Современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ <*>

Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. А. ОВОДОВ

Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, доктор юридических наук.

Оводов А. А., аспирант Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.

В статье анализируется современное состояние проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Тема статьи представляется весьма актуальной в современных политико-правовых реалиях России. Выводы авторов могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупция, федеральный орган исполнительной власти, нормативно-правовые акты.

The article analyses contemporary state of anti-corruption expertise of normative-law acts by federal agencies of executive power. The theme of the article is topical in contemporary reality of Russia. The author's conclusions may be used in law-application practice.

Key words: anti-corruption expertise, corruption, federal agency of executive power, normative-law acts.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1> устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в дальнейшем - проектов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. -------------------------------- <1> Российская газета. 2009. 22 июля. Вступил в силу с 2 августа 2009 г.

В соответствии с Законом коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) являются: обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов); компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов); сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Законом определены также основные субъекты, обладающие правом проведения антикоррупционной экспертизы издаваемых нормативных правовых актов (проектов) <2>. Ими являются: прокуратура России в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке; Минюст России; федеральные органы, организации и их должностные лица (разработчики) и иные государственные органы и организации; органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления <3>. -------------------------------- <2> Экспертиза ими проводится согласно методике, определенной Правительством России. <3> Дополнительно см.: Приказ Минюста России от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (в ред. Приказов Минюста России от 6 мая 2005 г. N 59, от 9 марта 2007 г. N 46, от 26 августа 2008 г. N 18).

В ходе осуществления своих полномочий прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы <4>. -------------------------------- <4> Так, в 2008 г. прокуроры выявили нарушения требований антикоррупционного законодательства почти в 11 тыс. документов муниципальных образований, что составило 88% от общего числа таких нарушений (из доклада Генпрокурора в Совете Федерации, где обсуждался вопрос о состоянии законодательства в России 24 февраля 2009 г.).

Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу: проектов федеральных законов, проектов указов Президента и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов РФ - при мониторинге их применения <5>. -------------------------------- <5> Так, территориальными органами Минюста России в субъектах Приволжского федерального округа в III квартале 2009 г. выявлено 87 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы (Республика Башкортостан - 56, Республика Мордовия - 8, Пермский край - 7, Кировская область - 4, Республика Марий Эл и Оренбургская область - 3, Чувашская Республика и Нижегородская область - 2, Пензенская и Ульяновская области - 1).

Органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, информируют об этом органы прокуратуры. Выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных частями 3 и 4 ст. 3 названного Закона (далее - заключение). В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Все требования подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования и учитываются в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке. При этом заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Все разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке. В соответствии с Законом институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов). И в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы также носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 195 утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В последующем на основании данного Постановления Приказом Минюста России <6> от 31 марта 2009 г. N 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. -------------------------------- <6> Дополнительно см.: Указ Президента России от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (в ред. Указов Президента России от 28.10.2005 N 1243, от 23.10.2008 N 1517).

Постановление также рекомендует высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ принять нормативные правовые акты о проведении экспертизы (включая независимую экспертизу) проектов нормативных правовых актов и иных документов, разрабатываемых органами исполнительной власти субъектов РФ, в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (далее - экспертиза на коррупциогенность), проводится в отношении проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства России на проекты федеральных законов, а также проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов (далее - проекты документов). Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России и аккредитованными в установленном порядке Минюстом России юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении, в соответствии с Методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утверждаемой Правительством России (далее - Методика). Независимая экспертиза на коррупциогенность. Независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Минюстом России юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств (далее соответственно - независимая экспертиза на коррупциогенность, независимые эксперты). А в отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая экспертиза на коррупциогенность не проводится. Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа. Положение об аккредитации независимых экспертов утверждается Минюстом России. Основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых экспертов являются: а) для юридических лиц - наличие в штате не менее трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица, предусмотренным подпунктом "б" настоящего пункта; б) для физических лиц - наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет. Свидетельство об аккредитации выдается на пять лет. Плата за аккредитацию, в том числе за выдачу свидетельства об аккредитации, не взимается. Аккредитация аннулируется Минюстом России в случаях: а) добровольного отказа независимого эксперта от аккредитации; б) непроведения независимой экспертизы на коррупциогенность более двух лет. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность федеральный орган исполнительной власти - разработчик проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на согласование в государственные органы и организации в соответствии с п. 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства России от 1 июня 2004 г. N 260. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проектов документов, не может быть меньше срока, установленного для их рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями. Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проектов документов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливающих правовой статус организаций, федеральный орган исполнительной власти - разработчик указанных проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу указанного федерального органа. Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти - разработчиком указанных проектов документов, не может быть меньше срока их рассмотрения юридической службой указанного федерального органа. По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с Методикой. В последующем направляется федеральному органу исполнительной власти - разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо в виде электронного документа. Экспертиза на коррупциогенность, проводимая Минюстом России. Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России при проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, при проведении правовой экспертизы проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов, проектов поправок к ним, а также при осуществлении государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Результаты экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России <7>, оформляются в соответствии с Методикой и отражаются в заключении, подготавливаемом по итогам юридической и правовой экспертизы проектов документов. -------------------------------- <7> Дополнительно см.: Приказ Минюста России от 9 апреля 2007 г. N 69 "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы судебных приставов". Зарегистрирован в Минюсте России 23 апреля 2007 г. N 9305 (в ред. Приказов Минюста России от 4 июня 2007 г. N 113, от 20 июля 2007 г. N 153, от 17 октября 2007 г. N 202, от 30 декабря 2008 г. N 326).

Учет результатов экспертизы на коррупциогенность. Положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, выявленные при проведении независимой экспертизы на коррупциогенность, а также экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России, устраняются на стадии доработки проекта документа структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа. В случае несогласия федерального органа исполнительной власти с результатами независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы на коррупциогенность, проведенной Минюстом России, свидетельствующими о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента или в Правительство России с приложением пояснительной записки с обоснованием своего несогласия. К проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проекта документа на рассмотрение Президента или в Правительство России, прилагаются все поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность. Методики проведения экспертизы. В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. N 196 утверждена Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Основной задачей применения Методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (далее - документы) в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений (далее - экспертиза на коррупциогенность). Постановлением определены правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм. Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их. Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы. В заключение можем отметить, что из 19 федеральных органов исполнительной власти, издавших свой приказ о порядке проведения антикоррупционной экспертизы, подошли в какой-то степени по-разному. При этом на основании Указа Президента России от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями на 4 марта 2010 г.) изменены полномочия федеральных министерств. Общее количество федеральных органов исполнительной власти на апрель 2010 г. составляло 81. Из них: министерств - 18, федеральных служб - 34 и федеральных агентств - 25. Подконтрольных Президенту России: министерств - 5, федеральных служб - 11, федеральных агентств - 4. Остальные находятся в ведении Правительства России (министерств - 13; федеральных служб - 23; агентств - 21). Перечисленные федеральные органы исполнительной власти не осуществляют свои нормотворческие обязанности по рассматриваемой проблеме.

Название документа Интервью: Экспертный анализ проекта Федерального закона "О полиции" (интервью с судьей Верховного Суда Российской Федерации (в отставке), профессором кафедры судебной власти и организации правосудия ГУ - ВШЭ доктором юридических наук Н. А. Колоколовым) ("Юрист", 2010, N 9) Текст документа

ЭКСПЕРТНЫЙ АНАЛИЗ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПОЛИЦИИ"

ИНТЕРВЬЮ С СУДЬЕЙ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (В ОТСТАВКЕ), ПРОФЕССОРОМ КАФЕДРЫ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВОСУДИЯ ГУ - ВШЭ ДОКТОРОМ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК Н. А. КОЛОКОЛОВЫМ

А. А. ОВОДОВ

- Никита Александрович, что произойдет с милицией в результате проведения реформы? - Юридическую деятельность я начал в советской милиции. Поскольку трудился в МВД Молдовы, то за несколько лет до распада СССР довелось "примерить" образ полицейского. Смею заверить читателей - разницы никакой. Не исключено, что очередной новатор, формируя положительный образ служителя правопорядка, пойдет еще дальше, например пожелает вернуться к такому патриотичному для россиян термину, как "городовой". Однако проблема не в уточнении названия службы (форме), а в роли органа государственной власти в организации жизни народа (содержании). И население, и аппарат органа государственной власти - составные элементы общества. Если воздействие милиции на население в общей системе составляющих мизерно, то менталитет народа буквально формирует правосознание граждан, делегированных им в сферу правоохраны. Иными словами, "собака бывает кусачей только от жизни собачьей". Именно эта "собачья жизнь" и сформировала образ современного милиционера, в котором, судя по сообщениям в СМИ, от человеческого мало что осталось. Когда и в результате чего изменится этот образ? Очевидно, что не ранее чем в основной массе россияне поймут: порядок предпочтительнее хаоса. С этого момента мы перестанем экономить на правоохране. Вот тогда профессия милиционера, полицейского, городового станет по-настоящему престижной, высокооплачиваемой, уважаемой всеми, в первую очередь правонарушителями, так как милиционер не только охраняет народ от правонарушителей, но и последних от праведного народного гнева. Пока же большинство считают: "Пусть лучше дочь проститутка, чем сын милиционер", поднимать авторитет профессии бессмысленно. По крайней мере от смены вывесок пользы явно никакой. Впрочем, у нас уже была налоговая полиция, в наши дни полицейские служат в системе наркоконтроля. Про первых уже мало кто помнит, а вторым термин "полицейский" тоже не очень помогает.

- Означает ли сказанное, что Закон "О полиции" совершенно не нужен? - Нужно ли менять органы охраны правопорядка? Безусловно! Жизнь меняется, следовательно, рано или поздно приходится менять и сопутствующие ей институты. Один из таковых - милиция, будем надеяться, что пришел и ее черед. Однако не будем забывать, что еще древние хорошо знали: не работает тот закон, содержание которого находится за пределами нашего правосознания. Последнее, увы, сформировано бесконечной цепью революционных преобразований, которые основной массе народа не дают ничего, кроме страданий. В текущий момент в стадии становления пребывают институты собственности и организации государственного управления, а все мы живем в условиях затянувшейся на неопределенный срок контртеррористической операции. Население взрывают, в милиционеров стреляют. Все это, безусловно, накладывает негативный опечаток на правоохранительную деятельность в целом, делает ее предельно разноплановой и агрессивной.

- Каковы в таких условиях возможности полиции? - Чтобы соответствовать вызовам времени, органы полиции будут наделены чрезвычайными полномочиями по применению мер государственного принуждения: задержанию (ст. 14), проникновению в здания, помещения, жилища и территории (ст. 15), оцеплению (ст. 16), сбору сведений о населении (ст. 17), применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (ст. 18 - 24). Анализ перечисленных норм свидетельствует, что полицейский получит право беспрепятственного проникновения в любое жилище даже путем взлома дверей и запоров, задержания всех для него подозрительных, применения к ним физической силы, спецсредств, а то и огнестрельного оружия, причем без предупреждения, если таковое он посчитает уместным. Как видим, прав у рядового полицейского гораздо больше, чем у следователя, который и по Конституции РФ (ст. 25), и по УПК РФ (ст. 165) перед проникновением в жилище должен получить на то разрешение суда. Если, не дай бог, проникновение в жилище осуществлено без санкции суда, то содеянное следователем все равно будет подвергнуто оперативному судебному контролю (ч. 5 ст. 165 УПК РФ). Полицейский же в таких случаях вправе ограничиться рапортом начальнику, а тот - сообщением прокурору, и никакого публичного разбирательства... Вы, конечно, не лишены права жаловаться на действия полиции в суд (ст. 54) по правилам гл. 25 ГПК РФ, если не боитесь испортить с ней отношения...

- Кто имеет право претендовать на должность полицейского? - Любой гражданин Российской Федерации в возрасте от 18 до 35 лет, годный по состоянию здоровья, психическим характеристикам и деловым качествам к несению службы, не только не имеющий судимости, но и не имеющий пятен в биографии, рекомендованный в полицию авторитетными людьми или инстанциями.

- Какие социальные гарантии должны получить полицейские? - Когда я пришел в МВД, заработок офицера милиции хотя и несколько уступал жалованью офицера армии, однако все же был несколько выше среднемесячного дохода всех остальных граждан. Первые 15 лет милиционеры служили за квартиру, а следующие 10 - за пенсию, которая могла оказаться существенно выше уровня пенсионного обеспечения основной массы советских граждан, а то и выше их заработка. Несмотря на это, длинной очереди в органы милиции никогда не было... Чтобы "забить единицы" в кадровом расписании, использовались механизмы принудительного распределения выпускников вузов и средних учебных заведений, практиковались всевозможные комсомольские и партийные призывы. В 90-е годы было принято роковое решение: милиции денег не платить. Взамен закрыли глаза на всевозможные формы приработков. Практически полностью перестали сотрудников органов внутренних дел снабжать жильем. В органах внутренних дел еще с советских времен действует схема: хочешь квартиру - присматривай "бесхозное" жилье, найдешь несколько пустующих помещений, поможем одно из них на тебя оформить... Если экспроприация не выгорит, в лучшем случае выгонят из отремонтированной тобой квартиры, в худшем - сядешь в тюрьму за превышение должностных полномочий, а то и за мошенничество. Данный набор статей, в частности, был вменен начальнику отдела по организации деятельности участковых уполномоченных Ленинского РОВД Тульской области майору милиции О. Мошенничество, правда, не сразу, из обвинения исключили, а дважды за одно и то же преступление в местах лишения свободы побывать ему пришлось. Вопрос о том, получает полицейский жалованье, достаточное для снятия, а то и покупки достойного для представителя государства жилья, как это предусмотрено в странах с рыночной экономикой, авторами законопроекта даже и не ставится. И хотя праву полицейского на жилищное обеспечение посвящена отдельная статья (ст. 46), конструкцию она имеет бланкетную, отсылающую читателя куда-то далеко, сразу ко всему российскому законодательству. В разумный срок - в течение шести месяцев квартиру обещают лишь квартальным надзирателям - участковым уполномоченным полиции (ч. 3 ст. 46). Норма эта далеко не нова, как она работает, большинство участковых тоже прекрасно знают. Кстати, квартиру обещают не на обслуживаемом участке, а лишь на территории обслуживаемой муниципии. Не удалось мне найти в проекте Закона тех строк, прочтение которых позволит будущим полицейским констатировать: служба в органах внутренних дел не только тяжела, опасна, но и позволит мне, моей семье жить достойно. Пока полицейским не обещают даже зубных протезов, нет, не золотых, а из "других дорогостоящих материалов". Вот оно, поле для изощрений в сфере толкования.

- Как Вы оцениваете юридическую технику законопроекта? - Юридическую технику законопроекта оставим на совести разработчиков, к чему критиковать то, что еще может быть изменено в лучшую строну. Что касается попытки переписать кое-какое российское законодательство, то она налицо. Причин, на мой взгляд, несколько. Главнейшая из них - это социально-политические условия разработки нового Закона. Если 18 апреля 1991 года - дата принятия Закона РФ "О милиции", старт демократических преобразований, то 1 января 2011 года - итог этих преобразований. За истекшие двадцать лет жизнь ни определеннее, ни безопаснее не стала. Авторы законопроекта ответили на это существенным укреплением полномочий полицейского. Чтобы не отсылать исполнителя лишний раз к отраслевой норме - УПК РФ, КоАП РФ и др., по максимуму сконцентрировали "необходимое" в одном Законе. Это не более чем прием в законотворчестве. Обязанность законодателя - не допустить конфликта между нормой собирательной (Закон о полиции) и отраслевыми (УПК РФ, КоАП РФ). Что касается курса на расширение полномочий полицейского, то он будет выдерживаться до тех пор, пока не улучшится криминологическая ситуация в стране. Круг обязанностей у полицейского необычайно широк. Следовательно, будет сложен и Закон о полиции. Что касается некоторой его хаотичности, то она неизбежна, всех полицейских регламентов в один законодательный акт не вставишь.

- На чьей стороне выступит полиция в случае серьезного социального конфликта? - Безусловно, на стороне народа, точнее, той его части, с которой полицейские - выходцы из народа себя отождествляют. О том, как это будет, можно судить по поведению представителей правоохранительных органов на юге Кыргызстана летом текущего года. Воспользовавшись слабостью центральной власти, конфликт спровоцировали узбеки. С ними расправились кыргызы, которым правоохранители-кыргызы позволили завладеть их оружием.

- Имеет ли полицейский право быть членом какой-либо партии? - В силу п. 4 ч. 1 ст. 31 сотрудник не вправе оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам. Кроме того, он должен соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на его служебную деятельность решений политических партий, общественных и религиозных объединений, иных организаций (п. 7 ч. 1 ст. 31). Согласно ч. 2 этой же статьи начальник полиции не вправе принуждать подчиненных к участию в деятельности политических партий, общественных и религиозных объединений, иных организаций. С другой стороны, полицейские вправе объединяться в профессиональные союзы, однако порядок их создания и компетенция определяются отдельными законами.

- Вправе ли полицейский критиковать свое руководство? - Приказ начальника - закон для подчиненного. Полицейскому прямо запрещены публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, а также решений федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, если это не входит в его служебные обязанности (п. 11 ч. 1 ст. 30). Полиция - это не дискуссионный клуб.

- Кто будет вправе контролировать работу полиции? - Контрольно-надзорным регламентам полностью посвящена гл. 10 Закона. Речь в ней идет об уже сложившихся формах и методах контрольной деятельности. Вполне естественно, что основной груз ответственности за деятельность полиции ложится на Президента РФ. Он руководит силовым блоком в Правительстве, в его компетенции подбор и расстановка кадров высших полицейских, на нем лежит и обязанность оценки их деятельности, одобрение тех или иных методов работы. Не будем сбрасывать со счетов ведомственный контроль и прокурорский надзор, возможности различных общественных объединений, однако ключевая роль в самоочищении органов внутренних дел принадлежит входящим в их структуру коллективам, помимо норм и правил, объединяемых в единое целое правовой идеологией. Реальный, а не писаный Кодекс чести - единственная база, гарантирующая процветание или, наоборот, загнивание любой изолированной человеческой общности.

Беседу вел А. А.Оводов

Название документа