Административно-процессуальный статус участкового уполномоченного милиции, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СТАТУС УЧАСТКОВОГО УПОЛНОМОЧЕННОГО МИЛИЦИИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕГО ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

И. А. ЗАЙЦЕВ

Зайцев Игорь Алексеевич, старший научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Реформирование милиции общественной безопасности, обеспечение прав и законных интересов граждан в производстве по делам об административных правонарушениях невозможны без исследования административно-процессуального статуса участковых уполномоченных милиции. Многие составляющие его элементы, несмотря на имеющиеся научные исследования, до сих пор остаются слаборазработанными. В статье делается упор на детализацию и раскрытие составляющих его элементов.

Ключевые слова: административно-процессуальный статус, участковый уполномоченный милиции, компетенция, полномочия, ответственность.

Administrative-procedure status of local police officer effectuating proceeding on the cases on administrative violations L. A. Zajczev

Reform of militia of public security, securing the rights and legitimate interests of citizens in proceeding on cases of administrative violations is impossible without study of administrative-procedure status of local police officers. Many of its constitutive elements remain poorly studied. The article concentrates on the specification and disclosure of its constitutive elements.

Key words: administrative-procedure status, local police officer, competence, powers, responsibility.

Под административно-процессуальным статусом участкового уполномоченного милиции мы понимаем процессуально-правовое положение участкового уполномоченного милиции в производстве по делам об административных правонарушениях, которое выражается в определенном комплексе его процессуальных прав, обязанностей, гарантий и ответственности. Административно-процессуальный статус участкового уполномоченного милиции в производстве по делам об административных правонарушениях является составной частью административно-правового статуса как должностного лица милиции общественной безопасности, выполняющего административно-юрисдикционную функцию. При его рассмотрении нами за основу взяты мнения, идеи и работы таких ученых, как Д. Н. Бахрах, Н. В. Витрук, Ю. Н. Старилов, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов, а также имеющиеся современные диссертационные исследования в этом направлении <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. С. 14; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 484; Якимов А. Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация): Монография. Часть I. Правовой статус субъекта административной юрисдикции. М.: ВНИИ МВД России, 1996. С. 34; Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Административно-процессуальный статус участкового уполномоченного милиции в производстве по делам об административных правонарушениях состоит из следующих блоков: 1) целевой блок, включающий в себя цели и задачи; 2) организационный блок, определяющий требования к кандидатам, порядок назначения на должность участкового уполномоченного милиции, наделения и прекращения полномочий, границы участка и численность населения, гарантии процессуальной независимости; 3) компетенционный блок, определяющий сферу полномочий процессуальной деятельности; 4) блок юридической (дисциплинарной) ответственности. 1. Целью реализации административно-процессуального статуса участкового уполномоченного милиции являются: 1.1. Защита от административных правонарушений (защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, выявление и пресечение административных правонарушений (ст. 1.2 КоАП РФ, ст. 2, ч. 1 ст. 9 Закона РФ "О милиции")). 1.2. Предупреждение административных правонарушений. Цели достигаются за счет решения таких задач производства по делам об административных правонарушениях, как всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). 2. Организационный блок является одной из важных составляющих административно-правового статуса участкового уполномоченного милиции и подробно рассмотрен в различных современных диссертационных работах и учебных пособиях <2>. Нам представляется, что следует обратить внимание в этом блоке только на численность обслуживаемого населения, закрепленного за одним участковым уполномоченным милиции в нашей стране, и сравнить с полицейским, выполняющим подобные функции в государствах дальнего и ближнего зарубежья, а также на имеющиеся гарантии процессуальной независимости. -------------------------------- <2> См., напр.: Латаев А. А. Административно-правовые основы деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях пригородного района мегаполиса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 23 - 24 и др.

В России одна должность участкового уполномоченного милиции вводится для обслуживания административного участка с населением в городах не свыше 3 - 3,5 тыс. человек, а в сельской местности - в границах одного сельского (поселкового) административно-территориального образования, но не более 3,5 тыс. человек на одного участкового уполномоченного милиции. Несколько иная ситуация в зарубежных государствах, например во Франции на одного французского "участкового" приходится в среднем 2 - 2,5 тыс. проживающих (комиссариат квартала Курев, комиссариат квартала Сен-Дени) <3>. Конечно, в государствах дальнего зарубежья в полицейских системах развитых государств подобного структурно-организационного подразделения, аналогичного отечественной службе участковых уполномоченных милиции, нет, за исключением, пожалуй, государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. В связи с этим интересен принцип парного обслуживания, имеющий место в работе участковых инспекций Армении, при котором каждый участок (до 10 тыс. жителей в городах и до 6 административных единиц в сельском поселении) закреплен за двумя сотрудниками полиции, участковым инспектором и старшим участковым инспектором <4>. Нам представляется, что в целях повышения результативности работы с населением административного участка необходимо внести изменения в Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" <5> в части определения численности обслуживаемого населения, дополнив ее словами "разрешить распределять участковых уполномоченных милиции в сельской местности - по усмотрению руководителя органа внутренних дел по численности населения, в городской - по криминогенной активности из расчета 1 участковый уполномоченный милиции на 1000 - 1500 человек". -------------------------------- <3> См.: Сухов А. И. Французский "участковый" // Вестник МВД России. 1996. N 2. С. 114; Васьков М. Ю. Численность полиции и плотность полицейских в некоторых странах Европы // Полиция и борьба с преступностью за рубежом. М.: ВНИИ МВД России, 2008. N 7. С. 21, 22. <4> См.: Постановление Правительства Республики Армения от 18 августа 2006 г. N 1233-Н // Информационные материалы УОМС МВД России от 3 октября 2008 г. N 2/УМС-1667 "О работе участковых инспекций полиции Армении". <5> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 562.

Гарантии процессуальной независимости участкового уполномоченного милиции, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, являются основой объективного рассмотрения дела. Они закреплены в ст. 25 Закона "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 (с изм. и доп.) и выражаются в недопустимости вмешательства в деятельность сотрудника милиции при выполнении возложенных на него обязанностей, кроме лиц, прямо уполномоченных на то законом (ч. 2 ст. 25). Предусмотрена административная ответственность за "неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы" (ст. 19.3 КоАП РФ) и "невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении" (ст. 17.7 КоАП РФ). Организационно-правовые гарантии как субъекта административной юрисдикции, связанные с порядком отбора, требованием к кандидату на должность участкового уполномоченного милиции, подробно изложены в работах А. А. Латаева и других авторов <6>, а вот реализация социально-правовых гарантий независимости участкового уполномоченного милиции не соответствует современным реалиям времени, что в итоге приводит к постоянной текучке кадров. Согласно статистическим данным, со стажем службы в должности участкового уполномоченного милиции до трех лет служат 46,6% сотрудников, а со стажем более 10 лет - 13,5%. Это позволяет предположить, что 33,1% сотрудников после трех лет службы в органах внутренних дел перешли на другие должности или уволились (были уволены) <7>. -------------------------------- <6> Латаев А. А. Указ. соч. С. 21 - 24. <7> Заметим, что во время испытательного срока уходят 3,9%, на первом году службы - 2,8%, уволилось со службы молодых специалистов, прибывших из вузов и ссузов МВД России, - 6,8% // ДКО МВД России "Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2008 год". М., 2009. С. 14.

3. Компетенционный блок включает в себя предметную, территориальную, функциональную, процессуальную и профилактическую компетенции. К предметной компетенции участкового уполномоченного милиции необходимо отнести дела об административных правонарушениях, подведомственные для рассмотрения. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделил участковых уполномоченных милиции правом составления протоколов об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 23.3, п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ) и рассмотрения дел об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (п. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ). В настоящее время участковый уполномоченный милиции имеет право рассматривать дела об административных правонарушениях по 12 составам КоАП РФ: восемь составов - это административные правонарушения в области дорожного движения (глава 12), три состава - против порядка управления (глава 19) и только один состав - о посягательстве на общественный порядок и общественную безопасность (глава 20). Начинающему исследователю может даже показаться, что основная задача участкового уполномоченного милиции связана с реализацией своих полномочий в сфере контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения. С этим согласиться, конечно же, нельзя, ведь сфера деятельности участкового уполномоченного милиции очень разнообразна <8>. -------------------------------- <8> Подробнее об этом см.: Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 "О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции" (в ред. Приказов МВД России от 3 мая 2003 г. N 300, от 30 марта 2006 г. N 217 и от 12 апреля 2007 г. N 356) // БНА. 2003. N 1.

Обращает на себя внимание, что 69% из числа принимавших участие в анкетировании (анкетирование проводилось в четырех субъектах Российской Федерации) высказались за расширение компетенции участковых (старших участковых) уполномоченных милиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях; 28% указали на отсутствие необходимости расширения перечня составов, по которым они имеют право принимать решение от имени органов внутренних дел, и лишь 3% затруднились с ответом (табл. 1).

Таблица 1

Целесообразно ли, на ваш взгляд, расширить (изменить) Результат (в %) компетенцию участкового уполномоченного милиции по рассмотрению дел об административных правонарушениях?

Да 69

Нет 28

Затруднились с ответом 3

В действующем КоАП РФ не закреплено за помощником участкового уполномоченного милиции право рассмотрения дел об административных правонарушениях от имени органов внутренних дел (п. 9 ч. 2 ст. 23.3 КоАП). За необходимость наделения помощника участкового уполномоченного милиции этим правом высказались 45% из числа опрошенных участковых уполномоченных милиции, 36% - против, о том, что нет необходимости, не смогли дать точного ответа 19% (табл. 2).

Таблица 2

Необходимо ли, на ваш взгляд, наделить помощника Результат (в %) участкового уполномоченного милиции правом рассматривать дела об административных правонарушениях?

Да 45

Нет 36

Затруднились с ответом 19

Вместе с тем необходимо обратить внимание на возможное расширение круга составов административных правонарушений, рассматриваемых участковым уполномоченным милиции, особенно в условиях сельского поселения (в труднодоступных и удаленных районах), когда удаленность от органа внутренних дел составляет сто и более километров. Территориальная или пространственная компетенция устанавливается ограничением полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях территорией, обслуживаемой участковым уполномоченным милиции, границей административного участка или органа внутренних дел. 4. Функциональная компетенция определяет, какими должностными полномочиями наделен участковый уполномоченный милиции для реализации целей и задач производства по делам об административных правонарушениях на каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Она закреплена как в Законе "О милиции", так и в КоАП РФ. Постараемся раскрыть ее с учетом каждой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Так, на стадии возбуждения дела об административном правонарушении участковый уполномоченный милиции с целью выяснения наличия события административного правонарушения (п. 1 ст. 26.1 КоАП РФ) и установления лица, совершившего противоправное деяние (п. 2 ст. 26.1 КоАП РФ), получает от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, истребует сведения, справки, документы и копии с них (п. 4 ч. 1 ст. 11 Закона "О милиции", ст. 26.10 КоАП РФ, ст. 26.3 КоАП РФ), а при установлении виновности лица в совершении административного правонарушения вправе составить протокол об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), применить меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (глава 27 КоАП РФ и п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона "О милиции"). При рассмотрении дела об административном правонарушении функциональная компетенция реализуется при определении вида и размера административного наказания, а также путем вынесения постановления или определения по делу (ст. 29.9 КоАП РФ). При обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного участковым уполномоченным милиции, он обязан в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Необходимо заметить, что в соответствии с ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ (в ред. ФЗ от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ) участковый уполномоченный милиции, как, впрочем, и любое другое должностное лицо, вынесшее постановление по делу об административном правонарушении, которое обжалуется в суде, вправе подать жалобу на решение судьи. При исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях участковый уполномоченный милиции обращает и фактически приводит к исполнению постановление по делу об административных правонарушениях, как поступившее от судьи, так и вынесенное им лично, с момента его вступления в законную силу (ст. 31.1 КоАП РФ). При этом в соответствии со ст. 32.1 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания в виде предупреждения приводится в исполнение путем вручения или направления копии постановления, а исполнение постановления о наложении штрафа осуществляется в соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ. К процессуальной компетенции участкового уполномоченного относят его процессуальные права и обязанности как должностного лица, непосредственно осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях. Эти полномочия закреплены на каждой стадии производства и имеют некоторые отличия. Например, на стадии возбуждения дела об административных правонарушениях участковым уполномоченным милиции при составлении протокола об административном правонарушении (ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ) лицу, в отношении которого он составлен, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, а именно: а) положения ст. 51 Конституции Российской Федерации (о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется законом (родных братьев и сестер, родителей, детей, деда, бабушки)); б) положения ст. 48 Конституции РФ и ст. 25.5 КоАП РФ (о том, что с момента составления протокола об административном правонарушении или протокола задержания каждый имеет право пользоваться услугами адвоката); в) право выступать на родном языке (ст. 24.2 КоАП РФ) и пользоваться услугами переводчика (ст. 25.10 КоАП РФ); г) права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ (вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства); д) дата, время и место (точный адрес) рассмотрения дела об административном правонарушении. При рассмотрении дела об административном правонарушении участковый уполномоченный милиции обязан выяснить мельчайшие подробности, в том числе связанные с подготовкой дела (ст. 29.1 КоАП РФ): 1) относится ли к его компетенции рассмотрение дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, надлежащим ли образом оформлены иные материалы дела; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении участковый уполномоченный милиции обязан вынести одно из решений, предусмотренных ст. 29.9 КоАП РФ. Профилактическая компетенция участкового уполномоченного милиции направлена на выполнение такой важной задачи производства по делам об административных правонарушениях, как выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. Полномочия по реализации этой функции закреплены в ст. 29.13 КоАП РФ. В соответствии с требованиями этой статьи при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, участковый уполномоченный милиции вносит представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий (например, по выявленным недостаткам при обеспечении сохранности материальных ценностей, распитии спиртных напитков в общественных местах и в других случаях). По этому поводу заслуживает внимания точка зрения М. Я. Масленникова: "...принципиально важными являются нормы ст. 29.13 КоАП РФ, предусматривающие обязанность органов административной юрисдикции вносить в соответствующие предприятия, учреждения, организации и их должностным лицам представления о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению правонарушений. Но при этом надо учитывать ряд обстоятельств" <9>. Далее М. Я. Масленников говорит о том, что "закон указывает на причины и условия, способствовавшие совершению административных правонарушений, но это не исключает обязанности реагировать соответствующим образом на выясненные причины и условия совершения преступлений. Не противоречит закону внесение представлений по устранению указанных причин и условий, выявленных не только при рассмотрении какого-либо конкретного дела об административном правонарушении, но и по результатам рассмотрения определенной группы дел о правонарушениях, совершенных, например, несколькими членами какого-либо учреждения либо в отношении одних и тех же или сходных объектов посягательств" <10>. -------------------------------- <9> См.: Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика / Отв. ред. д. ю.н., проф. А. С. Дугенец. М.: НОУ "Школа спецподготовки "Витязь", 2008. С. 129. <10> Там же. С. 128.

Профилактическая компетенция находит свое закрепление в Законе "О милиции" (п. 13 ст. 11), который наделяет участкового уполномоченного милиции (как сотрудника милиции) правом внесения в государственные органы, организации и общественные объединения обязательных для рассмотрения представлений и предложений об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений. В практической деятельности участковых уполномоченных милиции эти представления имеют место, вместе с тем результат обратной реакции руководителей не всегда адекватен. На наш взгляд, это связано с незначительным размером штрафной санкции (от 300 до 500 руб.) за непринятие мер по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ), а также тем, что не во всех подразделениях милиции общественной безопасности ведется учет и контроль за их реализацией <11>. -------------------------------- <11> Там же. С. 131.

5. Блок юридической (дисциплинарной) ответственности. Наступление юридической ответственности (уголовной, гражданско-правовой или административной) может существенно изменить не только процессуальный, но и правовой статус участкового уполномоченного милиции. Вместе с тем специфика юридической ответственности участковых уполномоченных милиции (так же как и государственных и муниципальных служащих) заключается в том, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей к ним применяются специальные дисциплинарные взыскания определенного вида. Для участкового уполномоченного милиции эти взыскания определены в ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел <12>. -------------------------------- <12> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 14 января 1993 г. N 2. Ст. 70.

По имеющимся статистическим данным, только в 2009 г. участковыми уполномоченными милиции совершено 31 167 (+2,9%) правонарушений, из них дисциплинарных проступков 30 546 (+2,7%), что составляет 55% от их фактической численности. Допускаются участковыми уполномоченными милиции нарушения процессуальных норм уголовного и административного законодательства. Всего зарегистрирован 23 461 (+ 1,6%) факт нарушения норм УПК РФ, в том числе: 5991 (+6,9%) - необоснованный отказ в возбуждении уголовных дел, 12 738 (-8,2%) - нарушений порядка и сроков исполнения материалов проверки, 1179 (+3,2%) - нарушений процессуальных норм КоАП РФ. К сожалению, имеется негативная практика составления фиктивных протоколов об административных правонарушениях <13>. -------------------------------- <13> Подробнее об этом см.: ДООП МВД России "О чрезвычайных происшествиях, совершенных участковыми уполномоченными милиции и сотрудниками" от 6 февраля 2010 г. N 12/635.

Рост дисциплинарной ответственности позволяет сделать вывод, что при реализации своего административно-процессуального статуса появляются определенные трудности, связанные с несоблюдением фундаментальных управленческих постулатов. Суть их сводится к следующему: соотношение функций, полномочий и ответственности должно находиться в эквивалентном состоянии: Ф = П = О, где Ф - функция, П - полномочия, О - ответственность <14>. -------------------------------- <14> См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 18.

При детальном рассмотрении этих соотношений мы видим: 1) если Ф > (больше), чем П, то появляются "завалы" в работе, участковый уполномоченный милиции не может справиться с задачами; 2) если П > (больше) Ф, то появляются соблазны злоупотребления и коррупции; 3) если О > Ф и П, то, как правило, участковый уполномоченный милиции перестает выполнять свои процессуальные обязанности из-за боязни быть подвергнутым дисциплинарному взысканию; 4) если О < (меньше) Ф и П, тогда появляются вседозволенность и безнаказанность за принимаемые решения <15>. -------------------------------- <15> Там же.

Таким образом, мы постарались детально рассмотреть административно-процессуальный статус должностного лица милиции общественной безопасности, осуществляющего производство по делам об административных правонарушениях, на примере участкового уполномоченного милиции. Представляется, что дальнейшее его исследование будет способствовать повышению авторитета сотрудника милиции в глазах общественности, а также соблюдению прав и законных интересов всех участников производства по делам об административных правонарушениях.

Название документа