поскольку магистральное направление осуществляемой в настоящее время административной реформы - совершенствование механизмов реализации полномочий органами исполнительной власти, эффективность деятельности которых определяется не только организационным построением и компетенцией, но и стратегическими целями в контексте государственного развития. К настоящему времени административно-правовая теория располагает немалым числом научно обоснованных классификаций государственных функций, форм и методов их реализации. Вместе с тем следует отметить, что механизм и проблемы их реализации исследованы теоретиками весьма фрагментарно. В рамках обозначенной темы ограничимся рассмотрением одной из сфер, в рамках которой реализуются функции государства по обеспечению безопасности, - сферы обеспечения безопасности дорожного движения. Интерес к данной сфере вызван не столько ее безусловной актуальностью, обусловленной высоким уровнем аварийности, сколько наличием ряда правовых и организационных проблем реализации государственных функций по обеспечению безопасности дорожного движения в нашей стране. Реализуя названную функцию, государство использует особые методы и определенные формы ее реализации. Как известно, функции государства реализуются посредством соответствующего государственного аппарата, представляющего собой систему органов, учреждений и должностных лиц, наделенных в правовом порядке государственно-властными полномочиями. Иначе говоря, формой реализации государственной функции выступает соответствующая деятельность уполномоченных государственных органов и их должностных лиц. Федеральным органом исполнительной власти, одной из задач которого выступает обеспечение безопасности дорожного движения, является Министерство внутренних дел Российской Федерации. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Непосредственное осуществление специальных контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения возложено на Государственную инспекцию безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекцию) <2>. -------------------------------- <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" (включая Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Однако обратим внимание на тот факт, что, наряду с наделением Госавтоинспекции "специальными" контрольными, надзорными и разрешительными функциями, в Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации никоим образом не раскрываются виды и содержание упомянутых функций. Вместе с тем, осуществляя функции государственного контроля и надзора, Госавтоинспекция наделена правом применения федерального принуждения на законных основаниях. В целях определения границ государственного усмотрения при осуществлении контрольно-надзорных функций необходимо нормативно-правовое определение порядка осуществления управленческих действий, обеспечивающее законность и эффективность контрольно-надзорной деятельности. Речь идет о необходимости разработки и правового закрепления соответствующих административных процедур (порядка) совершения Госавтоинспекцией последовательных действий по реализации возложенных на нее контрольно-надзорных функций. В связи с этим следует упомянуть новеллу российской правовой системы - Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения <3> (далее - Регламент). -------------------------------- <3> Российская газета. 2009. N 122.

В качестве отступления заметим, что административным регламентам было уделено большое внимание еще в Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг., приоритетными целями которой выступали повышение качества и доступности государственных услуг; прекращение избыточного государственного регулирования, а также повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения был принят в соответствии и на основании Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Следует отметить, что помимо положений, предусмотренных типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут расширять их содержание путем регламентации дополнительных вопросов с учетом специфики своей деятельности. В целом Регламент представляет собой своего рода справочник для сотрудников органов внутренних дел, содержащий краткую выборку положений Закона РФ "О безопасности дорожного движения" <4>, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Закона РФ "О милиции" <5>, ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <6>, Правил дорожного движения <7>, Методических рекомендаций по организации деятельности подразделений Госавтоинспекции при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения и ряда других нормативно-правовых актов. -------------------------------- <4> Российская газета. 1999. 8 апреля. <5> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Российская газета. 26.07.2010. <6> Российская газета. 05.05.2006; Российская газета. 02.07.2010. <7> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 47. Ст. 4531; Российская газета. 20.05.2010.

Образно говоря, понятие "регламент", описывая обязательную для исполнения последовательность действий, характеризует процесс реализации функции "изнутри", с точки зрения соответствующего исполнителя. Комментируя упомянутый Регламент, в первую очередь следует обратить внимание на следующие вопросы: что представляет собой государственная функция по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения? Что следует понимать под "контролем" и "надзором" в области обеспечения безопасности дорожного движения? Дело в том, что данные понятия не находят своего правового определения в рамках российской правовой системы. По сути, Регламент относительно подробно описывает порядок осуществления действий уполномоченными органами по реализации некого абстрактного понятия. Лишь в ст. 30 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" содержатся фрагментарные положения, связанные с реализацией государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения: государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения. Таким образом, сущность контроля и надзора в рассматриваемой сфере раскрывается путем перечисления целей осуществления контрольно-надзорной деятельности. Полагаем, что понятие "контроль и надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения" выступает родовым по отношению к общему понятию "контроль и надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения", в рамках которого контроль следует рассматривать как деятельность по оценке законности, целесообразности, а также организационных, кадровых, финансовых и иных аспектов деятельности в сфере безопасности дорожного движения. Надзор, по нашему мнению, ограничивается оценкой законности деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения. Если рассматривать контроль и надзор как формы государственного управления, их можно отнести к прямым методам властного воздействия, предполагающим наделение контрольных органов полномочиями, связанными с возможностью: а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков; б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц; в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения. Итак, что же представляет собой функция по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения? В широком смысле функция по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения - составная часть деятельности государства (в лице государственно-властных органов) по обеспечению целесообразного и эффективного функционирования государства и общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений, складывающихся в сфере дорожного движения, юридическим установлениям. В узком смысле рассматриваемая функция представляет собой деятельность уполномоченных органов исполнительной власти (МВД РФ, его структурных подразделений и должностных лиц) по учету и проверке исполнения участниками дорожного движения установленных нормативно-правовыми актами предписаний, правил и ограничений, а также применению мер административного принуждения в случае выявления нарушений. Не обозначая целей исполнения рассматриваемой государственной функции, Регламент вместе с тем определяет, что результатом исполнения функции является "надлежащее обеспечение безопасности дорожного движения, максимально возможное предупреждение дорожно-транспортных происшествий, нарушений правил дорожного движения и обеспечение бесперебойного движения транспортных средств". При этом возникают обоснованные вопросы: по каким критериям возможно оценить и определить достижение обозначенного результата и что понимать под "надлежащим обеспечением безопасности дорожного движения"? Исходя из положений Закона РФ "О безопасности дорожного движения" безопасность дорожного движения - это состояние процесса перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. При этом законодатель не раскрывает содержание такого понятия, как "обеспечение" безопасности дорожного движения. В общем смысле под обеспечением безопасности дорожного движения следует понимать деятельность уполномоченных государством субъектов, гарантирующую участникам дорожного движения защищенность интересов и стабильность реализации своих прав в процессе удовлетворения транспортной потребности. Эта деятельность включает в себя нормативно-правовую, организационную и правоохранительную составляющие. Подчеркнем, что "надлежащее обеспечение" представляет собой процесс, а не результат реализации государственной функции. При этом вопрос содержания этого термина по-прежнему остается дискуссионным и предполагающим разработку концепции безопасности дорожного движения. Обратим внимание еще на одну теоретическую "погрешность" Регламента. Так, в соответствии с п. 32 Регламента основанием для начала исполнения государственной функции является решение руководителя подразделения о заступлении сотрудников на службу. Однако, исходя из положений общей теории права, государственная функция - это не что иное, как регулярная деятельность исполнительного органа государственной власти по реализации или обеспечению реализации властных полномочий. Таким образом, функция государства не может начинаться или прекращаться по решению руководителя подразделения. Данная теоретическая "погрешность" обусловлена отождествлением (по смыслу положений Регламента) самостоятельного направления государственной деятельности с процедурами по ее осуществлению. Отметим, что в рамках Регламента дается лишь перечисление соответствующих процедур вне классификации и систематизации. Анализ перечня процедур, перечисленных в п. 31 Регламента, позволяет определить основные группы процедур в рамках исполнения рассматриваемой функции: - контроль за дорожным движением; - регулирование дорожного движения (посредством применения распорядительно-регулировочных действий); - мероприятия организационного характера (например, выезд на место дорожно-транспортного происшествия); - применение мер административного принуждения (говоря о применении мер административного принуждения, мы подразумеваем использование "полицейскими" органами двух методов административного принуждения: прямого принуждения и административной юрисдикции); - правоприменение (принятие актов управления - вынесение постановления по делу об административном правонарушении, вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении). При этом следует констатировать, что механизм реализации некоторых административных процедур не нашел должного отражения в российской правовой системе, в частности, остаются без нормативно-правового внимания сроки, цели, основания осуществления тех или иных административных действий. Если речь идет о применении мер, ограничивающих права граждан, формулировка "минимально необходимые сроки исходя из конкретной обстановки" (см. п. 34 Регламента) делает практически неосуществимым положение о возможности обжалования необоснованного увеличения времени исполнения административных процедур. В рамках вышеизложенного поднят лишь небольшой пласт проблем в сфере государственной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, которые представляет собой объект отдельного научного исследования. В заключение хотелось бы отметить, что контроль состояния дорожного движения является одним из основных условий его совершенствования, в связи с чем возрастает роль качественной правовой регламентации порядка реализации функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения. Меры, принимаемые российскими законодателями, безусловно, дают определенный результат. Вместе с тем на повестке дня все еще остаются вопросы установления правовых основ отношений в сфере дорожного движения в целом. Видится необходимым определить полномочия органов государственной власти по регулированию этих отношений в рамках построения эффективной государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Отдельного внимания заслуживает регламентация полномочий надзорных органов, в частности, полномочий по реализации административных процедур, а также по созданию условий для безопасного движения транспорта и пешеходов.

Название документа