Коррупциогенные факторы в законодательстве об опеке и попечительстве как предпосылка нарушения прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей

КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ОБ ОПЕКЕ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВЕ КАК ПРЕДПОСЫЛКА НАРУШЕНИЯ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ <*>

О. Ю. ИЛЬИНА, А. А. АЛЕКСЕЕВ

Ильина Ольга Юрьевна, заведующая кафедрой гражданского права Тверского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Алексеев Андрей Александрович, соискатель кафедры гражданского права Тверского государственного университета.

Действующее законодательство допускает возможность передачи отдельных полномочий органов опеки и попечительства иным организациям в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Авторы проводят анализ соответствующих нормативно-правовых актов, выявляют в них коррупциогенные факторы, обосновывают вывод о существовании предпосылок нарушения прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей.

Ключевые слова: опека, попечительство, органы опеки и попечительства, коррупциогенность.

The current legislation provides for possibility of transfer of certain powers of agencies of trust and guardianship to other organizations in the procedure provided for by the Government of the RF. The authors analyze the relevant normative law acts and reveal factors promoting corruption, substantiate the conclusion on the existence of prerequisites of violation of rights and interests of minors left without parents' care.

Key words: trust, guardianship, agencies of trust and guardianship, factors creating corruption.

Обеспечение прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, является одним из приоритетных направлений деятельности государства на современном этапе. В соответствии со ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ) защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения забота возлагается на органы опеки и попечительства. Почти два года прошло с момента начала реформирования системы опеки и попечительства: принят не только Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" (от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ, с изм. на 18 июля 2009 г.), но и ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих среди прочего отношения, связанные с установлением и осуществлением опеки и попечительства над несовершеннолетними. Безусловно, значительная часть нововведений направлена на обеспечение прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей: возможность заключения договора об осуществлении опеки (попечительства); необходимость получения ребенка в возрасте старше 10 лет на установление над ним опеки (попечительства); возможность назначения опекуна (попечителя) по заявлению и ряд других. К сожалению, нередкими являются случаи злоупотребления опекунами (попечителями) несовершеннолетних своими полномочиями: они присваивают имущество подопечного, не занимаются воспитанием несовершеннолетних, вследствие чего принимается решение об отстранении опекунов (попечителей) от исполнения своих обязанностей. Согласимся, нарушение прав и интересов детей, находящихся под опекой (попечительством), - проблема, которая имеет высокую социальную значимость. Однако не стоит забывать, что в данной сфере достаточно большой объем полномочий имеют органы опеки и попечительства, надлежащее и законное исполнение которых также во многом определяет обеспечение прав несовершеннолетних. В п. 1 и 2 ст. 121 СК РФ указывается, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Именно на них возлагается обязанность по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, выбору формы их устройства, а также по осуществлению последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей. Примечательно и то, что абз. 3 п. 1 данной статьи содержит императивную норму: "Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается". В то же время п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" предусматривает: "Полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации". Согласимся, "распыление" полномочий в сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, должно быть достаточно обоснованным, а процесс их исполнения должен постоянно контролироваться государством. В связи с этим целесообразным представляется проведение специального исследования содержания соответствующих нормативно-правовых актов в сфере опеки и попечительства. Напомним, что согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", "коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции". Нельзя оставить без внимания тот факт, что представители научного сообщества весьма ограничены в реализации желания принять участие в проведении антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативно-правовых актов и их проектов. В частности, несмотря на то что одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы является сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества (ст. 2 вышеназванного Закона), в ст. 3 данного Закона исчерпывающим образом определен круг лиц, которые имеют право проводить соответствующую экспертизу. Весьма интересна норма, содержащаяся в п. 1 ст. 5 анализируемого Закона: "Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)". Соответственно возникает вопрос, в каком же порядке это происходит. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Пункт 4 Правил устанавливает: "Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов..." Таким образом, авторы настоящей статьи, не обладая статусом независимых экспертов, не могут презентовать результаты проведенного исследования как заключение антикоррупционной экспертизы. Соответствующие рассуждения и выводы могут быть восприняты как одна из форм научного толкования положений отдельных нормативно-правовых актов, действующих в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними. Руководствуясь названными документами, проанализируем на предмет наличия коррупциогенных факторов нормы следующих нормативных правовых актов: - Федерального закона "Об опеке и попечительстве" (в части регулирования вопросов передачи полномочий органов опеки и попечительства); - Правил осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 (далее - Правила); - Порядка отбора органами опеки и попечительства образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных организаций, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для осуществления отдельных полномочий органа опеки и попечительства, утвержденного Приказом Министерства образования и науки РФ от 14 сентября 2009 г. N 334 (далее - Порядок). 1. Обращает на себя внимание то, что и в Федеральном законе, и в подзаконных нормативно-правовых актах содержится открытый перечень организаций, которым могут быть переданы соответствующие полномочия органов опеки и попечительства. "Иные организации" - значит ли это, что полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, подбору и подготовке граждан, желающих взять ребенка на воспитание, могут быть переданы любой общественной организации, например благотворительной, религиозной? Не ставя под сомнение заботу различных фондов, церкви о сиротах и детях, в силу иных причин оставшихся без попечения родителей, нельзя отрицать и известные случаи вовлечения детей в различные религиозные секты, фактическое создание детских притонов и т. п. На наш взгляд, совершенно оправдан в этой части подход законодателя в установлении обязанности должностных лиц учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иных граждан, располагающих сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей (п. 1 ст. 122 СК РФ). Однако в указанных подзаконных актах предполагается не только выявление как таковое, т. е. информирование органа опеки и попечительства (о чем речь пойдет ниже), но и проведение обследования условий жизни ребенка. Согласимся, в этом случае речь уже не может идти о любой организации. Таким образом, положения п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" и указанных подзаконных актов, предусматривающие указание на "иные организации", устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения при определении перечня организаций, которым могут быть переданы полномочия органов опеки и попечительства. 2. Особый интерес вызывает п. 2 Правил, согласно которому иные организации могут осуществлять полномочия органов опеки и попечительства "в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых, технических и иных возможностей". Хотелось бы уточнить, какие еще возможности могут вовсе отсутствовать у органа опеки и попечительства либо их будет недостаточно для осуществления отдельных полномочий? Кто и в какой форме подтверждает этот факт и тем самым инициирует процесс передачи полномочий? Очевидно, что данная норма также предусматривает необоснованно широкие пределы усмотрения прежде всего самих органов опеки и попечительства, потому как именно они принимают решение о передаче полномочий. На наш взгляд, данное положение может быть квалифицировано как коррупциогенное, потому как предусматривает возможность необоснованного применения исключений из общих правил. 3. Достаточно неопределенным является и сам процесс осуществления переданных иным организациям полномочий. В частности, п. 3 указанных Правил устанавливает: "Полномочия... осуществляются организациями на возмездной или безвозмездной основе в соответствии с договором, заключенным с органом опеки и попечительства". При этом отсутствуют какие-либо критерии, определяющие наличие признака возмездности в отношениях сторон. В каких случаях полномочия осуществляются на возмездной или, наоборот, безвозмездной основе? В условиях жесткого распределения средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ в части финансирования сферы опеки и попечительства (выплата пособий, заработной платы приемным родителям и т. п.) есть все основания считать данную норму коррупциогенной. Заметим, что Порядок отбора соответствующих организаций имеет ограниченную сферу применения, поскольку в соответствии с п. 1 "определяет процедуру проведения отбора... для осуществления отдельных полномочий органа опеки и попечительства на безвозмездной основе". В связи с этим возникает вопрос: каким образом будет производиться отбор организаций, намеревающихся осуществлять полномочия на возмездной основе? Значит ли это, что утвержденный Порядок исключает осуществление отдельных полномочий органов опеки и попечительства на возмездной основе? 4. Как уже было отмечено, в анализируемых нормативно-правовых актах неоднозначно определяется объем полномочий, которые могут быть переданы органами опеки и попечительства иным организациям. В частности, в п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", который содержит перечень полномочий органов опеки и попечительства, указывается "выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства"; в п. 1 ст. 8 данного Закона также отмечается "выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства". В то время как Правила и Порядок предусматривают "выявление несовершеннолетних детей, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, включая обследование условий жизни таких несовершеннолетних граждан и их семей". На наш взгляд, в данном случае имеет место необоснованное расширение содержания полномочий непосредственно по выявлению детей. Представляется, что выявление предполагает прежде всего констатацию факта отсутствия у ребенка родительского попечения по тем или иным причинам, из чего и исходил законодатель в упомянутой ранее ст. 122 СК РФ. Согласно Порядку проведения обследования условий жизни несовершеннолетних граждан и их семей, утвержденному Приказом Министерства образования и науки РФ от 14 сентября 2009 г. N 334, по результатам обследования составляется акт, содержащий в том числе и рекомендации о форме защиты прав и законных интересов ребенка. Специальная форма данного акта содержит пояснения относительно таких рекомендаций: оказание консультативной и иной помощи; отобрание в порядке, предусмотренном семейным законодательством; временное помещение в организацию (образовательную, медицинскую, оказывающую социальные услуги, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т. д.). Вызывает сомнения наделение специалиста, проводившего обследование, полномочиями давать подобные рекомендации. В целом же в анализируемой сфере отношений имеет место необоснованно расширительное толкование Правительством РФ понятия "выявление детей, оставшихся без попечения родителей". Ведь в п. 1 ст. 122 СК РФ четко разграничены две стадии соответствующего процесса: - должностные лица и вообще все граждане, которым стало известно о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщать об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей - это и есть выявление детей, оставшихся без попечения родителей; - орган опеки и попечительства в течение трех дней с момента получения таких сведений обязан "провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве". Если рассматривать обследование условий жизни ребенка как часть полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, то на кого будет возложена обязанность обеспечения прав и интересов ребенка до решения вопроса о выборе формы его устройства? Вполне возможно, что в данном случае имеет место нарушение правил юридической техники, но такое расширение содержания полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, противоречит закону. 5. Анализируемые документы также не содержат критериев, позволяющих определить объем передаваемых полномочий. В соответствии с п. 5 Правил и п. 2 Порядка орган опеки и попечительства может возложить на организацию осуществление как всех названных полномочий, так и одного из них. Значит ли это, что соответствующая организация может изначально подать заявление о передаче одного полномочия либо этот вопрос решается на основании рекомендации специальной комиссии по отбору? 6. Как следует из текста Порядка, процесс отбора организаций является постоянным. Отбор организаций осуществляется по мере поступления в орган опеки и попечительства соответствующих заявлений. На наш взгляд, такой подход к регулированию процесса отбора отражает установление неопределенных требований к организациям, прежде всего к условиям их участия в отборе. Вряд ли возможна ситуация, когда соответствующие полномочия органов опеки и попечительства будут в постоянном режиме передаваться иным организациям. 7. Достаточно неопределенной является и сама процедура отбора организаций. Отбор организаций проводится специально созданной комиссией, которая проводит экспертизу поданных документов и принимает решение о передаче полномочий, исходя из установленных ею же показателей деятельности организаций. При проведении отбора организаций учитываются: характер и условия деятельности организации; соответствие основных направлений деятельности передаваемым полномочиям; наличие в штате работников, обладающих необходимой компетенцией; наличие у организации материально-технических и иных возможностей, а также наличие у организации опыта работы по соответствующим направлениям (п. 15). Перечень оснований для отказа в передаче организации полномочий (п. 16) также является исчерпывающим, однако в нем не учитывается один, но очень важный критерий - наличие у организации опыта работы. Таким образом, в данном случае имеет место несовпадение перечня предъявляемых требований и перечня оснований для отказа в принятии положительного решения. Неопределенность имеет место и в положении п. 7 анализируемого Порядка, содержащего перечень прилагаемых к заявлению документов: "Другие документы по запросу органа опеки и попечительства, подтверждающие наличие у организации возможностей (материально-технических, кадровых и иных) для осуществления полномочий (полномочия) органа опеки и попечительства в соответствии с требованиями, установленными п. 15 настоящего Порядка". Напомним, что именно в этом пункте содержится указание на наличие у организации опыта работы по соответствующим направлениям. С одной стороны, наличие опыта является обязательным критерием, но документы, подтверждающие такой опыт, не являются обязательными (п. 7). Однако орган опеки и попечительства может по своему усмотрению истребовать любые другие документы, а не только те, которые подтверждают наличие опыта работы. Представляется, что формулировка "другие документы по запросу" свидетельствует о предъявлении к организациям - участникам отбора трудновыполнимых требований, что дает основания считать соответствующее положение коррупциогенным. Открытым остается вопрос и о том, на какой стадии процесса отбора могут быть истребованы данные документы. Безусловно, проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере передачи иным организациям отдельных полномочий органов опеки и попечительства, и его результаты не имеют своей целью дискредитацию деятельности органов опеки и попечительства, обвинение их в коррупции. Однако наличие в тексте данных нормативно-правовых актов положений, характеризуемых как коррупциогенные, является предпосылкой злоупотребления полномочиями как органами опеки и попечительства, так и иными организациями, которым могут быть переданы отдельные полномочия органов опеки и попечительства.

Название документа