Процесс перерастания национального антикоррупционного законодательства в глобальный международно-правовой институт

ПРОЦЕСС ПЕРЕРАСТАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ГЛОБАЛЬНЫЙ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

М. С. КАЧЕЛИН

Качелин М. С., аспирант, юридический факультет, Российский университет дружбы народов.

Коррупция зародилась давно и не уступает по своей древности человеческой цивилизации. Она является одной из самых старых форм общественно опасного человеческого общения, появление которого неразрывно связано с образованием государства и возникновением группы лиц, выполняющих властные функции. По времени это относится к периоду формирования первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III - II тысячелетиях до н. э. <1>. О существовании коррупции в древних цивилизациях говорят многочисленные письменные памятники <2> минувших эпох. -------------------------------- <1> См.: Нурпеисов Д. К. Коррупция как проблема государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 2. <2> См.: Акимова Н. В. Коррупция в России: история и современность // Юридический мир. 2008. N 12.

Первое упоминание о коррупции в системе государственной власти, нашедшее отражение в древнейшем из известных человечеству памятнике государственности - архивах Древнего Вавилона, относится ко второй половине XXIV в. до н. э. В эпоху шумеров и семитов царь Лагаша (древнего города-государства в Шумере на территории современного Ирана) Урукагина реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмовых священников со стороны царской администрации, уменьшения и упорядочения платежей за обряды <3>. -------------------------------- <3> См.: Сорочинский В. С. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов. М.: Инфра-М, 2004. С. 7.

Кроме того, говорится о коррупции в своде законов Древнего Вавилона, известных человечеству как Законы Хаммурапи (2200 г. до н. э.). Так, например в § 5 Законов Хаммурапи указанно, что если судья разобрал дело, постановил решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере. Кроме того, в судебном собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде <4>. -------------------------------- <4> См.: Акимова Н. В. Истоки коррупции и особенности борьбы с ней // История государства и права. 2008. N 8.

В Древнем Китае сторонники легизма утверждали, что гибель государства начинается с порочности и продажности чиновников. "Когда законы не проводятся в жизнь, начинается это с того, что их нарушают", - писал философ Шан Ян <5> в IV в. до н. э. -------------------------------- <5> См.: Страхов С. В. Политико-экономические аспекты в странах с формирующейся рыночной экономикой: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 28.

Когда функции управления государством обособляются и закрепляются правом, тогда возникают предпосылки существования коррупции. Именно в этом случае у чиновника появляется возможность распоряжаться не принадлежащими ему общественными ресурсами и принимать решения не в интересах общества и государства, а в своих либо в интересах отдельных лиц, прежде всего коррумпированных, т. е. общественные и государственные интересы подменяются личными корыстными интересами чиновников, воплощенными в конкретных действиях. В древнеиндийском трактате по искусству управления государством "Артхашастра" (IV в. до н. э.) подчеркивается, что важнейшей задачей, стоящей перед царем, является борьба с казнокрадством. В трактате перечисляются 40 способов хищения казенного имущества и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников. Достаточно обширные сведения о коррупции содержатся в античном наследии Древней Греции. Еще величайшие древнегреческие философы Платон и Аристотель в своих работах неоднократно упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничество на экономическую, политическую и духовную жизнь общества <6>. Так, Аристотель в своей работе "Политика" выделял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство если не к гибели, то к вырождению. Примером такого перерождения является превращение монархии в тиранию. При переводе трудов Аристотеля на английский язык обычно "неправильная", "выродившаяся" форма правления переводится как "corrupt". -------------------------------- <6> См.: Богуш Г. И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с ней: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 16.

Борьбу с коррупцией Аристотель рассматривал как основу обеспечения государственной стабильности: "Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться" <7>. -------------------------------- <7> Аристотель. Сочинение: В 4 томах. М., 1983. Т. 4. С. 547.

Само слово "коррупция" сложилось из сочетания латинских слов "corei" - несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и "rumpere" - нарушить что-либо, в частности, рассматривается нарушение индивидами сложившихся этических норм для получения личной выгоды. В римском праве термин "corrumpere" означал разламывать, портить, повреждать, фальсифицировать показания, обесчестить девственницу, но в целом понималось противоправное действие, предпринятое в первую очередь против судьи (претора) <8>. -------------------------------- <8> См.: Абашидзе А. Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции // Юрист-международник. 2007. N 2.

Предусматривалось в качестве отдельных важных исков "action de albo corruption" - против того, кто повредил или изменил выставленный текст преторского эдикта на белой доске (album) для публичных объявлений, писавшихся черными или красными буквами. Или, например, "action de servo corrupto" - иск, который подавался любому управомоченному по роду дела против того, кто нравственно развратил чужого раба (склонил его совершить преступление) <9>. Содержится упоминание о коррупции и в величайшем памятнике римского права - Законах двенадцати таблиц: "Таблица IX. З. Авл. Гений. Аттические ночи, XX. 17: Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении (для разбирательства дела) и были уличены в том, что приняли денежную мзду по (этому) делу?" <10>. -------------------------------- <9> См.: Богуш Г. И. Указ. соч. С. 17. <10> Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С. 93.

Известно, что в Древнем Риме Юлий Цезарь сурово наказывал за подкуп и подарки должностным лицам. Запрещался, к примеру, прием наместниками в провинциях золотых венков от подвластных городов. Подкуп избирателей в Древнем Риме был настолько общераспространенным, что римские граждане стали рассматривать получаемые ими суммы как законное жалованье. Император Август раздавал избирателям свои личные средства, чтобы они уже ничего не требовали от кандидатов на государственные должности. Несмотря на то что коррупция подрывает основы государственности, на протяжении столетий она является неотъемлемым негативным признаком самого государства. Так, в Древнем Риме среди специальных комиссий магистров была комиссия по взяткам и вымогательствам должностных лиц, учрежденная законом Calpurnia в 149 г. до н. э., которая разрабатывала конкретные меры борьбы с коррупцией и давала собственное определение незаконному вознаграждению должностных лиц <11>. -------------------------------- <11> См.: Покровский И. А. Истории римского права. 4-е изд. Пг., 1918. С. 126.

Упоминания о коррупции встречаются в Библии: "Князья твои законопреступники и сообщники воров, все они любят подарки и гонятся за мздою", "Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного" (Книга пророка Исайи, 5, 23); "Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращает обличие" (Ветхий Завет. Книга премудрости Иисуса, сына Сирахова, 20, 29) <12>. -------------------------------- <12> Мысловский Е. Истина и справедливость // Чистые руки. 2000. N 4. С. 65 - 71.

По примеру Византии в IX - X вв. в России возникает институт "кормления" - древнерусский институт направления главой государства своих представителей в провинцию без денежного вознаграждения. Предполагалось, что население региона будет "кормить" наместника. Последний обладал огромными полномочиями, и ясно, что население не скупилось на подношения. "Откормленные" воеводы, возвращаясь в столицу, везли с собой подарки, "излишки", которые изымались еще при въезде в Москву в пользу государственной казны. Так возникла круговая порука взяточников провинциальных и столичных. И только в середине XVI в. при Иване III введены законодательные ограничения на взятки и казнокрадство, после принятия Судебника 1550 г. и Стоглава - Постановлений Церковно-Земского собора 1551 г. В период правления Ивана IV (Грозного) начинается административная реформа, направленная на постепенную отмену всех "кормлений" и установление выборного порядка замещения должностей, введенных взамен царских наместников. В отношении наиболее алчных взяткополучателей впервые в качестве наказания предусматривается смертная казнь. "Кормление" было официально отменено только в 1556 г., но традиция жить и богатеть за счет подданных сохраняется и в настоящее время во всем мире <13>. -------------------------------- <13> См.: Демин В. М. От общественной опасности коррупции в уголовно-исполнительной системе к комплексным мерам по ее ограничению // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. N 4.

Современное понимание коррупции как системы использования публичных возможностей в личных интересах сформулировал в XVI в. Никколо Макиавелли в своей работе "Государь", давая исчерпывающие характеристики советникам государей, он, в частности, подчеркивал: "Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться" <14>. -------------------------------- <14> Макиавелли Н. Государь. М., 1990. С. 137.

Век спустя Томас Гоббс напишет в "Левиафане": "Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения" <15>. В трудах Ж. Ж. Руссо, Ш. Монтескье коррупция понималась как социальная болезнь, дисфункция общества. С точки зрения сторонников теории естественного права, коррупция представляла собой одно из следствий расхождения между естественными и позитивными законами. -------------------------------- <15> Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1936. С. 229.

Основной же причиной восприятия коррупции как общественно опасной проблемы, которая является признаком больного общества, принято считать период появления в Европе централизованных государств. Особенностью коррупции, как уже отмечалось, является то, что это хроническая и неизлечимая болезнь любой государственной системы всех времен и всех народов. Однако смена акцентов связана с быстрым развитием производственных и социально-экономических отношений, зарождением капитализма. Индустриализация привела не только к экономическому росту, но и к увеличению спектра общественного распределения природных ресурсов и повышению значения властных решений. Государственная власть становится выгодным товаром для коррупционеров на рынке коррупционных услуг. Победившая буржуазия активно участвовала в коррумпировании высших должностных лиц, а зачастую и покупала государственные должности. В Англии в XVIII в. впервые можно говорить о случаях парламентской коррупции. Во времена правительства Пэллхэма периодически осуществлялись незаконные выплаты депутатам английского парламента, которые составляли от 500 до 800 фунтов в конце каждой сессии <16>. -------------------------------- <16> См.: Богуш Г. И. Указ. соч. С. 19.

Резкий всплеск коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в XIX в. Одновременно появлялись и первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но существенного изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных странах не произошло. Только во второй половине XX в., когда борьба с коррупцией в ряде стран была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации ее влияния на все сферы жизнедеятельности общества. В этом отношении представляет особый интерес опыт многих государств, прежде всего США, Германии, Великобритании, Франции, Финляндии, Японии, Сингапура и др. Общее в развитии национального антикоррупционного законодательства государств определяется единой сущностью как самой коррупции, так и правового механизма борьбы с ней, а также едиными объективными факторами общественного развития, определяющими источники, причины и динамику этого общественно опасного явления. При этом в тех странах, где капитализм развивался наиболее активно, возникали и более развитые и сложные формы коррупции как негативного явления и правового механизма борьбы с ним <17>. -------------------------------- <17> См.: Александров С. Г. Развитие уголовного законодательства о коррупции // Российский следователь. 2007. N 20.

Особенности и существенные различия в развитии национального антикоррупционного законодательства государств связаны с разным уровнем социально-экономического, политического и культурного развития, а также с их национальными обычаями и традициями. Национальные морально-этические и правовые обычаи и традиции оказывают существенное воздействие на характер и динамику антикоррупционного законодательства. В соответствии с этими обычаями и традициями в мире существуют три модели отражения коррупционных проявлений в общественном сознании и в национальной правовой психологии: азиатская модель, африканская модель и латиноамериканская модель. Согласно азиатской модели коррупция - привычное и общественно приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. По африканской модели власть продается на корню группе основных экономических кланов. Коррупция позволяет политическими средствами обеспечить надежность их существования. Данная модель коррупции возможна при следующих условиях: 1) политическая власть в стране остается неконсолидированной; 2) финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются между собой; 3) формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты <18>. -------------------------------- <18> См.: Нурпеисов Д. К. Указ. соч.

Латиноамериканская модель фактически отстаивает попустительство коррупции, которое дает возможность теневым и криминальным секторам экономики могущества, соизмеримого с государственным. Такое понимание коррупции фактически означает номинальную борьбу с этим явлением. В законодательстве это проявляется по-разному: или как отсутствие антикоррупционного законодательства, или как фрагментарное правовое регулирование этого явления. В развитии национального антикоррупционного законодательства стран отмечается по крайней мере три основных направления: 1) создание норм, направленных на борьбу с различными формами организованной преступности и коррупции, которые инкорпорируются в действующие кодифицированные акты уголовного законодательства. Это направление свойственно для стран романо-германской системы права; 2) создание специализированных законов, содержащих основные принципы и подходы, а также нормы, регулирующие вопросы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Этот путь развития антикоррупционного законодательства считается более характерным для стран англосаксонской системы права; 3) создание специализированных комплексных программ воздействия на организованную преступность и коррупцию, которым придается статус специального закона. Такие программы имеют комплексный характер, что не позволяет инкорпорировать антикоррупционные нормы только в уголовное законодательство, поскольку речь идет не только о правовых, но и о социальных мерах воздействия на указанные антиобщественные явления. Такой путь характерен, например, для Японии <19>. -------------------------------- <19> См.: Александров С. Г. Указ. соч.

При изучении зарубежного опыта борьбы с коррупцией необходимо отметить, что решающую роль по усилению противодействия коррупции на международном и национальном уровнях принадлежит государству <20>. -------------------------------- <20> См.: Абашидзе А. Х. Указ. соч.

Однако расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество между государствами превратило коррупцию в международную проблему, которая уже давно находится в центре внимания международного сообщества. Коррупционные отношения стали затрагивать интересы и благосостояние не одного, а многих государств. Ни одно государство в мире не может считать себя застрахованным от акта коррупции. Коррупция свойственна всем странам, независимо от географического расположения, политического устройства и условия экономического развития. Во второй половине XX в., когда во многих государствах борьба с коррупцией становится наиболее приоритетным государственным направлением, международное сообщество было убеждено в необходимости проведения согласованной антикоррупционной политики, направленной на защиту общества и демократических ценностей от коррупции, включая разработку и принятие соответствующих международно-правовых норм в сфере противодействия коррупции <21>. -------------------------------- <21> См.: Козлов В. А. Государственная политика в сфере противодействия коррупции (международно-правовые аспекты) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2008. N 1.

Международно-правовая база борьбы с коррупцией отличается достаточным многообразием <22> и высокой степенью разработанности. При этом необходимо отметить, что обуздать коррупцию можно, лишь устранив порождающие ее условия <23>, борьба же с ней должна вестись комплексно и системно, и обязательно опираться на эффективную честно выработанную международно-правовую политику. -------------------------------- <22> См.: Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры ее предупреждения в государственном аппарате: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11. <23> См.: Овчинский В. С. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. М., 2004. С. 97.

В последние десятилетия в мире было принято достаточно большое количество международно-правовых документов, касающихся борьбы с коррупцией. Среди основополагающих международно-правовых документов особо следует выделить: 1) Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией ГА ООН от 17 декабря 1979 г.; 2) Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, утвержденные резолюцией ЭКОСОС ООН от 24 мая 1989 г.; 3) Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.; 4) Межамериканскую конвенцию о борьбе с коррупцией, принятую Организацией американских государств от 29 марта 1996 г.; 5) Рекомендательный законодательный акт "О борьбе с организованной преступностью", принятый Постановлением МПА СНГ от 2 ноября 1996 г.; 6) Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Резолюцией ГА ООН от 12 декабря 1996 г.; 7) Декларацию ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством о международных коммерческих операциях, утвержденную Резолюцией ГА ООН от 16 декабря 1996 г.; 8) Двадцать принципов борьбы с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г.; 9) Модельный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем", принятый на XII пленарном заседании МПА СНГ от 8 декабря 1998 г.; 10) Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.; 11) Модельный закон "О борьбе с коррупцией", принятый на XIII пленарном заседании МПА СНГ от 3 апреля 1999 г.; 12) Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 9 сентября 1999 г.; 13) Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма, принятую резолюцией ГА ООН от 9 декабря 1999 г.; 14) Модельный кодекс поведения для государственных служащих, принятый Комитетом министров Совета Европы от 11 мая 2000 г.; 15) Декларацию и программу действий форума тысячелетия "Мы, народы: укрепление ООН в XXI веке", принятые ГА ООН от 26 мая 2000 г.; 16) Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, принятую резолюцией ГА ООН от 15 ноября 2000 г.; 17) Парижскую декларацию против отмывания денег (Итоговая декларация Парламентской конференции Евросоюза по борьбе с отмыванием денег от 8 февраля 2002 г.; 18) Меры по борьбе с коррупцией. Меры по борьбе с отмыванием денег. Планы действий по осуществлению Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века, принятые резолюцией ГА ООН от 15 апреля 2002 г.; 19) Единые правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний, принятые Комитетом министров Совета Европы от 8 апреля 2003 г.; 20) Модельный закон "Об основах законодательства об антикоррупционной политике", принятый на XXII пленарном заседании МПА СНГ от 15 ноября 2003 г.; 21) Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с преступностью от 25 ноября 2003 г.; 22) Конвенцию ООН против коррупции, принятую Резолюцией ГА ООН 31 октября 2003 г. Таким образом, на основании вышеизложенного представляется возможным сделать вывод, что в условиях глобализации национальное антикоррупционное законодательство перерастает в глобальный международно-правовой институт борьбы с коррупцией.

Название документа