Федеральный закон "О полиции": предпосылки и концептуальные идеи

(Булавин С. П., Черников В. В.)

("Административное право и процесс", 2011, N 4)

Текст документа

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О ПОЛИЦИИ":

ПРЕДПОСЫЛКИ И КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ИДЕИ

С. П. БУЛАВИН, В. В. ЧЕРНИКОВ

Булавин Сергей Петрович, статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Черников Валерий Васильевич, начальник Правового департамента МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Разработка нового Закона о полицейском органе охраны правопорядка является закономерным шагом. Ныне действующий Закон Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 был принят в период иного развития нашей страны и, можно сказать, в бытность другой эпохи. Это старожил российской правовой системы. Один из немногих законов, которые могут похвастаться 20-летним стажем своего стабильного действия.

Ключевые слова: полиция, полицейские функции, избыточные функции, милиция, правовая система, модернизация.

Federal law "On police": prerequisites and conceptual ideas

S. P. Bulavin, V. V. Chernikov

Elaboration of new Law on police agency is a consistent step. The current Law of the Russian Federation "On Militia" of April 18, 1991 N 1026-1 was adopted during the period of another development of this country and it can be said in different epoch. This is an old-timer of the Russian legal system, one of a few laws which were in force for 20 years.

Key words: police, police functions, excessive functions, militia, legal system, modernization.

В свое время, принимая Конституцию и присоединяясь к международным конвенциям, Россия сделала выбор в пользу правового федеративного государства. Поэтому дальнейшая перестройка всего государственного аппарата происходила в соответствующем направлении. Учитывая это, а также несмотря на то, что с момента принятия Закона "О милиции" в него более 40 раз вносились изменения, он все же устарел и, к сожалению, уже не отвечает современным социально-экономическим и политическим реалиям.

Целый ряд юридических аспектов в сфере взаимоотношений "милиция - граждане" требует, с одной стороны, дополнения существующих правовых гарантий в соблюдении прав человека и гражданина, с другой - конструирования новых законных механизмов и средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов правопорядка в качестве дееспособной правоохранительной структуры публичной власти.

Здесь немаловажным является тот аспект, что в последние годы регулирование деятельности милиции все чаще осуществлялось помимо базового Закона. В результате ее полномочия и особенно обязанности были рассредоточены по значительному количеству нередко конкурирующих между собой нормативных правовых актов. Это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, с другой - породило неоправданное расширение "милицейского присутствия" в жизнедеятельности общества. И как следствие, на милицию были возложены несвойственные и избыточные функции.

Так, к наступлению второго десятилетия XXI в. самой предпочтительной формой решения создавшихся проблем стало не внесение очередных поправок в действующий Закон "О милиции" и не изложение его в свежей редакции, а разработка и издание нового федерального закона.

В рамках действия Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. N 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации" началась модернизация системы российской милиции.

Во многом стартовым этапом работы над Федеральным законом "О полиции" (далее также - Закон; Закон "О полиции") послужило совещание, состоявшееся 6 августа 2010 г. при Президенте Российской Федерации, на котором глава государства предложил преобразовать милицию в полицию и уже с учетом данного нововведения разработать проект Федерального закона "О полиции".

Реформирование милиции в полицию - это обусловленный объективными факторами шаг. Социальная модель милиции в принципе уже базируется на выполнении органами правопорядка профессиональных полицейских функций. Поэтому в какой-то момент пришло понимание того, что милиция в настоящее время фактически является полицейской организацией. И это логичный итог ее развития в России. Он соответствует формированию правового федеративного государства и помогает сделать очередной шаг в процессе интеграции в мировое полицейское сообщество.

Если обернуться назад и заглянуть в историю, то в России первым органом охраны правопорядка была полиция, поэтому идея переименования - это своего рода возврат к ее историческому названию, только наполненному современным содержанием.

Полиция как государственная структура возникла в 1718 г. в Санкт-Петербурге и просуществовала почти 200 лет. Тогда еще Петр I ввел должность генерал-полицмейстера.

Но наступили события 1917 г., и все, что хоть как-то напоминало монархический уклад государства, а тем более присутствие силового ведомства, раздражало невежественную, но мощную толпу. Поэтому Временное правительство, осознавая, что авторитет полиции достиг отметки низшего предела, приняло решение полицию реформировать и сменило вывеску.

Учитывая, что к этому времени весьма широкую популярность приобрела ленинская идея создания так называемой народной милиции, заменяющей собой армию, полицию и вообще все чиновничество, 17 апреля 1917 г. Временное правительство учредило вместо наружной полиции милицию. Прежний аппарат был децентрализован, служба в нем демократизирована, а суть сохранена.

В свою очередь, ослабляя власть Временного правительства, партия большевиков выдвинула лозунг о ликвидации профессионального корня из структуры милиции и замены ее на "всеобщее вооружение народа", т. е. на "действительно народную милицию", как говорил В. И. Ленин.

В соответствии с Постановлением НКВД РСФСР от 28 октября (10 ноября) 1917 г. "О рабочей милиции" первые месяцы Красная гвардия действовала как добровольческие отряды. Но уже через год, в октябре 1918 г., согласно Инструкции по организации советской рабоче-крестьянской милиции, утвержденной НКВД РСФСР и НКЮ РСФСР, ей все же придали статус государственной структуры и вернулись к профессиональной основе ее деятельности.

Таким образом, милиция в собственном значении этого слова просуществовала в Советском государстве немногим более года, приобретя к концу 1918 г. все необходимые правовые и организационные признаки полиции. Разумеется, к прежнему названию возврата не было, ибо это означало бы публичное признание несостоятельности одного из коренных положений ленинской теории социалистического государства.

В наши дни вводить переименование "с плеча" нет никакой необходимости. Процесс этот будет постепенным. И ничего страшного нет в том, если в какой-то период времени в одном месте будет вывеска "милиция", а в другом - "полиция". Главное, чтобы сотрудники выполняли свои функции.

Термин "полиция" у большинства сотрудников органов внутренних дел отторжения не вызывает. Тем более что он для России не является новшеством. В недавнем прошлом существовала налоговая полиция, полицейскими являются сотрудники наркоконтроля. Еще проще в данном качестве милицию воспринимает международное полицейское сообщество, что немаловажно для эффективного взаимного сотрудничества.

К такому же выводу в ходе реформирования пришли и практически все наши коллеги в странах СНГ.

Российская молодежь, равняясь на европейские стандарты, активно выступает за полицию. Правда, что касается старшего поколения, то, памятуя о трагедиях Великой Отечественной войны, его представители остаются немного консервативными в этом вопросе. Но ведь история данного термина зиждется не только на негативных ассоциациях. Поэтому, проанализировав все "за" и "против", представляется, что они согласятся с предложенным новшеством.

Решение о переименовании подразумевает глубокие преобразования, касающиеся сущности и деятельности полиции, обновления содержания ее работы. Во главу угла возводятся права и свободы граждан. Их защита и соблюдение являются основной целью полиции, именно население будет оценивать надежность и эффективность ее деятельности.

До недавнего времени правовое регулирование общественных отношений, связанных с милицией, было довольно сложным, особенно для понимания гражданами. Оно осуществлялось многоплановой системой законодательных и иных нормативных актов. В целом на федеральном уровне это более одной тысячи законов, указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, около десяти тысяч ведомственных документов.

Данное обстоятельство, несомненно, было взято во внимание при работе над Федеральным законом "О полиции", когда учитывались:

- во-первых, принципы и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.;

- во-вторых, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной сфере;

- в-третьих, достижения науки, отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.

Кроме того, учитывался международный опыт. Иностранная, межгосударственная практика - это более чем важно, так как, являясь членами Интерпола - международной полицейской организации, мы не могли существовать изолированно и просто обязаны были использовать имеющийся опыт международной кооперации.

В этой связи в Федеральном законе "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области строительства полицейских институтов, а также нормы ряда международных документов, касающихся правоохранительной деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, Декларации о полиции, Европейского кодекса полицейской этики, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах и др.

Закон "О полиции" направлен на создание правовых основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями. В его основу положено несколько концептуальных идей.

Во-первых, закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе. В ст. 1 Закона указано, что полиция призвана защищать права и свободы человека и гражданина, противодействовать преступности, охранять общественный порядок, собственность и обеспечивать общественную безопасность.

Выделены 12 основных направлений деятельности, которые перечислены в ст. 2 Закона и включают в себя такие участки работы, как:

- защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- розыск лиц;

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах;

- обеспечение безопасности дорожного движения;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

- контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

- охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

- государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

- осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

До принятия Закона "О полиции" в нормативных правовых актах отсутствовало прямое указание на возможность участия сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации в миротворческой деятельности, поскольку в состав военного и гражданского персонала, предоставляемого Российской Федерацией для участия в миротворческой деятельности, могли включаться только военнослужащие, воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации и гражданские лица - отдельные представители (или группы представителей) федеральных органов исполнительной власти.

При этом с 1999 г. по настоящее время в соответствии с распоряжениями Президента Российской Федерации сотрудники органов внутренних дел неоднократно принимали участие в операциях по поддержанию мира или восстановлению международного мира и безопасности, проводимых под эгидой Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, а также в деятельности миротворческих миссий ООН по обеспечению безопасности населения и соблюдению прав человека в качестве международного полицейского персонала в Косово, Восточном Тиморе, Сьерра-Леоне, Боснии и Герцеговине, Грузии, Либерии, Гаити, Судане.

В этой связи в Законе "О полиции" международная миссия полиции получила четкое отражение. В соответствии с ч. 2 ст. 2 по решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности.

Наболевшим вопросом является ситуация с несвойственными функциями. В Законе "О полиции" отсутствуют некоторые из обязанностей, которые до недавнего времени были предусмотрены законодательством для милиции. Это такие, как:

- содержание в специально отведенных помещениях органов внутренних дел иностранных граждан, подлежащих депортации по решению суда;

- сопровождение в центр временного размещения и охрана лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем, и прибывших с ними членов их семей в целях обеспечения их безопасности;

- подача заявления о государственной регистрации рождения найденного (подкинутого) ребенка, родители которого неизвестны;

- обеспечение по письменному обращению военного комиссариата прибытия граждан, подлежащих призыву на военную службу, на мероприятия, связанные с призывом на военную службу;

- ведение реестра дисквалифицированных лиц; предоставление заинтересованным лицам информации, содержащейся в реестре дисквалифицированных лиц;

- контроль за применением контрольно-кассовой техники;

- контроль за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу;

- обеспечение общественного порядка при проведении поисковой работы;

- обеспечение правопорядка на месте совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения;

- розыск собственника безнадзорных животных;

- выдача разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения.

Кроме того, в ч. 1 ст. 54 Закона предусмотрена передача соответствующим органам и организациям следующих обязанностей:

- осуществление административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;

- организация работы медицинских вытрезвителей;

- проведение технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;

- конвоирование задержанных лиц и лиц, заключенных под стражу, из следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы;

- розыск должника, его имущества;

- формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц.

Вышеназванные функции будут выполняться полицией до передачи их в ведение других государственных органов, но не позднее 1 января 2012 г.

В Законе, во-вторых, получила отражение идея гуманизации форм и методов работы полиции.

Закрепив на конституционном уровне принципы построения демократического правового государства, присоединившись к ряду международных конвенций в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Россия продолжила демократизацию правоохранительной деятельности. Эти изменения получили адекватное отражение в законодательстве, закрепляющем цели, основные направления и принципы деятельности полиции, ее права и обязанности.

С позиций гуманистического характера деятельности полиции заслуживают быть отмеченными следующие положения Закона "О полиции":

- соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина рассматриваются как принцип деятельности полиции (ч. 1 ст. 5);

- деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 5);

- сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению, он обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание (ч. 3 ст. 5);

- полученные в результате деятельности полиции сведения о частной жизни гражданина не могут предоставляться кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (ч. 6 ст. 5);

- сотруднику полиции запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий (ч. 3 ст. 6);

- полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 7);

- деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-розыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций (ч. 1 ст. 8);

- полиция при осуществлении своей деятельности стремится обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан (ч. 1 ст. 9);

- действия сотрудников полиции должны быть обоснованными и понятными для граждан (ч. 2 ст. 9);

- в случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан или прав организаций полиция обязана в пределах своих полномочий принять меры к восстановлению нарушенных прав и свобод, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции, по месту нахождения (жительства), работы или учебы гражданина в соответствии с его пожеланиями (ч. 3 ст. 9).

В качестве главного направления деятельности рассматриваются предупреждение и профилактика преступлений. Эта позиция закреплена в ст. 2 и 12 Закона. Полиция в этой связи обязана (п. 4 ч. 1 ст. 12):

- выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению;

- принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению;

- выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу;

- участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

- участвовать в пропаганде правовых знаний.

Часть 3 ст. 10 Закона также устанавливает, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.

Применение силы сотрудниками допускается лишь в случаях, когда ненасильственные методы не обеспечивают выполнение возложенных на них обязанностей (ст. 6, 18 и 19).

В Законе детально прописаны порядок и условия применения социально острых мер государственного принуждения, таких, как задержание (ст. 14), вхождение (проникновение) в жилье и иные помещения, на земельные участки и территории (ст. 15), оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов (ст. 16), и некоторых других.

Специальная глава (пятая) подробно регламентирует применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Нормами, регламентирующими применение полицией мер принуждения, в частности, установлено:

- полиция защищает право каждого на неприкосновенность жилища (ч. 1 ст. 15);

- перед тем как войти в жилое помещение, сотрудник полиции обязан уведомить находящихся там граждан об основаниях вхождения (п. 1 ч. 5 ст. 15);

- при проникновении в жилое помещение помимо воли находящихся там граждан сотрудники полиции используют безопасные способы и средства, с уважением относятся к чести, достоинству, жизни и здоровью граждан, не допускают без необходимости причинения ущерба их имуществу (п. 2 ч. 5 ст. 15);

- полиция не разглашает ставшие известными в связи с вхождением (проникновением) в жилое помещение факты частной жизни находящихся там граждан (п. 3 ч. 5 ст. 15);

- о каждом случае проникновения сотрудника полиции в жилое помещение в возможно короткий срок, но не позднее 24 часов с момента проникновения, информируются собственник этого помещения и (или) проживающие там граждане, если такое проникновение было осуществлено в их отсутствие (ч. 6 ст. 15);

- полиция принимает меры по недопущению доступа посторонних лиц в жилые помещения, в иные помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, в помещения, на земельные участки и территории, занимаемые организациями, и по охране находящегося там имущества, если проникновение сопровождалось взломом (разрушением) запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих проникновению;

- при оцеплении (блокировании) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов полиция принимает меры по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения, разъясняет гражданам наиболее удобные в создавшейся обстановке маршруты передвижения (ч. 5 ст. 16);

- полиция обеспечивает защиту информации, содержащейся в банках данных, от неправомерного и случайного доступа, уничтожения, копирования, распространения и иных неправомерных действий (ч. 4 ст. 17);

- сотрудник полиции обязан оказать гражданину, получившему телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, первую помощь, а также принять меры по предоставлению ему медицинской помощи в возможно короткий срок (ч. 4 ст. 19);

- запрещается применять специальные средства (п. 1 ч. 1 ст. 22) и огнестрельное оружие (ч. 5 ст. 23) в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан и сотрудника полиции.

В-третьих, Закон закрепляет новую, партнерскую модель взаимоотношений полиции и общества, которая предполагает не доминанту власти над ним, а служение ему и ориентир на сотрудничество с институтами гражданского сообщества и гражданами.

Данная модель позволяет каждому сотруднику при осуществлении своих обязанностей ощущать себя частью общества, а обществу, в свою очередь, лучше понимать, что оно делегировало полиции функции защиты себя от бесправья, включая не очень приятную и специфичную миссию принуждения во имя закона.

Однако не следует считать, что речь идет об ослаблении полиции и что она станет беспомощным, номинальным институтом правоохраны. Отнюдь! Просто взаимоотношения полиции и общества будут строиться на основе уважения.

Свидетельством тому и правовыми средствами реализации этой модели стал перечень принципов деятельности полиции, который закреплен в главе 2 Закона и ориентирует каждого сотрудника на уважительное отношение к гражданам, исполнение своих полномочий на основе высоких этических стандартов. К наиболее важным из них отнесены семь принципов: соблюдение прав и свобод граждан (ст. 5); законность (ст. 6); беспристрастность (ст. 7); открытость и публичность (ст. 8); обеспечение общественного доверия и поддержки граждан (ст. 9); взаимодействие и сотрудничество (ст. 10); использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (ст. 11).

В рамках отдельных статей подробно раскрывается содержание каждого из них.

Можно спорить о наборе, названии принципов, их элементах. Но одно достоинство очевидно. Это новый взгляд на систему принципов правоохранительной деятельности в целом.

Четвертое. Закон исходит из необходимости безусловного обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции, установления действенных гарантий законности ее деятельности.

Провозглашается открытость и прозрачность работы полиции. Граждане и организации будут иметь право в порядке, установленном законодательством, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права.

Руководители и иные должностные лица полиции, перечень которых будет определять МВД России, будут обязаны выступать, как минимум ежегодно, с отчетами о результатах своей работы перед законодательными органами субъектов Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами (ч. 3 ст. 8).

Полиция должна будет информировать средства массовой информации о проделанной работе: по запросам редакций предоставлять необходимые сведения, проводить пресс-конференции, рассылать справочные и статистические материалы, а также осуществлять взаимодействие в иных формах (ч. 4 и 5 ст. 8).

При оценке эффективности ее работы определяющую роль будет играть мнение граждан. В связи с этим на МВД России возлагается обязанность постоянно изучать общественное мнение и осуществлять мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества (ч. 5 и 6 ст. 9).

При МВД России и его территориальных органах предусматривается создание общественных советов, в состав которых должны войти представители общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, деятели культуры, науки и искусства (ч. 7 и 8 ст. 9). Их основным назначением является обеспечение согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций.

Закрепляется система государственного контроля и надзора за деятельностью полиции (ст. 49, 51, 52, 53).

Устанавливается общественный контроль за работой полиции, и этому посвящена специальная статья (ст. 50). Однако важно учитывать, что общественный контроль не должен мешать полиции выполнять ее обязанности.

Следующая основополагающая идея Закона - повышение требований к сотрудникам полиции, эффективности их деятельности.

Из практики ясно, что представление об органах правопорядка складывается в первую очередь на основе личного контакта с его сотрудниками. Поэтому очень важно, каким будет сотрудник российской полиции. От этого во многом зависит и успех проводимой в настоящее время реформы МВД, в рамках которой особое внимание уделено повышению профессиональных и личностных требований к кадровому составу. В проекте Закона не только закреплен набор требований к полицейскому, но и установлены правовые механизмы их обеспечения. Речь идет о нормах:

- устанавливающих механизм обеспечения законности, беспристрастности, открытости и публичности в работе (ст. 6 - 8);

- закрепляющих набор требований, предъявляемых к сотруднику полиции и его поведению (ст. 27 - 29);

- содержащих значительно обновленный перечень оснований увольнения со службы: 22 основания против 16 в действующем законе (ст. 40).

В целях обеспечения мобильности и боевой готовности полиции закреплена (ст. 37) возможность:

- изменения режима служебного времени сотрудника полиции без его согласия на срок до шести месяцев;

- возложения на сотрудника полиции дополнительных обязанностей, командирования его в другую местность, временного перевода в другое подразделение без изменения характера службы, а также установления иных особых условий и дополнительных ограничений.

Это, конечно, относится к условиям чрезвычайного положения, вооруженного конфликта, проведения контртеррористической операции, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Одной из основных гарантий законности деятельности полицейского является его правовая грамотность. Поэтому в целях ее стимулирования и с расчетом преодоления правового нигилизма вводится регулярная проверка знания сотрудниками Конституции Российской Федерации, федеральных законов и других нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность (п. 1 ч. 1 ст. 27).

Шестое. Закон усиливает антикоррупционную составляющую в работе полиции, в которой важно максимально исключить саму возможность появления фактов мздоимства, взяточничества и других проявлений коррупции.

С учетом обновления законодательства о системе государственной службы и противодействия коррупции в органах государственной власти реализован новый подход к нормативному закреплению особенностей правового статуса сотрудника полиции, требований к его профессионализму, служебной дисциплине, соблюдения ограничений и запретов в общегражданских правах, связанных с условиями прохождения службы в полиции.

В рамках реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460, закреплен развернутый перечень требований, предъявляемых к сотруднику полиции, его личностным и профессиональным качествам.

Профилактике коррупции служит исчерпывающий перечень обязанностей полиции (ст. 12), регламентированный порядок применения мер государственного принуждения (главы 4 и 5), установленная система государственного и общественного контроля за деятельностью полиции (глава 10 Закона).

Закон "О полиции" исходит, и это следующая концептуальная идея, из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки их часть. Руководители органов внутренних дел несут всю полноту ответственности за надлежащее выполнение полицией возложенных на нее задач (ч. 1, 3 и 4 ст. 4).

В организационном плане полиция представляет собой совокупность подразделений, организаций и служб МВД России и его территориальных органов. По сравнению с действующей схемой отсутствует деление полиции на виды (на криминальную и общественной безопасности).

В ходе подготовки и обсуждения законопроекта высказывались мнения о целесообразности подразделения полиции на федеральную и местную. Однако пока более эффективной признана модель полиции, монолитно встроенная в централизованную систему. Но эта модель, по словам Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, мера временная. Она необходима на период становления органов охраны правопорядка. В дальнейшем вполне возможно вернуться к рассмотрению вопроса о построении централизованной системы формирования полиции субъектового и муниципального уровней.

Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции будут определяться главой государства (ч. 4 ст. 4). И это логично, ибо руководство МВД России, куда входит полиция, осуществляет Президент Российской Федерации.

Восьмое. Полиция переходит на федеральное бюджетное финансирование. Все затраты на содержание полиции являются расходным обязательством Российской Федерации. В условиях централизации полиции единое федеральное бюджетное финансирование объяснимо. Оно позволит уйти от двойного подчинения полиции, обеспечить единообразный уровень денежного довольствия и социальной защиты сотрудников полиции вне зависимости от регионов.

Вместе с тем обеспечение участковых уполномоченных полиции служебными помещениями для работы на административном участке отнесено к компетенции органов местного самоуправления (ч. 7 ст. 48).

Девятое. Закон отличает более совершенная юридическая техника. Новый закон станет более удобным в использовании за счет его комплексности.

Как упоминалось ранее, нынешнее милицейское законодательство довольно некомпактно, в связи с чем имеются очевидные проблемы в его применении, как для самих сотрудников, так и для граждан.

В этой связи предпринята попытка дать исчерпывающий перечень обязанностей и более полный набор прав полиции. В нем стало значительно меньше отсылочных и бланкетных норм. При этом компетенция полиции, определяемая в Законе, имеет четко установленные рамки. Эта мера полезна не только личному составу, но и гражданам, в отношении которых будут исключены возможные злоупотребления, обычно происходящие из-за нечеткости правовых формулировок. Внятность и формальная определенность норм - залог исключения необоснованного применения административного усмотрения.

В сравнении с архитектоникой и содержанием действующего Закона "О милиции" яркой спецификой Закона "О полиции" является выделение в нем трех принципиально новых глав: главы 2 - "Принципы деятельности полиции"; главы 6 - "Правовое положение сотрудника полиции"; главы 4 - "Применение полицией отдельных мер государственного принуждения".

Он изрядно "потяжелел" - почти в 2 раза и содержит 56 статей на 145 машинописных листах, в отличие от предыдущего текста, который содержал 43 статьи на 64 машинописных листах.

На первоначальном этапе подготовки проекта Федерального закона активно обсуждалось еще несколько концептуальных идей. Так, предполагалось в Законе о полиции закрепить социальные гарантии сотрудников полиции. Но представленный вариант проекта не содержит принципиально новых условий обеспечения социальным пакетом. Он оставляет в силе тот набор гарантий, который содержится в действующем Законе, подвергая их известной корректировке.

Разработка таких норм является серьезной задачей, требующей дополнительной финансовой проработки. Как неоднократно отмечал в своих выступлениях Президент Российской Федерации, "финансовая составляющая - это важнейшая вещь. Никто служить в полиции при наличии слабых гарантий не будет".

Поэтому "размазывать" этот вопрос по тексту Закона "О полиции" представлялось нецелесообразным. Данные положения выделены в отдельный нормативный акт, в котором социальный пакет должен быть выдержан в балансе с теми льготами, какие полагаются другим сотрудникам силовых ведомств.

Несколько усечена и глава 7 Закона, посвященная особенностям прохождения службы в полиции. Данный вопрос более детально будет урегулирован в федеральном законе, регламентирующем службу в органах внутренних дел, который должен прийти на смену Положению о службе 1992 г.

Название документа