Механизм ограничений прав и свобод человека и гражданина и проблемы его совершенствования

МЕХАНИЗМ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА И ПРОБЛЕМЫ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ <*>

П. А. АСТАФИЧЕВ

Астафичев Павел Александрович, директор Юридического института, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права ФГОУ ВПО "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс", доктор юридических наук, профессор (г. Орел).

В статье рассматриваются проблемы правового регулирования механизма ограничений прав и свобод человека и гражданина в российском конституционном праве, а также исходя из положений Всеобщей декларации прав человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Автор обосновывает наличие национальных и интернациональных аспектов в механизме ограничений прав человека, предлагает пути совершенствования российского законодательства с учетом практики Европейского суда по правам человека.

Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, европейские стандарты прав человека, национальное и интернациональное в конституционном праве, механизм ограничений прав человека.

In clause problems of legal regulation of the mechanism of restrictions of the rights and freedom of the person and the citizen in the Russian constitutional law, and also proceeding from positions of the General declaration of human rights and the Convention on protection of human rights and basic freedom are considered. The author proves presence of national and international aspects in the mechanism of restrictions of human rights, offers ways of perfection of the Russian legislation in view of practice of the European court under human rights.

Key words: the rights and freedom of the person and the citizen, the European standards of human rights, national and international in a constitutional law, the mechanism of restrictions of human rights.

Механизм ограничений прав и свобод человека и гражданина имеет национальные и интернациональные черты. Для современной России это весьма важно, поскольку наше государство подпадает под юрисдикцию Европейского суда по правам человека. Указанный Суд активно рассматривает обращения российских граждан и нередко выносит решения в пользу заявителей. Вследствие этого европейские стандарты в области прав человека приобрели интернациональный характер, Российская Федерация уже не может ссылаться на свой суверенитет, если речь идет о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Мы должны корректировать законодательство и правоприменительную практику в целях реализации Конвенции о защите прав человека и основных свобод. С другой стороны, европейские стандарты в области прав человека не являются чрезмерно жесткими, они оставляют значительную свободу усмотрения для государств-участников. При определенных обстоятельствах допустимо расхождение европейских стандартов, с одной стороны, и российского законодательства и правоприменительной практики - с другой. В этой части механизм ограничений прав и свобод человека и гражданина приобретает национальные черты. Основания ограничения прав и свобод человека и гражданина отличаются в зависимости от механизмов ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Сравнительный анализ ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека показывает наличие общих оснований (защита прав и законных интересов других лиц) и дифференцированных оснований. Публичный интерес по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ представлен такими основаниями, как защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечение обороны страны и безопасности государства. В ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека доминируют такие основания, как справедливые требования морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Иными словами, в Конституции РФ (ч. 3 ст. 55) сделан акцент на конституционном строе, обороне и безопасности, в то время как Всеобщая декларация прав человека настаивает на приоритетах справедливости и демократии. Для целей данного сравнения полезно использовать и третий документ - Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Здесь нет аналога ч. 3 ст. 55 Конституции РФ или ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека. Вместо "оптового" метода мы наблюдаем дифференцированный подход, при котором каждому субъективному праву присущ свой собственный набор оснований для ограничения. В конечном итоге это необходимо для любой правовой системы. Весь вопрос лишь в том, содержатся ли эти основания в основном документе, текущем законодательстве или они вырабатываются правоприменительной практикой. Чаще всего правовые системы сочетают названные методы при том или ином наборе приоритетных направлений. При всех достоинствах дифференцированного подхода к ограничению прав и свобод человека и гражданина на уровне основного документа, что характерно для Конвенции о защите прав человека и основных свобод, нельзя не увидеть определенного расхождения между законодательными основаниями и критериями, которыми в действительности руководствуется Европейский суд по правам человека. Несмотря на достаточно ясные критерии ограничений прав и свобод человека и гражданина, полностью избежать выработки дополнительных оснований в судебной практике не представляется возможным. Чтобы обосновать вышеназванный тезис, требуется полный анализ практики Европейского суда по правам человека. Однако подтвердить его может и выборочное исследование. В данной работе предлагается проследить функционирование механизма ограничений прав и свобод на примере реализации ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Перечисляя основания для ограничения свободы выражения мнения, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. 10) опирается на такие группы оснований, как "формы", "интересы" и "цели". Под формами понимаются формальности, условия, ограничения и санкции; под интересами - национальная безопасность, территориальная целостность и общественный порядок; под целями - предотвращение беспорядков и преступлений, охрана здоровья и нравственности, защита репутации и прав других лиц, предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально, а также обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия. При всей теоретической стройности вышеприведенной конструкции практика Европейского суда по правам человека демонстрирует совершенно иные критерии. К ним относятся: 1) предосудительность действий (если действие не является предосудительным, ограничения свободы выражения мнения не считаются допустимыми в демократическом обществе); 2) законный общественный интерес (если он существует, юридически поощряется широкая общественная дискуссия); 3) запрет оскорблений не означает противоправности критических, обвинительных, язвительных и даже саркастических высказываний; 4) границы приемлемой критики в отношении публичной власти являются более широкими по сравнению с аналогичными границами в отношении частных лиц; 5) обвинение в преступном поведении должно опираться на достаточную фактическую основу в соответствующий момент (т. е. не обязательно ждать вступления в законную силу обвинительного приговора суда по уголовному делу); 6) особые гарантии независимости СМИ как контролеров в демократическом обществе. Последние гарантии особенно тщательно представлены в практике Европейского суда по правам человека. По его мнению, СМИ обязаны не просто объективно излагать факты, мысли и свободные оценочные суждения. В их деятельности допускается "определенная степень преувеличения и провокации". Существуют и более тонкие критерии: явность оскорбления или только чрезмерность высказывания, сдержанность или резкость, контекст высказывания и т. д. Статья 10 Конвенции о защите прав и основных свобод состоит из двух частей, первая из которых содержит общее правило о свободе выражения мнения и конкретизирует ряд его форм и условий, в то время как во второй части рассматриваемой статьи с достаточной степенью подробности регулируется механизм ограничения данного права. Конструкция "право свободно выражать свое мнение" ("the right to freedom of expression") несколько отличается от нормативного содержания ч. 1 ст. 29 Конституции РФ, в которой говорится о гарантировании каждому свободы мысли и слова. Конвенция не разграничивает эти два понятия, предпочитая более сжатую конструкцию "freedom of expression". Право свободно выражать свое мнение не исчерпывается двумя базовыми правомочиями: свободой придерживаться своего мнения (freedom to hold opinions) и свободой получать, распространять информацию и идеи (freedom to receive and impart information and ideas), однако в Конвенции посчитали нужным подчеркнуть их наличие в структуре анализируемого права. Гораздо важнее, что в ч. 1 ст. 10 Конвенции непосредственно указываются условия действия данного права: во-первых, публичные власти не вправе вмешиваться в свободу выражения мнения (without interference by public authority); во-вторых, при реализации этого права не имеют значения государственные границы (regardless of frontiers). В ч. 3, 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ встречаются более развернутые указания на механизм действия анализируемого права (недопустимость принуждения к выражению мнений и убеждений или отказу от них; право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; свобода массовой информации и запрет цензуры), но публично-правовые обязанности властных структур в ней показаны не так ясно и однозначно, как в Конвенции. Положение о недопустимости какого-либо вмешательства со стороны публичных властей в свободное выражение мнений не следует понимать буквально. Скорее, напротив, публичная власть может и должна вмешиваться в данную свободу. Но при этом должен соблюдаться ряд важных юридических условий и не нарушаться сама суть свободы выражения мнения. В российском конституционном праве данные обстоятельства определяются в общем виде ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая распространяет свое действие на все конституционные права и свободы человека и гражданина. Конвенция придерживается более дифференцированного подхода. В ч. 2 ст. 10 Конвенции перечислены обстоятельства, которые относятся именно к свободе выражения мнения, а не к другим правам и свободам. В ч. 2 ст. 10 Конвенции упоминаются такие формы вмешательства со стороны публичных властей, как "формальности" ("formalities"), "условия" ("conditions"), "ограничения" ("restrictions") и "санкции" ("penalties"). Для русскоязычного юриста более привычным является термин "ограничение", который противопоставляется нарушению субъективного права исходя из признака правомерности или противоправности соответствующего деяния (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Однако и Европейский суд по правам человека сравнительно редко дифференцирует формальности, условия, ограничения и санкции, предпочитая говорить в обобщенном виде о правомерном или противоправном вмешательстве публичных властей в права человека и его основные свободы. При этом нельзя не обратить внимания на главное расхождение между ч. 2 ст. 10 Конвенции и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Конвенция связывает допустимое публичное вмешательство по крайней мере с четырьмя условиями, причем последние два условия имеют свою внутреннюю градацию. Во-первых, вмешательство должно быть предусмотрено законом (as are prescribed by law); во-вторых, необходимо, чтобы оно отвечало критерию необходимости в демократическом обществе (чего, к сожалению, мы не встречаем в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ); в-третьих, вмешательство считается допустимым при его направленности на определенные интересы; в-четвертых, требуется оценка правомерности целей публичного вмешательства. Как известно, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указывается на допустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом (что не совсем тождественно англоязычному термину "law"), а также перечислены цели правомерных ограничений прав и свобод личности. Цели и интересы в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ не дифференцируются. В ч. 2 ст. 10 Конвенции перечислены следующие интересы: национальная безопасность (national security); территориальная целостность (territorial integrity); общественный порядок (public safety). Нетрудно заметить, что официальный перевод на русский язык термина "public safety" в качестве "общественного порядка" не вполне адекватен по причине близости слов "security" и "safety". По сути, в обоих случаях речь идет о безопасности в обществе, только национальная безопасность охватывает публичные интересы государства, нации, общества в целом, в то время как public safety, переведенная на русский язык в качестве общественного порядка, предполагает ту же безопасность, но в интересах более локальных сообществ и самих граждан. Аналогичным образом можно встретить отдельные неточности в трактовке русскоязычными юристами допустимых целей публичного вмешательства в реализацию свободы выражения мнения по смыслу ч. 2 ст. 10 Конвенции. К целям Конвенция относит предотвращение беспорядков и преступлений (the prevention of disorder or crime); охрану здоровья и нравственности (the protection of health or morals); защиту репутации или прав других лиц (the protection of the reputation or rights of others); предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально (for preventing the disclosure of information received in confidence); обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия (for maintaining the authority and impartiality of the judiciary). Российская юридическая наука потратила немало сил и средств на обоснование различий между защитой, охраной, обеспечением, гарантированием, реализацией прав человека. В ч. 2 ст. 10 Конвенции используется лишь два ключевых слова ("prevention" и "protection"), из чего следует по крайней мере тождество понятий "охрана" и "защита" в анализируемом контексте. Следует обратить внимание и на более существенные обстоятельства. Абстрактные цели защиты основ конституционного строя, зафиксированные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, не могут служить основанием для ограничения свободы выражения мнения по смыслу ст. 10 Конвенции вследствие возможности их расширительного истолкования. То же соображение относится к цели обеспечения обороны страны (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). С другой стороны, термин "disorder" можно трактовать значительно шире, не ограничиваясь исключительно "беспорядками" в русскоязычном варианте Конвенции. Наконец, нельзя не подчеркнуть использование в Конвенции категории "репутация", которая не может толковаться в качестве равнозначной российским терминам "честь, достоинство и деловая репутация". Таковым в наиболее общих чертах является нормативное содержание свободы выражения мнения по смыслу в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако практика Европейского суда по правам человека не могла ограничиться столь узкими нормативными критериями и, помимо решений по конкретным делам заявителей, выработала ряд дополнительных условий законного публичного вмешательства в свободу выражения мнения, которые в конечном итоге приобрели нормативный характер. Суд подчеркнул, что свобода выражения мнения "является настолько важной, что не может ограничиваться любым способом, пока лицо не совершает предосудительных действий" (дело Ассоциация "Уимин он уэйвс" и другие против Португалии). Если тема "затрагивает вопрос законного общественного интереса", по соответствующим проблемам допустима "широкая дискуссия" (дело Ирикяйнен и другие против Финляндии). Даже если вопрос "всеобщего интереса" является "болезненным и противоречивым", каждый вправе изложить публично свои "непосредственные впечатления", пусть автор и "не принял критического тона" и "вместо выражения сожаления настаивал" на противоположном мнении (дело Орбан, де Бартийя и компания "Эдисьон Плон" против Франции). Высказывания могут быть "критическими, обвинительными, язвительными и саркастическими", но при этом не являться "оскорбительными" (дело Каясу против Турции). Ограничения свободы выражения мнения не могут интерпретироваться в качестве "запрета любой критики" и препятствовать предоставлению "объективного мнения" по проблеме общественной важности (дело Франкович против Польши). Особенно это касается полемики по вопросам всеобщего интереса. Свобода выражения мнения предполагает право ставить под сомнение стиль управления того или иного публичного лица (дело Шалаби против Франции), привлекать внимание общественности к предполагаемому злоупотреблению публичными полномочиями, если обвинение подкреплено фактическими доказательствами и подтверждена правдивость соответствующих высказываний. Но и в отсутствие фактической основы, при надлежащей тщательности и осторожности выражения мнения, информация о деятельности публичных лиц может признаваться допустимой (дело Кук Паску против Румынии). Люди должны "свободно высказывать добросовестные подозрения" относительно правонарушений "в контексте приемлемой процедуры сообщения, без опасения осуждения за преступление или взыскания компенсации морального вреда или понесенных расходов" (дело Юппала против Финляндии). Политики и кандидаты на публичные должности "заведомо и неизбежно подчиняются общественному контролю" (дело Румяна Иванова против Болгарии), вследствие чего степень свободы выражения мнения об их деятельности является более высокой. Границы приемлемой критики "шире в отношении государственных служащих при исполнении ими обязанностей" (дело Жюли и компания "Сарл Либерасьон" против Франции). Вместе с тем свобода выражения мнения не является абсолютной. В демократическом обществе не являются приемлемыми агрессивный национализм и этноцентризм, возбуждение ненависти против тех или иных народов, ксенофобские и оскорбительные заявления по отношению к населению, способствующие возникновению территориальных претензий и утверждению национального превосходства к другим этническим группам (дело Балсите-Лидейкиене против Литвы). В равной мере противоправны оправдание и пособничество терроризму. Суд признал незаконными действия французского художника-карикатуриста, который "не ограничился критикой американского империализма", но "поддерживал и прославлял его разрушение с помощью насилия", поскольку "выразил моральную поддержку и солидарность с теми, кого он считал исполнителями теракта, дал положительную оценку насилию и оскорбил достоинство потерпевших" (дело Леруа против Франции). Заявления о серьезных правонарушениях предварительно должны быть доказаны в рамках уголовного судопроизводства. Право на свободу выражения мнения не может пониматься как дающее "абсолютное право безответственно обвинять лиц в преступном поведении в отсутствие фактической основы в соответствующий момент" (дело Флукс против Молдавии). Гражданская и уголовная диффамации подлежат блокированию адекватными правовыми средствами, на чем последовательно настаивает Европейский суд. Учитывая конкуренцию правовых ценностей ст. 10 Конвенции, в законодательстве и правоприменительной практике требуется "разумная пропорциональность правомерной цели запрета и средств, использованных для ее достижения" (дело компания "ТВ вест АС" и "Ругаланн Пенсьонистпарти" против Норвегии), правомерность цели и соразмерность вмешательства в свободу выражения мнения (дело Албайрак против Турции). Так, сдерживание "чисто теоретической опасности" как превентивная мера не может быть признано "настоятельной общественной потребностью". Всякие запреты должны иметь разумную степень дифференциации (дело Вайнаи против Венгрии). Весьма важным направлением деятельности Европейского суда по правам человека в аспекте применения ст. 10 Конвенции является защита авторитета и беспристрастности правосудия. Как известно, в российской правовой системе, за редкими изъятиями, отсутствует эквивалент правила "sub judice", согласно которому считается неприемлемым публично комментировать дела, по которым еще не вынесено судебное решение. Подобное во многих странах может расцениваться как противоправное давление на правосудие. Исходя из этого, Европейский суд весьма деликатно обозначает свою позицию относительно свободы освещения в прессе и других источниках массовой информации деятельности судебных органов власти и прокуратуры. Обзор практики Европейского суда по правам человека в аспекте применения ст. 10 Конвенции демонстрирует также высокую активность споров о надлежащем механизме обеспечения свободы выражения мнения в средствах массовой информации. Европейский суд подчеркивает, что пресса должна иметь возможность распространять информацию и идеи по всем вопросам всеобщего интереса, в то время как общественность имеет право на гарантии их получения (дело Орбан, де Бартийя и компания "Эдисьон Плон" против Франции). Институциональная роль прессы как "контролера в демократическом обществе" требует особых гарантий ее независимости. В осуществление свободы прессы является допустимым не просто объективное изложение фактов, мыслей, свободных оценочных суждений, но и "определенная степень преувеличения и провокации" (дело Михаю против Румынии). Когда пресса участвует в публичной дискуссии по вопросам, представляющим правомерный интерес, она должна по крайней мере иметь возможность основываться на официальных документах "без обязанности проводить свое собственное расследование" (дело Сайгили и другие против Турции). Но и журналисты обязаны следовать общепризнанным требованиям морали и права. Чем серьезнее заявления журналистов и чем большим тиражом выходит периодическое печатное издание, тем "более убедительными должны быть доказательства" (дело Румяна Иванова против Болгарии). На практике журналисты многих стран не проверяют надлежащим образом свою информацию до публикации и вследствие желания быстро опубликовать новости не всегда обращаются к достоверным источникам. Подобный опыт имеет неблагоприятную перспективу в Европейском суде по правам человека. При надлежащей оценке национальными судами подобных конфликтов играет существенную роль ряд обстоятельств, которые на первый взгляд могут показаться и весьма незначительными. К ним, в частности, относится характер использованных выражений: явность оскорбления либо только чрезмерность высказывания, сдержанность или резкость, точность, осторожность, добросовестность, контекст высказывания, степень серьезности последствий. Важно даже, "задеваются ли" какие-либо "чувствительные вопросы" или нет (дело компания "ТВ вест АС" и "Ругаланн пенсьонистпарти" против Норвегии). При этом Европейский суд по правам человека весьма четко разграничивает факты (которые подлежат обоснованию) и оценочные суждения (которые в нем не нуждаются и представляют собой форму выражения свободы прессы). Российская практика реализации конституционной свободы мысли и слова в целом соответствует требованиям Конвенции о защите прав человека и основных свобод. После реформ 1985 г. в российском обществе сравнительно прочно утвердилась свобода прессы, политической дискуссии и общественной критики. В некоторой мере граждане и средства массовой информации даже превышают юридические пределы данной свободы. Однако и в судах общей юрисдикции указанные споры разбираются сравнительно редко; судебные органы не всегда придерживаются искомого баланса между свободой выражения мнения и необходимостью защиты достоинства личности, отдавая зачастую необоснованное предпочтение гражданско-правовому институту чести, достоинства и деловой репутации в ущерб конституционной свободе мысли и слова. Более активное использование практики Европейского суда по правам человека в современной России могло бы в определенной мере скоординировать данную тенденцию в положительном русле. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что судебная практика вырабатывает ряд нормативных оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина, которые нуждаются в последующем законодательном закреплении. Это полезно для стран с романо-германскими правовыми традициями, а особенно для современной России, в которой, во-первых, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ имеет слишком общий характер; во-вторых, отсутствует развернутый комплекс федеральных законов, направленных на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, внесение поправок в главу 2 Конституции РФ представляет собой весьма затруднительную процедуру. Конечно, судьи должны иметь сравнительно широкую дискрецию для разрешения конкретных дел. Однако российскому законодателю следует более активно включаться в процесс защиты прав и свобод человека и гражданина, как того требует ст. 2 Конституции РФ.

Название документа