О взаимосвязи качества нормативного обеспечения и эффективности производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел

О ВЗАИМОСВЯЗИ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Н. Н. ЦУКАНОВ

Цуканов Николай Николаевич, начальник кафедры административного права и управления в органах внутренних дел Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

В статье подвергается сомнению тезис о возможности существенного повышения эффективности производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел за счет совершенствования действующего законодательства. Автор приходит к выводу, что качество нормативной составляющей на фоне факторов организационного, материально-технического, культурно-нравственного характера применительно к соответствующей деятельности милиции не имеет безусловно доминирующего значения.

Ключевые слова: эффективность, производства по делам об административных правонарушениях, законодательство, юридическая техника, составление протоколов.

On interconnection of quality of normative securing and efficiency of proceeding on the cases on administrative violations effectuated by the agencies of internal affairs N. N. Stukanov

The article challenges the thesis of possibility of material increase of efficiency of proceeding on the cases of administrative violations effectuated by the agencies of internal affairs at the account of improvement of the current legislation. The author makes a conclusion that the quality of normative element at the background of factors of organizational, material-techniques, cultural-morality character as applicable to the relevant activity of militia is not of absolutely dominating importance.

Key words: efficiency, proceeding on the cases of administrative violations, legislation, legal techniques, preparation of protocols.

Несовершенство правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях вполне обоснованно принято рассматривать в качестве одной из важнейших причин ее невысокой эффективности. Практически каждый исследователь КоАП РФ отмечает значительное количество различных недостатков законодательства, связанных с отсутствием единой концепции правового регулирования в данной области, чрезвычайным многообразием возникающих в практической деятельности милиции ситуаций, слабой изученностью того либо иного правового явления или категории, грубыми нарушениями юридической техники и т. д. Соответственно и среди сотрудников органов внутренних дел сформировалось стойкое убеждение в том, что действующее законодательство отличается низким качеством и нуждается в существенной корректировке. Однако общая картина правового регулирования в данной области изобилует как очевидными пробелами, коллизиями, нормами-призраками, странностями не в пользу правоприменителя, так и нормами, наделяющими сотрудника милиции в отдельных случаях, возможно, даже излишними полномочиями. Нельзя не заметить того, что значительная часть прав, предоставленных милиции действующим законодательством, оказывается ею не востребована. Так, далеко не каждый оперативный дежурный ОВД знает, что легальным основанием для задержания в административном порядке может являться не только ст. 27.3 КоАП РФ, но и, например, п. 5, 8, 9, 11, 12 ст. 11 Закона РФ "О милиции", ст. 31 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и т. д. В итоге, сталкиваясь с необходимостью задержания граждан в перечисленных случаях, сотрудники милиции нередко используют надуманные поводы, стремясь во всех перечисленных случаях обеспечить наличие оснований, предусмотренных ст. 27.3 КоАП РФ. Аналогичной является ситуация с доставлением, личным досмотром, досмотром транспортного средства и т. д. Нельзя умолчать и о том, что многие проблемы, актуальные с точки зрения теории административного права, попросту не замечаются современной практикой, а возникающие вопросы эффективно решаются без либо даже вопреки (при этом, кстати, чаще всего безболезненно для сотрудников органов внутренних дел) имеющемуся законодательству. В качестве примеров можно привести вопросы, связанные с возбуждением дел об административных правонарушениях, совершенных в условиях неочевидности, обеспечением участия в производстве в качестве защитника иного лица (особенно в условиях административного задержания), осуществлением так называемой контрольной закупки и т. д. Показательна ситуация, связанная с нормативным регулированием важнейшего права сотрудника милиции - права составлять протоколы об административных правонарушениях. Приказ МВД России от 21 августа 2002 г. N 803 "О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание" <1>, принятый во исполнение требований первоначальной редакции ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, во-первых, появился позднее вступления в законную силу КоАП РФ, во-вторых, в большинстве случаев оказался непонятым на практике, а поэтому и невостребованным. Однако ситуация изменилась, когда Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 114-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" <2> была скорректирована редакция ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ. С этого момента Приказ МВД России N 803 перестал ей соответствовать и таким образом обеспечивать право сотрудников ОВД составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям, перечисленным в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ. Лишь 2 июня 2005 г. Министерством внутренних дел Российской Федерации был принят Приказ N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию" <3>, соответствующий требованиям ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ. Вследствие этого в период с сентября 2004 г. по июнь 2005 г. должностные лица органов внутренних дел ежедневно составляли тысячи протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.1, 20.20, 20.21 и т. д. КоАП РФ, не имея надлежащего правового обеспечения своих полномочий <4>. -------------------------------- <1> Российская газета. N 166. 2002. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3529. <3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 31. <4> Мнение о том, что приведенная ситуация разрешалась за счет большей юридической силы КоАП РФ, основано на неправильном понимании его требований. Приказы МВД России N 803 и N 444 принимались не в дополнение и тем более не вопреки, а во исполнение ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ. По смыслу закона указанные нормативные акты являются обязательным, неотъемлемым элементом правового регулирования соответствующего права сотрудника милиции.

Между тем данное обстоятельство существенно не отразилось ни на результатах деятельности ОВД, ни на способах их достижения. Более того, в ответе Правового департамента МВД России от 15 декабря 2004 г. на запрос Главного управления внутренних дел Красноярского края от 18 ноября 2004 г. по вопросу о перечне должностных лиц ОВД, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9, 20.1, 20.20, 20.23 КоАП РФ, рекомендовалось составлять соответствующие протоколы лишь должностным лицам ОВД, уполномоченным в соответствии с ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях. Ответ интересен даже не тем, что рекомендуемое решение идет вразрез с логикой ст. 28.3 КоАП РФ и фактически нереализуемо на практике. В частности, правом составлять протоколы об административных правонарушениях в территориальном ОВД (например, по ст. 20.20 КоАП РФ) в таком случае обладали бы лишь начальник ОВД и его заместители. В тексте совершенно отчетливо ощущается уверенность в том, что даже столь значительный пробел в действующем законодательстве не окажется существенным препятствием для правоприменительной практики органов внутренних дел. В современной российской юридической науке и на практике принято критиковать законодателя за его неспособность всесторонне и полноценно урегулировать те или иные общественные отношения. К сожалению, подобная критика во многих случаях имеет серьезные основания. Однако при этом чаще всего не принято задумываться над вопросом о том, насколько глубоко и детально прорабатываются проекты нормативных правовых актов, например, в благополучных странах Западной Европы? Так, качество правового регулирования права сотрудника милиции применять меры непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия) является традиционным объектом для критики со стороны представителей органов внутренних дел. Но степень, если можно так выразиться, продуманности соответствующих полномочий и гарантий милиции, характерная для соответствующего раздела Закона РФ "О милиции", существенно выше, чем в Законах о полиции тех же Финляндии, Швеции или Норвегии, которые не предусматривают даже дифференциацию оснований для применения полицией различных мер принуждения. И уж совсем обычным является результат наблюдения М. Я. Масленникова о том, что "Устав г. Твери едва помещается на 50 страницах, а Устав города-побратима Оснабрюка - всего на 5 страницах" <5>. -------------------------------- <5> Масленников М. Я. Российский административный процесс: триединство процессуальной нормы, содержания и формы // Административное право и процесс. 2008. N 6. С. 11.

Конечно, упреки со стороны работников практических органов и ученых-административистов в адрес законодателя небезосновательны. Однако вопреки распространенному мнению качество нормативной составляющей на фоне факторов организационного, материально-технического, культурно-нравственного и иного характера не имеет безусловно доминирующего значения. Ставшие уже хроническими проблемы милицейской практики, такие, как: нерешенность вопроса относительно принципа публичности в административно-деликтной сфере, отсутствие в КоАП РФ правил исчисления сроков в производстве, критериев надлежащего уведомления заинтересованных лиц и т. п., даже в своей совокупности не мешают органам внутренних дел Российской Федерации ежегодно привлекать к административной ответственности десятки миллионов лиц и таким образом оставаться едва ли не самой результативной правоохранительной структурой в мире. При этом на фоне жалоб сотрудников милиции на низкое качество действующего закона и имеющее в отдельных случаях предвзятое отношение со стороны судебных органов и иных субъектов административной юрисдикции, по данным ГИАЦ МВД России, в 2008 г. и 2009 г. количество отмененных по жалобам или протестам постановлений составило 0,05% от общего числа постановлений, вынесенных должностными лицами ОВД. Более значимой, на наш взгляд, причиной низкой эффективности соответствующей деятельности милиции является то, что модель производства по делам об административных правонарушениях, закрепленная КоАП РФ, не соответствует условиям системы, его реализующей. Закон предполагает оперативное, но очень вдумчивое применение административной ответственности с основательной аргументацией принимаемого решения, а также реализацией иных формальных положений, обеспечивающих как защиту процессуальных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях, так и максимальный профилактический эффект от принимаемых мер. Условия, необходимые для этого, отражены в советском многосерийном фильме про участкового инспектора милиции Анискина. Здесь погрешности, имеющие место в нормативном регулировании соответствующей деятельности милиции, хотя и многочисленны, но чаще имеют "рабочий характер". Среда, в которой сегодня реализуется КоАП РФ, не приспособлена к функционированию в рамках жестких ограничений, связанных с необходимостью соблюдения прав человека и гражданина, поэтому делает обозначенную модель достаточно уязвимой, а в некоторых случаях и вовсе нежизнеспособной. Теоретически подобный вопрос решается предельно просто. Именно организация деятельности правоохранительного органа должна быть своевременно адаптирована к требованиям действующего законодательства. В практической плоскости все намного сложнее. Весьма содержательно на этот счет высказывается Ж.-Л. Бержель: "Бывают даже случаи, когда практика решается выносить приговор закону. Среда юристов может оказать противодействие уже принятым правилам. Когда закону не удается занять или сохранить свое место, а это происходит в случае, если его перестают соблюдать и если судебной практике удается путем ухищрений его обойти, законодатель вынужден, и это случается довольно часто, скорее смириться с такими нарушениями закона, чем принимать меры к их пресечению" <6>. Вряд ли имеются основания считать, что в России, где исторически всегда "правили люди, а не законы", где несоблюдение закона давно приобрело характер традиционного свойства натуры обывателя, подобные конфликты всегда решаются в пользу нормативного акта. Интересный пример приводит С. В. Бошно. В ходе анкетирования 1737 судьям был задан вопрос: "Может ли судебная практика существенно изменить понимание нормы права, блокировать ее применение по мотивам несправедливости, целесообразности?" 56,3% опрошенных ответили, что может и есть немало таких примеров <7>. Думается, что в органах внутренних дел число сотрудников, искренне разделяющих данную точку зрения, намного больше. -------------------------------- <6> Бержель Ж.-Л. Общая теория права: Пер. с фр. / Ж.-Л. Бержель; Под общ. ред. В. И. Даниленко. М.: Издательский дом "NOTA BENE", 2000. С. 140 - 141. <7> 25,2% считают, что не может, а 18,5% затруднились ответить. См.: Бошно С. В. Прецедент, закон и доктрина (опыт социолого-юридического исследования) // Государство и право. 2007. N 4. С. 77.

Связь между эффективностью милицейской деятельности и качеством соответствующего законодательства нельзя назвать абсолютной, а попытки решить проблему низкой эффективности деятельности милиции только за счет "латания дыр в законодательстве" часто носят популистский характер и лишь подрывают авторитет закона. Между нормой права и ее практической реализацией в деятельности милиции существует мощная прослойка, предопределяемая многочисленными факторами, в том числе псевдоюридическими и даже исключительно хозяйственно-бытового характера. Именно этим обстоятельством объясняется пресловутая разница между "теорией" и "практикой" правоприменительной деятельности милиции. Теоретик естественным образом ориентируется на примат закона, а в практической деятельности доминирующим даже по отношению к требованиям закона легко может стать банальное отсутствие бензина в служебном автомобиле. Большинство сотрудников милиции не решаются применять закон иначе, чем это принято в соответствующем органе внутренних дел, даже если указанный вариант будет расходиться с результатом собственного прочтения текста КоАП РФ. В итоге складывается известная ситуация, когда знание положений КоАП РФ не гарантирует способности точно прогнозировать решение по конкретному процессуальному вопросу (для этого гораздо надежнее изучить соответствующую правоприменительную практику), когда "трактаты пишутся, но читаются лишь самым незаметным меньшинством, законоположения издаются, но не проникают внутрь ядра, а лишь скользят по его поверхности" <8>. -------------------------------- <8> Салтыков-Щедрин М. Е. Благонамеренные речи // Собрание сочинений: В 10 т. М.: Изд-во "Правда", 1988. Т. 5. С. 494.

Название документа