Экологическая опасность: вопросы правовой сущности

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОПАСНОСТЬ: ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ СУЩНОСТИ

Ю. А. КАСПРОВА

Каспрова Юлия Александровна, аспирантка сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, преподаватель кафедры публичного права Одинцовского гуманитарного института.

Статья посвящена проблеме нормативного понимания термина "экологическая опасность". Рассматривается взаимосвязь экологической опасности и экологической безопасности, анализируется федеральное и региональное законодательство РФ, международные акты, затронуты отдельные аспекты экологического права Германии.

Ключевые слова: антропогенные процессы, неблагополучная экологическая ситуация, неблагоприятное воздействие на окружающую среду, охрана окружающей среды, презумпция экологической опасности, природные явления, экологическая безопасность, экологическая опасность.

Environmental danger: issues of legal essence Y. A. Kasprova

Kasprova Yuliya Aleksandrovna, degree-seeking student of the sector of environmental-law research of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, teacher of the Chair of Public Law of the Odintsovo Humanitarian Institute.

The article concerns the problem of normative understanding of the term of "environmental security"; considers interconnection of environmental danger and environmental security; analyses federal and regional legislation of the RF, international acts, touches upon certain aspects of the environmental law of Germany.

Key words: anthropogenic processes, unfortunate environmental situation, negative impact on the environment, environmental protection, presumption of environmental danger, natural phenomena, environmental security, environmental danger.

На сегодняшний день на территории Российской Федерации можно выделить ряд городов с наиболее неблагополучной экологической ситуацией, в некоторых случаях - близкой к ситуации экологической опасности. К таким городам, по данным Росстата <1>, относятся Норильск, Череповец, Новокузнецк, Липецк, Магнитогорск, Ангарск, Омск, Красноярск, Уфа, Челябинск и др. -------------------------------- <1> Россия в цифрах. Официальное издание. Федеральная служба государственной статистики. 2012 г. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL: http://www. gks. ru/wps/wcm/ connect/rosstat/rosstatsite/ main/publishing/catalog/ statisticCollections/ docl135075100641 (дата обращения: 25.11.2012).

Так что же представляет собой ситуация, сложившаяся в таких городах? Что такое экологическая опасность? Термин "экологическая опасность" встречается в отдельных нормативных правовых актах РФ. Например, ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <2> и ст. 3 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <3> содержат принцип презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности. Пункт 8, абз. "ж", Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом Российской Федерации 30.04.2012) <4> среди принципов реализации экологической политики также называет презумпцию экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556. <4> СПС "КонсультантПлюс".

Несмотря на довольно частое употребление понятия "экологическая опасность", в законодательстве не дается нормативного толкования данного термина. Нередко экологическую опасность связывают с экологической безопасностью. В Указе Президента Российской Федерации от 06.05.2011 N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" <5> одним из полномочий Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности названа оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации (п. 3, абз. б). -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 19. Ст. 2721.

По смыслу ст. 1 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" <6> можно сделать вывод, что экологическая безопасность входит в общее понятие национальной безопасности: "Настоящий Федеральный закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее - безопасность, национальная безопасность)". -------------------------------- <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Модельный экологический кодекс для государств - участников Содружества Независимых Государств, принятый на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление N 27-8 от 16.11.2006) <7>, определяет экологическую безопасность как систему политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени (ст. 1). -------------------------------- <7> Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 2007. N 39. URL: http://www. iacis. ru/html/?id=22&pag=641&nid=1.

Экологическую безопасность можно рассматривать и как деятельность по охране окружающей среды, социальных, экономических, экологических прав и законных интересов граждан; материальных, культурных и иных ценностей общества и государства; экономических и иных интересов предприятий, организаций, учреждений и предпринимателей от вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды, вызванных антропогенным воздействием на нее, а также от последствий экологических аварий и катастроф <8>. -------------------------------- <8> См.: Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом "Городец", 2008. С. 366; Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М.: ИД "Юриспруденция", 2007. С. 42.

Здесь стоит отметить, что объявление концепции безопасности означает стремление к миру "без опасности", экологическая безопасность - мир без экологической опасности. Необходимо точно установить, каких факторов, каких явлений и ситуаций не должно быть в обществе, где провозглашена экологическая безопасность, экологически чистый мир. В связи с этим очень точны слова ученого М. В. Ильина: "Тут возникает парадокс: безопасность неразрывно связана с опасностью, обретает свое существование лишь как ответ на вызов угрозы. И напротив, ее отсутствие в нормальных условиях вовсе не осознается как безопасность, а скорее как естественное состояние... источники безопасности формируются в связи с источниками угрозы" <9>. -------------------------------- <9> Ильин М. В. Философия безопасности - основа нового политического мышления // Экология: пути выживания и развития человечества. М., 1998. С. 19.

"Источниками угрозы" всей экологической безопасности в целом являются источники загрязнения окружающей среды, в том числе различные виды хозяйственной деятельности человека. В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537) <10> угрозами в сфере экологической безопасности являются нарушение экологического баланса и истощение важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны. Чем выше технико-экономический потенциал и численность населения, тем такая угроза реальнее. Это и есть, по мнению Н. Ф. Реймерса, "экологическая опасность" <11>. -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. <11> См.: Реймерс Н. Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. М.: Россия молодая, 1994. С. 36.

Как видно, экологическая опасность - это ситуация, для которой характерно воздействие неблагоприятных факторов на окружающую среду в целом и человека в частности. Интересное понимание экологической опасности находим в немецком праве. В экологическом праве или праве охраны окружающей среды Германии (das Umweltrecht) действует принцип предотвращения опасности (das Gefahrvermeidungsprinzip) <12>. При этом опасность определяется через обязательное наличие следующих элементов: существенный вред (здоровью и имуществу граждан); отсутствие пространственной и временной отдаленности между воздействием (природным/антропогенным) и вредом; достаточная вероятность наступления вреда; обоснованное и подтвержденное знание о наступлении вреда. Если отсутствует хотя бы один из элементов - причинен незначительный вред, воздействие и вред в пространственном и временном аспектах существенно отдалены друг от друга, вероятность вреда ничтожно мала - тогда будет идти речь о принципе заботливости, предусмотрительности (der Vorsorgegrundsatz). В российском законодательстве, как известно, для реализации принципа экологической опасности не важны пространственно-временные рамки, а также точное знание о возможности наступления вреда <13>. -------------------------------- <12> См.: Gerd Winter. Von der okologischen Vorsorge zur okonomischen Selbstbegrenzung // Wege zum Okologischen Rechtstaat: Umweltschutz ohne Oko-Diktatur / hrsg. von Hubertus Baumeister. Taunusstein, Blottner, 1994. S. 105. <13> Ср.: ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" - принцип запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы (т. е. неизвестны) для окружающей среды. Следовательно, такая деятельность презюмируется экологически опасной, немецкий принцип "предотвращения опасности" в условиях российского законодательства продолжал бы действовать.

Возвращаясь к региональному законодательству РФ и анализируя его, можно выявить, что отдельные субъекты РФ имеют свое нормативное понимание термина "экологическая опасность". Закон Республики Башкортостан "Об экологической безопасности Республики Башкортостан" от 02.06.1997 N 93-З <14> в ст. 1 дает следующее определение: "Экологическая опасность - состояние, угрожающее здоровью и иным жизненно важным интересам личности, обществу и окружающей природной среде в результате антропогенных и природных воздействий на нее". Созвучное понимание экологической опасности содержится в ст. 1 Закона Ненецкого автономного округа от 11.01.2000 N 212-ОЗ "Об экологической безопасности на территории Ненецкого автономного округа" <15>. -------------------------------- <14> СПС "КонсультантПлюс". <15> СПС "КонсультантПлюс".

Но данные нормативные акты рассматривают экологическую опасность как уже наступившую ситуацию экологического неблагополучия, в результате уже совершившегося антропогенного или природного воздействия. Более полное определение содержится в ст. 1, п. 1, Закона Нижегородской области от 10.09.1996 N 45-З "Об экологической безопасности" <16>. Там экологическая опасность представляет собой состояние, характеризующееся не только наличием антропогенных или природных явлений и процессов, способных вызвать изменения окружающей среды, угрожающие жизненно важным интересам личности и общества, но и вероятностью их возникновения. Охватывается не только существующая опасность, но и опасность, которая может возникнуть в будущем. -------------------------------- <16> СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, следует учитывать, что "экологическая опасность" есть ситуация, существующая на определенной территории, а также потенциальная возможность возникновения негативного события и даже предостережение от возможности возникновения негативного события <17>. -------------------------------- <17> См.: Лизикова М. С. Ядерная безопасность в системе общей глобальной безопасности // Управление безопасностью и рисками: Сборник статей. М., 2004. С. 100.

Наиболее полное определение экологической опасности может звучать следующим образом. Экологическая опасность - это состояние окружающей среды, сложившееся на определенной территории, угрожающее здоровью и иным жизненно важным интересам человека и характеризующееся негативными воздействиями антропогенных процессов и природных явлений (факторов), а также потенциальной возможностью воздействия таких факторов в будущем. Закрепление данного понятия желательно в законодательстве, т. к. в этом случае создается возможность нормативно зафиксировать понятие факторов экологической опасности и, следовательно, создать последовательную систему для предотвращения экологической опасности. Отсутствие на настоящий момент единообразного методологического подхода к проблемам предотвращения экологической опасности влечет за собой сложности как при разработке нормативных правовых актов, так и в правоприменительной практике.

Литература

1. Россия в цифрах. Официальное издание. Федеральная служба государственной статистики. 2012 г. [Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики]. URL: http://www. gks. ru/wps/wcm/ connect/rosstat/rosstatsite/ main/publishing/catalog/ statisticCollections/ docl135075100641 (дата обращения: 25.11.2012). 2. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 48. Ст. 4556. 3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133. 4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444. 5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1. Ст. 2. 6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 19. Ст. 2721. 7. СПС "КонсультантПлюс". 8. Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 2007. N 39. URL: http://www. iacis. ru/html/?id=22&pag=641&nid=1. 9. Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М.: Издательский дом "Городец", 2008. С. 366. 10. Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М.: ИД "Юриспруденция", 2007. С. 42. 11. Ильин М. В. Философия безопасности - основа нового политического мышления // Экология: пути выживания и развития человечества. М., 1998. С. 19. 12. Лизикова М. С. Ядерная безопасность в системе общей глобальной безопасности // Управление безопасностью и рисками: Сборник статей. М., 2004. С. 100. 13. Реймерс Н. Ф. Экология. Теории, законы, правила, принципы и гипотезы. М.: Россия молодая, 1994. С. 36. 14. Gerd Winter. Von der okologischen Vorsorge zur okonomischen Selbstbegrenzung // Wege zum Okologischen Rechtstaat: Umweltschutz ohne Oko-Diktatur / hrsg. von Hubertus Baumeister. Taunusstein, Blottner, 1994. S. 105.

Название документа