Образование и наука в системе Министерства внутренних дел России (1802 - 1930 гг.): становление и развитие

ОБРАЗОВАНИЕ И НАУКА В СИСТЕМЕ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ (1802 - 1930 ГГ.): СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

О. А. ОВЧИННИКОВ

Овчинников Олег Анатольевич, докторант Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена проблемам развития системы образования в XIX в. и зарождения на основе этой системы элементов ведомственной науки, которые из общеотраслевых получили дальнейшее формирование в системе Министерства внутренних дел. Особое внимание уделяется подходу к выработке в Российской империи государственной политики в области образования.

Ключевые слова: образование, подготовка кадров, наука, научные школы, полиция, милиция.

Education and science in the system of the Ministry of internal affairs of Russia (1802 - 1930): formation and development O. A. Ovchinnikov

The article deals with the problems of development of the system of education in the XIX century and on the basis of this system the arising of elements of departmental science which being originated from the general branch received further formation in the system of the Ministry of Internal Affairs. The special attention is drawn to the approach to elaboration in the Russian Federation of state policy in the sphere of education.

Key words: education, training of personnel, science, scientific schools, police, militia.

Проводимые в разные периоды времени исследования происхождения и сущности российской научной школы позволяют синтезировать их в обобщенную характеристику наиболее типичных социальных институтов в науке. Вместе с тем в каждой области и даже отрасли науки имеются собственные подходы к содержанию научной школы, во многом схожие, но имеющие свою специфику. Предпосылки для зарождения научной школы всегда однотипны - это научная проблема. Однако есть и другое мнение, как, например, считает А. Ю. Шумилов, что "важнейшей предпосылкой для зарождения научной школы в области профессионального сыска выступает наличие творческого двуединства: 1) научного лидера, творца и "первоносителя" новой научной идеи и 2) научного коллектива, воспринявшего идеи лидера, желающего и способного их поддерживать и развивать" <1>. Но при определении сущности любого явления или свойства, по нашему мнению, важно не допускать смешивания понятий. Поэтому следует четко представлять и различать предпосылки от признаков при идентификации научной школы. -------------------------------- <1> Шумилов А. Ю. Феномен научных школ профессионального сыска: Монография. М.: Издательский дом И. И. Шумиловой, 2007. С. 55.

Каждая сфера деятельности государственных органов объединяет различные науки для решения наиболее актуальных задач, при этом выделяет научные проблемы для их решения, что создает условия зарождения научных школ. Правоохранительным органам также свойственно применять такой подход. Вместе с тем неслучайно из общего перечня государственных органов их выделяют по содержанию, формам и методам реализации правоохранительной деятельности, а также по государственным и общественным институтам ее конструирования. Соответственно, и существующие научные школы отражают определенные характеристики правоохранительных органов, в том числе и Министерства внутренних дел Российской Федерации и его структурных органов и подразделений. Как любая система, где функционируют современные научные школы и осуществляется поддержка ведущих научных коллективов, имеет свою историю, так и МВД России характеризуется большим объемом накопленного знания в этом вопросе, но в основном с начала XX в. Однако для того, чтобы понять природу происхождения научных школ, их феномен, прежде всего следует обратиться к краткому ретроспективному анализу организации системы профессионального образования в Министерстве внутренних дел. Долгий процесс становления полиции в России практически завершился только к началу XIX в. с образованием 8 сентября 1802 г. в числе восьми министерств - Министерства внутренних дел <2>. Но в структурах управления полицейскими органами на тот период времени еще не было специального образовательного учреждения по подготовке кадров и развитию науки, как, впрочем, и для многих других министерств. Первым и основным источником, способствовавшим распространению профессиональных знаний среди полицейских, по справедливому мнению Л. И. Беляевой, была периодическая печать, являясь незаменимым источником. Периодическая печать (и не только ведомственная) имела особое значение для информирования личного состава о достижениях науки в области полицейского дела <3>. -------------------------------- <2> См.: Об учреждении министерств. Манифест от 8 сентября 1802 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVII. N 20406. СПб., 1830. <3> См.: Беляева Л. И. Организация и методика распространения профессиональных знаний среди чинов полиции Российской империи // Проблемы преподавания и изучения истории государства и права, органов внутренних дел России: Материалы конференции. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 31.

Поэтому в условиях отсутствия стройной системы профессиональной подготовки полицейских кадров, считает А. А. Кобозев <4>, распространение профессиональных знаний через периодическую печать, а по нашему мнению, и знаний в области полицейской науки среди полицейских на протяжении всего XIX в. было просто незаменимо и имело приоритетное значение. -------------------------------- <4> См.: Кобозев А. А. Система профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел России: исторический и организационно-правовой аспекты: Монография. Домодедово: СПИЭБ, 2005. С. 114.

Что же касаемо профессиональной подготовки руководящего звена полиции, то они все-таки имели высшее образование, которое приобретали как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля, дававших элитарное образование <5>. -------------------------------- <5> См.: Фигуровская В. М. Элитарное образование: научное созерцание и теоретическое обоснование проблемы // Проблемы образования: Сборник научных трудов. Новосибирск, 1997. С. 8.

Вопрос о повышении образовательного уровня и профессиональной подготовки полицейских кадров поднимался еще во времена "просвещенного абсолютизма", но наиболее острым и актуальным он стал в период правления императора Александра I. Начало XIX в. было временем быстрого развития и углубления общественных отношений. Этот период ознаменовался крупными реформами и в области просвещения. Они явились органичной частью общей программы реформ, задуманных Александром I и "Негласным комитетом" его ближайших соратников. Реформы Александра I в области просвещения были логическим продолжением образовательной политики Екатерины II. Просветительские идеи способствовали выработке нового взгляда на цели образования, предназначенного не только для подготовки ученых, но и всесторонне образованных граждан общества <6>. -------------------------------- <6> См.: Университет для России. Взгляд на историю культуры XVIII столетия. М., 1997. С. 101.

Созданное в числе других министерств в 1802 г., Министерство народного просвещения уже в 1803 г. опубликовало Предварительные правила народного просвещения, а в 1804 г. - Устав учебных заведений, подведомственных университетам. Согласно принятому Уставу Россия была разделена на шесть учебных округов: Московский, Петербургский, Казанский, Харьковский, Виленский и Дерптский. Во главе каждого учебного округа были поставлены университеты. На них наряду с учебными функциями возлагались научные и административно-педагогические функции. А поскольку ведомственная наука еще не сформировалась, научные исследования в интересах различных отраслей выполнялись в университетах, в том числе и для полиции. Исходя из потребностей общества, его интересов в повышении образовательного уровня, необходимо было создать развернутую систему учреждений профессионального образования. И по идее реформы 1803 - 1804 гг. каждый крупный город должен был иметь университет, губернский - гимназию, уездный - уездные училища, а села - приходские училища. Придавая важное значение образовательному уровню, 24 января 1803 г. Правительство обнародовало Правила народного просвещения, предусматривающие, что "в связи с предстоящим открытием ряда университетов может быть выдвинуто особое требование". Его суть заключалась в том, "чтобы через пять лет все должности по гражданской государственной службе, требующие юридических и других специальных познаний, замещались лишь лицами, окончившими курс обучения в казенных или частных учебных заведениях" <7>. Для практической реализации этого требования был издан указ, который вступал в силу через пять лет после его опубликования, тем самым давая возможность желающим поступить на государственную службу и время для получения образования <8>. Однако по прошествии этого срока Правительство с разочарованием констатировало, что действующее и будущее чиновничество не стремилось к получению образования и, не утруждая себя познаниями, довольно быстро получало очередные чины и награды. Поэтому в целях стимулирования получения образования были предприняты меры принудительного характера. -------------------------------- <7> Колодкин Л. М. Правовой статус преподавателей вузов дореволюционной России (XIX - начало XX в.) // МВД России 200 лет: история, развитие, перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2003. С. 195. <8> См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVIII. N 20576. СПб., 1830.

Шестого августа 1809 г. император Александр I подписал Указ "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники" <9>. Основными целями Указа было намерение "разным частям гражданской службы доставить способных к учениям образованных чиновников; трудам и успехам открыть путь к деятельности, предпочтительно к наградам, службою сопряженным", положить конец "удобности достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и счислением службы". Указ кардинально изменил порядок чинопроизводства, поставив его в зависимость от образовательного уровня. Образование становилось условием карьеры. Отдельно следует отметить, что некоторые категории чиновников в процессе чинопроизводства имели значительные преимущества в зависимости от образования. По уставу гражданской службы кандидаты наук принимались в административные органы с чином не ниже коллежского секретаря и становились чиновниками 10-го класса. Лица, имевшие степень магистра, производились при поступлении на гражданскую службу в чин 9 - 10-го класса. Их служба начиналась со звания титулярного советника. Чиновниками 8-го класса с одновременным присвоением права потомственного дворянства становились лица, пришедшие на государственную службу со степенью доктора наук. 23 июля 1835 г. император разрешает упрощенную процедуру испытаний на ученую степень доктора в Петербургском университете <10>. -------------------------------- <9> См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXX. N 23771. СПб., 1830. <10> См.: Якушев А. Н. Организационно-правовой анализ подготовки научных кадров и присвоения ученых степеней в университетах и академиях России (1747 - 1918 гг.): история и опыт реализации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 19.

Важным этапом государственной политики в сфере образования и науки в этот период было утверждение 26 июля 1835 г. Общего устава императорских российских университетов, согласно которому все университеты страны имели три факультета - юридический, философский и медицинский с четырехлетним обучением, на базе которых существовали адъюнктуры по подготовке и защите научных трудов на соискание ученых степеней. Устав внес существенный вклад в развитие законодательства как об образовании, так и науки, конкретно определил задачи юридических факультетов. В соответствии с его требованиями на юридических факультетах преподавались следующие дисциплины: 1) энциклопедии, или общее обозрение системы законоведения, российские государственные законы о состояниях и государственных учреждениях; 2) римское законодательство и его история; 3) гражданские законы, общие, особенные и местные; 4) законы благоустройства и благочиния; 5) законы о государственных повинностях и финансах; 6) законы полицейские и уголовные; 7) начала общенародного правоведения; 8) российское уголовное право; 9) российское гражданское право; 10) российское уголовное и гражданское судопроизводство; 11) российское государственное и полицейское право; 12) история и теория российского законодательства; 13) право знатнейших древних и новых народов; 14) политическая экономия <11>. -------------------------------- <11> См.: Общий устав императорских российских университетов. 26 июля 1835 г. // Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Определение первое. 1825 - 1839. 2-е изд. СПб., 1875. Т. 2. С. 971.

С развитием системы высшего профессионального образования неразрывно связано появление научных школ, а их эволюция фактически совпадает с историей становления кафедры. Исходить в этом вопросе следует из уникальности классических университетов как научно-образовательных комплексов, где профессорско-преподавательский состав совмещает два вида деятельности: производство научных знаний и обучение студентов. Соединение преподавания и исследовательской деятельности - сущностное свойство университетского преподавателя. В исследовании Е. С. Ляховича и А. С. Ревушкина <12> приводятся убедительные цитаты ученых в контексте рассматриваемого вопроса. Например, по этому поводу Н. И. Пирогов писал: "Отделить учебное от научного в университете нельзя. Но научное без учебного все-таки светит и греет. А учебное без научного, как бы ни была для нации приманчива его внешность, только блестит". В то же время Д. Бернал утверждал: "Не столько наука преобразовывала университеты, сколько университеты преобразовывали науку". -------------------------------- <12> См.: Ляхович Е. С., Ревушкин А. С. Университеты в истории и культуре дореволюционной России. Томск, 1998. С. 335.

Поэтому, вне всякого сомнения, можно говорить, что, во-первых, университеты являлись важным социальным фактором в развитии научных школ. Внутри университетов создается комплекс условий для возникновения научных школ, что связано с определением влияния государства, общества, отдельных личностей на цели и принципы их деятельности. В этих условиях университет позволяет в единстве решать образовательные, исследовательские, педагогические, организационные задачи, эффективность которых усиливается в связи с возникновением научных школ. Во-вторых, поскольку специального высшего профессионального образовательного учреждения Министерства внутренних дел не было и подготовка сотрудников осуществлялась на юридических факультетах университетов. Из этого следует, что научные школы на их основе формировались и для решения научных проблем полиции. То есть определялись по научным направлениям, а не по ведомственной принадлежности. И еще немаловажный момент, на который следует обратить внимание. Седьмая глава Устава "Права и преимущества университетов" содержала пункты, касающиеся преимущества ученых в гражданской службе. Кандидаты наук, прослужившие в унтер-офицерском звании три месяца, а выпускники университета - шесть месяцев, производились в офицеры. Вместе с тем, по справедливому замечанию В. Я. Кикотя, который указал, что "несмотря на двухвековую историю функционирования "регулярной" полиции и определенные усилия по организации подготовки ее кадров, четкой, нормативно оформленной системы полицейского образования в дореволюционной России создано не было" <13>, как, впрочем, не было и научных учреждений, т. е. учреждений, которые выполняли бы исследования в интересах полиции. -------------------------------- <13> Кикоть В. Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 39.

А отсутствие организационного единства в обучении полицейских к началу второго десятилетия XX в. в стране компенсировало создание широкой сети школ и различных курсов по подготовке полицейских кадров, для которых разрабатывались единые программы обучения отдельных категорий полицейских чинов среднего и нижнего звена. Кроме того, недостатки организации профессиональной подготовки компенсировались усилиями по нравственному воспитанию служащих полиции. Необходимость создания специализированных полицейских учебных заведений являлась особенно актуальной задачей. С одной стороны, она обусловливалась развитием системы образования в России, повышением уровня политической и правовой культуры населения и целесообразностью наличия в этих условиях в полиции образованных сотрудников. Статистика образовательного ценза чиновников МВД того времени говорила сама за себя. Из 1609 человек, поступивших на службу с 1 ноября 1894 г. по 1 августа 1895 г., высшее образование имели 17% служащих, среднее - 10,32%, низшее - 72,68% <14>. С другой стороны, постоянно росла преступность в пореформенный период, и особенно в начале нового века. По данным С. С. Остроумова, за первые девять лет XX в. она возрастала ежегодно более чем на 7% <15>, а в 1911 - 1913 гг., по сведениям Б. Н. Миронова, в 34 раза превысила уровень 50-х годов XIX в. <16>. -------------------------------- <14> См.: Организация и деятельность уголовного сыска в дореволюционной России (конец XIX - начало XX в.). М., 1984. С. 68. <15> См.: Остроумов С. С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 1980. С. 62. <16> См.: Миронов Б. Н. Преступность в России в XIX - начале XX века // Отечественная история. 1998. N 1. С. 39.

Рост уголовной преступности, серьезные недостатки в организации оперативно-розыскной деятельности, отчетливо проявившиеся в конце XIX - начале XX в., требовали кардинально изменить подходы в подготовке кадров полиции именно в специализированных полицейских учебных заведениях. Требовали и разработки новых форм и методов, которые необходимо было разрабатывать и развивать на основе научных подходов в борьбе с преступностью, т. е. создание научных структур в интересах полиции. Примером тому мог служить опыт Италии, где в этот период также требовала изменения система подготовки кадров полиции и научное познание борьбы с преступностью. Поэтому получила особое развитие криминология, была открыта полицейская академия, где слушателям читались лекции не только по узкопрактическим вопросам полицейской службы, но и происходило знакомство с новейшими выводами разных наук, имеющих какое-либо отношение к разносторонней деятельности полиции <17>. -------------------------------- <17> См.: Полицейская академия в Риме // Вестник полиции. 1908. N 45. С. 6 - 7.

Руководство Министерства внутренних дел, несомненно, понимало, что для борьбы с преступными проявлениями необходим комплекс организационных мероприятий, имевших под собой солидную финансовую основу. Эти вопросы рассматривались в контексте полицейской реформы, о подготовке которой заявил Председатель Совета Министров, Министр внутренних дел П. А. Столыпин. В 1913 г. под председательством сенатора А. А. Макарова была образована комиссия для выработки предложений по совершенствованию организации и деятельности полиции. Предложения этой комиссии легли в основу проекта "О преобразовании полиции в Империи", представленного в сентябре того же года в Государственную Думу Министром внутренних дел Н. Маклаковым. Но проект не был утвержден по причине бюрократизма и волокиты, нежелания большинства депутатов Государственной Думы "голосовать" за увеличение расходов на полицию <18>, поэтому реализовать планы по созданию системы полицейского образования не удалось. -------------------------------- <18> См.: Нарбутов Р. В. Программа преобразования полиции Российской империи // Органы внутренних дел на пути к правовому государству: Сб-к трудов адъюнктов и соискателей / Под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб., 1993. Вып. 1. С. 67.

Вместе с тем принимаемые усилия Министерства внутренних дел не могли изменить складывающееся положение, а история уже не отпускала большего времени для реализации намеченных планов. И уже в марте 1917 г. были ликвидированы Корпус жандармов, Департамент полиции, охранное отделение. Сформированная на добровольных началах народная милиция Временного правительства, а также рабочая милиция, контролировавшаяся Советами, имели несколько иные подходы в организации деятельности милиции <19>. -------------------------------- <19> См.: Сборник циркуляров Министерства внутренних дел за период март - июнь 1917 г. Пг., 1917. С. 23, 28 - 29, 66, 61.

Второй Всероссийский съезд Советов, состоявшийся 25 - 26 октября (7 - 8 ноября) 1917 г., провозгласил образование Советского государства и юридически закрепил ликвидацию буржуазного Временного правительства. Взяв власть в свои руки, большевики приступили к формированию основ социалистической государственности. На съезде Советов был образован Совет народных комиссаров. В числе тринадцати наркоматов СНК, созданных в это время, был и Наркомат внутренних дел (НКВД). В основу построения аппарата НКВД была положена структура дореволюционного Министерства внутренних дел. Одной из особенностей рабочей милиции явилось то, что она сочетала в себе как государственные, так и негосударственные черты: являлась, с одной стороны, исполнительным органом государственной власти - Советов, а с другой стороны, самодеятельной организацией граждан. Формирование милиции как штатного государственного органа началось весной 1918 г. В марте Совнарком рассмотрел вопрос о милиции и предложил НКВД разработать соответствующее положение, а уже 10 мая 1918 г. комиссия НКВД приняла решение, в котором было указано, что милиция существует как постоянный штат людей, исполняющих специальные функции <20>, что нашло правовое закрепление в Инструкции НКВД и НКЮ "Об организации советской рабоче-крестьянской милиции" <21>. Одним из критериев при комплектовании милиции, который содержался в Инструкции, было достижение кандидатом возраста 21 года и грамотность, что было крайне сложно реализовать на практике, так как значительная часть работников милиции была малограмотна или вообще неграмотна. Поэтому по инициативе местных органов власти с 1918 г. стали создаваться школы и курсы для ликвидации неграмотности и повышения образовательного уровня сотрудников милиции. Именно в этот период начали работу специальные милицейские образовательные учреждения в Москве, Петрограде, Череповце, Калуге, Воронеже, Астраханской губернии <22>. -------------------------------- <20> См.: Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 188. <21> См.: СУ РСФСР. 1918. Ст. 813. <22> См.: Прокопенко В. Н., Романов В. М. Советская милиция (1917 - 1920 гг.). М., 1965. С. 74.

Несмотря на усилия по активизации профессиональной подготовки сотрудников милиции, уровень значительной части их оставался крайне низким. Из-за недостаточного образовательного уровня обучающихся на курсах и в школах основная часть учебного времени отводилась на общеобразовательные предметы <23>. Однако к концу 20-х годов система профессиональной подготовки сотрудников милиции приобретает четкие черты. В органах милиции НКВД РСФСР уже функционирует широкая сеть учебных заведений, осуществляющих подготовку практически всех должностных категорий. И как правильно отметил В. Я. Кикоть, к началу 30-х годов завершается процесс становления системы профессиональной подготовки милиции, которая явилась основой для дальнейшего ее развития в последующие десятилетия <24>. -------------------------------- <23> См.: Малыгин А. Я. Развитие кадровой функции органов советской милиции в период строительства социализма в СССР (1917 - 1936 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1979. С. 16. <24> См.: Кикоть В. Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров. С. 85.

Шестого августа 1930 г. коллегией НКВД было утверждено решение, принятое на совещании адмработников НКВД по вопросу "Об очередных задачах НКВД и его местных органов в деле подготовки, учета и распределения кадров" <25>, а также было признано правильным и своевременным решение об открытии Института административного строительства, задачей которого должна была явиться подготовка квалифицированных работников для НКВД краев и областей. Обучение в институте предполагалось вести на факультетах: административно-милицейском, научно-технической экспертизы и расследования, исправительно-трудовом. -------------------------------- <25> См.: Бюллетень НКВД. 1930. N 26.

25 мая 1931 г. СНК СССР утвердил Положение о рабоче-крестьянской милиции <26>, что непосредственно нашло отражение в дальнейшем и в профессиональном образовании сотрудников милиции, поскольку уже 28 мая 1931 г. Главным управлением Рабоче-крестьянской милиции принимается решение "Об организации сети школ милиции". Этим решением предполагалось создать: Высшую школу для подготовки высшего начсостава милиции с трехгодичным сроком обучения (ныне - Академия управления МВД России); по одной школе в Ленинграде (1931 г.) и в Москве (1932 г.) для подготовки старшего начсостава <27>. -------------------------------- <26> См.: СЗ СССР. 1931. N 33. Ст. 247. <27> Сборник приказов и циркуляров ГУРКМ при СНК РСФСР. М., 1931. N 2. С. 44 - 45.

"В исторически короткие сроки в СССР была создана жестко регламентированная и централизованная система ведомственной подготовки кадров, разветвленная сеть образовательных учреждений различного уровня, сформирована нормативно-правовая база функционирования школ и курсов подготовки, ссузов и вузов. При всех издержках и недостатках созданная система обеспечила приток в практические подразделения профессионально подготовленных сотрудников, отличающихся разносторонними гуманитарными, правовыми и специальными знаниями. Функционирование вузов, система подготовки научно-педагогических кадров способствовала развитию фундаментальной и ведомственной науки, внедрению ее достижений в деятельность практических подразделений органов внутренних дел" <28>. -------------------------------- <28> Кикоть В. Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров. С. 9 - 10.

Таким образом, на основании вышеизложенного следует, что с процессом развития высших образовательных учреждений в Министерстве внутренних дел создаются предпосылки к осуществлению на их базе научной деятельности, что, соответственно, предопределило появление научных школ. В дальнейшем в течение XX в. создание и функционирование научных школ правоохранительного содержания заняло серьезные системообразующие позиции в структуре МВД СССР. Рассмотрение этого исторического этапа является чрезвычайно важным и необходимым, так как пройденный отечественной правоохранительной наукой путь содержит неоценимый опыт развития научных школ и ведущих научных коллективов. Только сегодня, изучив исторический опыт и имея свой, оторвавшись от прошлого на десятилетия, легко увидеть ошибки и упущения предшественников. Но именно из этих промахов впоследствии рождаются успехи. Оценивая развитие образования и зарождение науки в системе МВД России, необходимо помнить, что мы анализируем скорее направление поиска в этой области, чем сформировавшуюся систему. Ничего подобного ранее не было, и надо было делать первые шаги. В XIX в. сформировались лишь подходы, определились основные направления, и то, что эти направления получили в XX в. дальнейшее развитие и укрепление, стали традиционными, хотя изменилась их содержательная сторона, свидетельствует о достоинствах и заслугах наших предшественников.

Название документа