О перспективах международно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий

О ПЕРСПЕКТИВАХ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧАСТНЫХ ВОЕННЫХ И ОХРАННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ <*>

А. Г. ВОЛЕВОДЗ

Волеводз А. Г., эксперт Рабочей группы ООН по вопросу об использовании наемников, профессор МГИМО (У) МИД РФ, доктор юридических наук.

Современная обстановка, характеризующаяся процессами либерализации, глобализации, сокращения военных потенциалов, привела к быстрому увеличению числа частных военных и охранных предприятий (ЧВОП). В связи с этим возник вопрос о законности их деятельности с точки зрения международного права. В статье рассматриваются перспективы международно-правового регулирования индустрии ЧВОП, роль и место России в его формировании.

Ключевые слова: частные военные и охранные предприятия, ЧВОП, экспорт и импорт военных услуг, правовое регулирование, международное право, проект Конвенции о ЧВОП.

The current situation, which can be characterized by the processes of liberalization, globalization and reduction of defense budgets, resulted in a rapid growth of the number of private military and security companies (PMSC). In this connection, a question arose of legitimacy of their activities from the point of view of international law. The article considers the prospects of international legal regulation of the PMSC sector and, the role and place of Russia in its formation.

Key words: private military and security companies, PMSC, export and imports of military services, legal regulation, international law, the draft of Convention on PMSC.

Предпосылки необходимости международно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий В многочисленных военных конфликтах последних десятилетий, вспыхивающих в различных регионах мира, принимают участие частные военные и охранные предприятия, или ЧВОП (private military companies and private security companies, или PMSC's) <1>. -------------------------------- <1> Понятие "частные военные и охранные предприятия (ЧВОП)" является прямым переводом с английского языка "private military and security companies (PMSC)" и означает негосударственное юридическое лицо, которое, осуществляя предпринимательскую деятельность, предоставляет на возмездной (как правило, договорной или контрактной) основе военные и/или охранные услуги физическим и/или юридическим лицам. В отечественной публицистике и научной литературе отсутствует терминологическое единство, в связи с чем порой они упоминаются как "частные военные и охранные компании", "частные военные компании", "частные военно-охранные компании" и т. п. В отечественном праве термин "компания" не применяется, в связи с чем автор полагает необходимым употребление более юридически корректного понятия "частные военные и охранные предприятия".

Они представляют собой негосударственные организации, оказывающие на возмездной договорной основе физическим и юридическим лицам, а также государствам: - военные услуги, под которыми понимаются специализированные услуги, связанные с военными действиями, включая боевые операции, стратегическое планирование, сбор информации, оперативную или логистическую поддержку, подготовку военного персонала, материально-техническое снабжение и иное; - охранные услуги: вооруженную охрану имущества и физических лиц, разработку и принятия мер в сфере обеспечения информационной безопасности; деятельность по использованию технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью человека и окружающей среде. Частная военная деятельность и частная охранная деятельность существенно различаются между собой. В этой связи законодательство различных государств разграничивает их между собой. Во многих странах законодательно частная военная деятельность не разрешена, в то время как частная охранная - законодательно урегулирована (Россия и другие государства - участники СНГ). В некоторых государствах на законодательном и практическом уровне эти два вида деятельности не разделяются (США, Великобритания). В странах, где допускается частная военная деятельность, разрешен ее экспорт - оказание военных услуг за пределами территории государства учреждения (регистрации). Например, в 2003 - 2004 гг. до 20000 вооруженных лиц, действующих на стороне Коалиции в ходе операции по поддержанию стабильности в Ираке, являлись сотрудниками частных военных предприятий (далее - ЧВП), работающими по контракту с правительством США, Временной коалиционной администрацией или с предприятиями, получившими контракты на послевоенное восстановление Ирака. В ходе активной фазы боевых действий 2003 г. примерно 10% личного состава военной группировки США составляли как раз представители ЧВП, выполнявшие задачи тылового и отчасти боевого обеспечения операции "Свобода Ираку" <2>. -------------------------------- <2> Deborah Avant. The Privatization of Security and Change in the Control of Force // International Studies Perspectives 5. P. 153 - 157.

Ныне деятельность ЧВОП, связанная с экспортом военных и охранных услуг, превратилась в транснациональную индустрию, с оборотом от 20 до 100 млрд. долл. США в год <3>. -------------------------------- <3> Документ ООН A/HRC/7/7. 9 January 2008. С. 29 - 31.

Расширение деятельности ЧВОП в значительной степени обусловлено процессом стремительного сокращения во многих странах мира "традиционных" армий, рассчитанных на ведение войн против других армий. Взамен этого требуются специальные силы - для полицейских операций в странах третьего мира. Поскольку очень немногие граждане западных стран желают сегодня этим заниматься, становясь "универсальными солдатами", то у властей появляются два варианта - наем в вооруженные силы иностранцев и приватизация войны. По мнению военных специалистов, "речь идет о приватизации войны, об отказе от государственной монополии на насилие. Тем более что противником вооруженных сил государства теперь гораздо чаще становится не нормальная регулярная армия, а партизанские и террористические группировки. Потому так резко выросла популярность частных военных компаний (ЧВК)... Тот факт, что государственное руководство не несет формальной ответственности ни за потери ЧВК, ни за преступления, совершаемые их сотрудниками, ведет ко все более широкому их использованию в войнах либо вместе с регулярными армиями, либо вместо них... Форсированное сокращение армий и пацифизация того, что от армий осталось, неадекватны реальной геополитической ситуации. Вакуум естественным образом начинают заполнять иностранцы и частники. ...Роль государств все больше размывается, их место начинают занимать корпорации в широком смысле этого слова" <4>. -------------------------------- <4> Храмчихин А. А. Почему востребованы универсальные солдаты // Независимое военное обозрение. 22.01.2010.

Несмотря на эти тенденции, правовой статус деятельности ЧВОП по экспорту военных и охранных услуг до настоящего времени на международно-правовом уровне не урегулирован. Хотя потребность в этом налицо. ЧВОП не являются субъектами международного права и носителями предусмотренного Уставом ООН обязательства не применять силу в международных отношениях, но все шире привлекаются на договорной основе отдельными государствами и международными организациями для оказания военных и охранных услуг на территориях третьих стран - самостоятельных субъектов международного права и участников международных отношений. Действующее международное право пока не содержит каких-либо норм о принципах и условиях такой деятельности, что, по большому счету, ставит под угрозу суверенитет и независимость государств, на территориях которых действуют ЧВОП. В этих условиях для международного сообщества в целом и для каждого его члена исключительно важно установление единых и общих правовых предписаний, которые позволят, с одной стороны, предотвратить превращение ЧВОП и их персонала в наемников. А с другой - не допускать передачу им неотъемлемых государственных военных функций, к которым, в соответствии с принципом монополии государства на легитимное применение силы, относится прямое участие в военных конфликтах, ведение боевых операций, захват военнопленных, военная разведка, применение оружия массового поражения или любая деятельность, связанная с таким оружием и некоторые другие. Причем речь не идет о признании de jure легитимного характера учреждения, существования и деятельности ЧВОП, так как это, безусловно, относится к внутренней компетенции суверенных государств, которые по своему усмотрению могут запрещать, разрешать или частично ограничивать деятельность таких предприятий. Как представляется, на международном уровне необходимо формирование специальных нормативно-правовых предписаний, призванных урегулировать, во-первых, экспорт военных и/или охранных услуг за пределы государства, в котором зарегистрировано ЧВОП, а во-вторых - импорт военных и/или охранных услуг на территорию государства ЧВОП, зарегистрированным в иностранном государстве. Несмотря на то что ЧВОП осуществляют экспорт и импорт услуг особого характера, для оказания которых даже на внутригосударственном уровне в странах, где такая деятельность разрешена, установлены специальные правовые режимы; используемые ими обычные вооружения и боеприпасы находятся под контролем международного сообщества на основании многочисленных международных договоров; регулирование правил и обычаев войны осуществляется международным гуманитарным правом, деятельность ЧВОП и их персонала на международной арене до настоящего времени не стала предметом международно-правового регулирования.

Саморегулирование деятельности ЧВОП

В настоящее время правовые основы деятельности ЧВОП за пределами собственных государств не созданы в законодательстве ни одной страны мира <5>. Вместе с тем в зависимости от особенностей государственного устройства, политического режима и правовой системы ныне существует несколько вариантов отношения различных стран к правовому регулированию деятельности ЧВОП на внутригосударственном уровне. В частности, выделяются: -------------------------------- <5> Об этом см.: Ottavio Quirico. National Regulatory Models for PM-SCs and Implications for Future International Regulation. EUI Working Papers, MWP 2009/25.

1) государства, установившие "исключительную монополию" на применение силы (Бельгия, Куба); они оставляют исключительно за собой право на применение вооруженной силы, а в случаях, предусмотренных международным правом, за пределами государства, что является не чем иным, как своеобразным экспортом/импортом военных услуг (миротворческие операции, нахождение за пределами государства военных баз и т. п.); 2) государства, допускающие отдельные изъятия из "исключительной монополии" на применение силы: a) оставляют исключительно за собой право на применение вооруженной силы; b) осуществляют в необходимых случаях ее экспорт/импорт; c) вместе с тем они делегируют (не запрещают) на внутригосударственном законодательном уровне частному сектору право на применение силы в строго ограниченном объеме на собственной территории, как правило, путем формирования индустрии частных охранных услуг и некоторых иных (например, детективных), не допуская их экспорта/импорта (Россия, Франция, Германия, Италия, Португалия, Финляндия, Голландия и некоторые другие); 3) государства так называемой ограниченной монополии на применение силы: a) оставляют за собой право на применение вооруженной силы; b) осуществляют в необходимых случаях ее экспорт/импорт; c) не запрещают на внутригосударственном законодательном уровне частному сектору право на применение силы в любом объеме, что реализуется путем формирования индустрии частных военных и охранных услуг; d) не запрещают их экспорт/импорт или только экспорт (импорт) негосударственными субъектами (США, Великобритания). В большинстве же случаев деятельность ЧВОП за пределами государства учреждения строится на основе саморегулирования и осуществляется в рамках корпоративных кодексов поведения и деятельности ЧВОП. Эти кодексы по общему правилу касаются внутрикорпоративных аспектов профессиональной подготовки и деятельности их персонала, общих принципов, соблюдение которых компании требуют при оказании военных и охранных услуг, и некоторых других аспектов. Кодексы поведения обычно составлены по общей схеме и требуют от ЧВОП и их персонала уважения действующего внутригосударственного законодательства и норм международного права, признанных моральных норм, прав человека и особенно Женевских конвенций. В силу этого они излагают (повторяют) уже существующие правила и стандарты поведения. В последние годы предпринимаются различные международные инициативы в сфере саморегулирования деятельности ЧВОП и выработки рекомендаций для них. В этой связи, прежде всего, следует обратить внимание на Документ Монтре <6>. Он разработан в рамках так называемой Швейцарской инициативы Правительством Швейцарской Конфедерации в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста в целях содействия соблюдению международного гуманитарного права и права, касающегося прав человека, применительно к ЧВОП, действующим в ситуациях конфликта. Данный документ, не являясь правовым, преследует три цели: -------------------------------- <6> Montreux document on pertinent international legal obligations and good practices for states related to operations of private military and security companies during armed conflict. Montreux, 17 September 2008 [Electronic resourse] / Swiss Initiative, in Cooperation with the International Committee of the Red Cross, on Private Military and Security Companies. Electronic data (1 file). http://www. eda. admin. ch/psc. 04.03.2010 или Документ ООН A/63/467- S/2008/636, 6 October 2008.

a) содействовать межправительственному обсуждению вопросов, возникающих в связи с использованием ЧВОП; b) подтвердить и уточнить существующие обязательства государств и других действующих лиц по международному праву, в частности по международному гуманитарному праву и праву, касающемуся прав человека; c) проанализировать и разработать эффективную практику, регулятивные модели и другие соответствующие меры на национальном и, возможно, региональном или международном уровнях с целью оказать содействие государствам в соблюдении и обеспечении уважения международного гуманитарного права и права, касающегося прав человека. Вместе с тем, как указано во введении Документа Монтре, он сам и "содержащиеся в нем положения не создают правовых обязательств. Каждое государство отвечает за выполнение обязательств, взятых им согласно международным соглашениям, участником которых оно является, с учетом любых сделанных оговорок, пониманий и заявлений, а также согласно обычному международному праву". В мае - июне 2010 г. Швейцария планирует инициировать подписание частными компаниями в г. Ньоне Кодекса поведения ЧВОП, проект <7> которого к настоящему времени разработан в рамках Швейцарской инициативы в русле Документа Монтре от 17 сентября 2008 г. Проект Кодекса поведения ЧВОП обращен к самим предприятиям, а не к государствам, и в нем идет речь об общих правилах саморегулирования ЧВОП, создании финансируемого ими надзорного органа ("профсоюза компаний") и механизма отчетности. Принципы саморегулирования не будут носить обязывающего характера и обращены в большей степени к самим ЧВОП, чем к государствам. Как указано во введении этого документа: -------------------------------- <7> Global Code of Conduct for Respect of Human Rights and Inter national Humanitarian Law. Draft for Consultation as of 7 January 2010. (Архив автора.)

- он дополняет, но не заменяет и не призван заменить контроль компетентных правоохранительных органов государств; - любая профессиональная деятельность ЧВОП должна вестись в соответствии с законами, правилами и корпоративными стандартами поведения в бизнесе того государства, на территории которого они осуществляют свою деятельность. Данный Кодекс не регулирует все ситуации, которые могут сложиться в сфере деятельности ЧВОП за рубежом, но устанавливает базовые принципы поведения их персонала, включая сотрудников и руководителей. Более того, он на обобщенном уровне закрепляет уже существующие обязанности ЧВОП и их персонала в соответствии с законами и правилами, действующими в государстве, на территории которого зарегистрировано или осуществляет свою деятельность ЧВОП или его персонал. С учетом отсутствия обязательного характера кодексов поведения значительная часть ЧВОП лишь декларирует приверженность их принципам. Более того, согласно некоторым социологическим исследованиям, лишь 30% ЧВОП открыто признают необходимость соблюдения таких кодексов <8>. -------------------------------- <8> Rosemann N. Code of Conduct: Tool for Self-Regulation for PM-SCs Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces Occasional Paper. 2008. N 15. P. 21 - 22.

Кроме того, саморегулирование не позволяет обеспечить надлежащее реагирование и пресечение нарушений прав и свобод человека, которые допускаются персоналом ЧВОП при реализации военных и охранных услуг, особенно на территориях иностранных государств. Тем самым порождается безнаказанность персонала ЧВОП даже в случаях совершения тяжких, в том числе международных преступлений и преступлений международного характера. При таких обстоятельствах целесообразно, не исключая развивающееся саморегулирование, установить двухуровневое регулирование деятельности ЧВОП, связанной с экспортом (импортом) военных и охранных услуг: - нормами международного права в рамках соответствующего международного договора; - нормами внутригосударственного законодательства, призванного, с одной стороны, имплементировать международные обязательства, а с другой - учесть особенности национальных правовых систем и традиций.

Формирование международно-правового регулирования

Комиссия ООН по правам человека Резолюцией 2005/2 от 07.04.2005 учредила Рабочую группу ООН по вопросу об использовании наемников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение (далее - Рабочая группа) <9>. Ей, в числе иного, поручено "отслеживать и анализировать воздействие деятельности частных компаний, предлагающих военную помощь, консультативные услуги и услуги в сфере безопасности на международном рынке, на осуществление прав человека, в частности права народов на самоопределение, и подготовить проект международных основных принципов поощрения уважения прав человека со стороны указанных компаний при осуществлении ими своей деятельности" <10>. -------------------------------- <9> В состав Рабочей группы входят Наджаталь-Хаджаджи (Ливийская Арабская Джамахирия), Амада Бенавидес (Колумбия), Хосе Луис Гомесдель Прадо (Испания), Александр Иванович Никитин (Российская Федерация) и Шайста Шамим (Фиджи). <10> Комиссия по правам человека: Доклад о работе шестьдесят первой сессии (14 марта - 22 апреля 2005 года) / Проект Резолюции и проекты решений, рекомендованные для принятия Экономическим и Социальным Советом, и резолюции и решения, принятые Комиссией на ее шестьдесят первой сессии. Документ ООН E/2005/23 (Part I) E/CN.4/2005/134 (Part I). С. 10, 30.

Собранные Рабочей группой материалы свидетельствуют, что "деятельность ЧВОП и их сотрудников представляет собой "серую зону", которая Международной конвенцией [о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников] конкретно не охватывается. В результате международное сообщество сталкивается со сложным явлением: наемники, завербованные ЧВОП, действуют в условиях вооруженного конфликта и оказываются причастными к таким деяниям, как суммарные казни, пытки, торговля людьми, оборот наркотиков и оружия, терроризм, проведение полувоенных и тайных операций и нарушение прав человека, а также прослеживается связь между использованием наемников, осуществлением связанной с наемниками деятельности и деятельностью ЧВОП и добывающих отраслей промышленности" <11>. -------------------------------- <11> Документ ООН А/61/341, 13 September 2006. С. 65 - 66.

С учетом этого Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 62/145 от 18.12.2007 призвала "государства, импортирующие услуги частных компаний по оказанию военной помощи, их консультативные и охранные услуги, создать национальные механизмы, регулирующие регистрацию и лицензирование этих компаний, для обеспечения того, чтобы импортируемые услуги, оказываемые этими частными компаниями, не препятствовали осуществлению прав человека и не нарушали прав человека в стране-получателе" <12>. -------------------------------- <12> Резолюция ГА ООН 62/145 от 18 декабря 2007 г. "Использование наемников как средство нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение". Документ ООН A/RES/62/145, 4 March 2008.

Во исполнение этого призыва Совет по правам человека Резолюцией 7/21 от 28.03.2008 поручил Рабочей группе "...подготовить проект международных основных принципов поощрения уважения прав человека указанными компаниями при осуществлении ими своей деятельности" <13>. -------------------------------- <13> Документ ООН A/HRC/7/L.11/Add.1, 28 March 2008.

По результатам проведенных выездных миссий и консультаций <14> Рабочая группа приступила к созданию базы принципов и критериев, которые могут быть положены в основу национальных и международных регулирующих механизмов контроля за деятельностью ЧВОП. -------------------------------- <14> Документы ООН A/HRC/7/7, 9 January 2008; A/HRC/7/7/Add.2, 4 February 2008; A/HRC/7/7/Add.3, 8 January 2008; A/HRC/7/7/Add.4, 4 February 2008; A/HRC/7/7/Add.5, 5 March 2008; и др.

При разработке руководящих положений и принципов регулирования деятельности ЧВОП и предотвращения нарушения ими норм и стандартов в области прав человека, Рабочая группа сосредоточила свое внимание на изучении и правовой кодификации всеобъемлющего режима надзора и регулирования их деятельности, включая меры правового и процедурного характера на международном, региональном и внутригосударственном уровнях. В результате она пришла к выводу о том, что правовое регулирование деятельности ЧВОП должно обеспечить: "a) соблюдение ЧВОП как юридическими лицами и их сотрудниками как физическими лицами всеобщих норм в области прав человека и гуманитарного права; b) соблюдение ЧВОП и их сотрудниками национальных законов стран происхождения, транзита и осуществления деятельности; c) уважение суверенитета государств, международно признанных границ и прав народов на самоопределение; d) неучастие ЧВОП и их сотрудников в любой деятельности, направленной на: свержение законных правительств или органов власти, насильственное изменение международно признанных границ или установление насильственного иностранного контроля над природными ресурсами; e) гарантии законного приобретения, экспорта, импорта, владения и использования оружия ЧВОП и их сотрудниками; f) гарантии надлежащего, санкционированного и соразмерного применения силы; g) воздержание от чрезмерного использования оружия, полное запрещение использования оружия массового уничтожения или оружия, приводящего к массовой гибели, массовым жертвам или чрезмерным разрушениям; h) подотчетность ЧВОП перед правительствами страны происхождения (регистрация) и страны осуществления деятельности; i) надлежащую публичную транспарентность деятельности ЧВОП; j) механизм подробной регистрации ЧВОП; k) механизм лицензирования выдачи ЧВОП контрактов на деятельность за рубежом; l) механизмы контроля, направления запросов, проведения расследований и рассмотрения жалоб и обвинений по поводу деятельности ЧВОП; m) механизм введения санкций, которые могут применяться на национальном и/или международном уровне в отношении ЧВОП в случае выявления нарушений; n) стандартные механизмы заключения контрактов с национальным и иностранным персоналом" <15>. -------------------------------- <15> Документ ООН A/63/325, 25 August 2008. С. 90.

Приведенные принципы явились предметом обсуждения на состоявшихся в г. Москве 16 - 18 октября 2008 г. Региональных консультациях (для стран Восточной Европы и Центральной Азии) экспертов Рабочей группы по вопросу об использовании наемников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение по теме "Деятельность частных военных и охранных компаний: регулирование и обзор". При обсуждении правовых вопросов в рамках Региональных консультаций был публично представлен разработанный российскими экспертами первый проект Международной конвенции о частных военных и охранных предприятиях (далее - проект Конвенции). На протяжении 2009 г. проект Конвенции был доработан и, в соответствии с решением СПЧ ООН, разослан Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека в адрес 169 межправительственных и неправительственных организаций, исследовательских институтов, отдельных экспертов по всем региональным группам ООН для сбора предварительных мнений и оценок, а затем в январе 2010 г. - в адрес всех стран - членов ООН <16>. -------------------------------- <16> С проектом Конвенции можно ознакомиться на информационном портале МГИМО(У) МИД РФ. URL: http:// www. mgimo. ru/ study/ faculty/ mp/ kugolov/ news/ n121629.phtml. 09.03.2010.

Элементы и принципы проекта международной Конвенции о ЧВОП Исходя из принципов международного права, целями Конвенции заявлены: - подтверждение и укрепление принципа ответственности государств за применение силы и утверждение монополии государства на легитимное использование силы; - определение функций, которые относятся к исключительной компетенции государства и не могут быть переданы государством никому ни при каких обстоятельствах; - формирование международно-правовых основ деятельности ЧВОП; - содействие международному сотрудничеству государств в лицензировании и регулировании деятельности ЧВОП; - создание и обеспечение функционирования механизмов мониторинга деятельности ЧВОП. В соответствии с закрепляемым в Конвенции принципом ответственности государства за легитимное применение силы государства-участники несут ответственность за военную и охранную деятельность частных организаций, зарегистрированных или действующих в пределах их юрисдикции; гарантируют, что ЧВОП проходят подготовку и действуют в соответствии с нормами международного гуманитарного права и обеспечения прав человека. При этом государства-участники не могут делегировать или передавать неотъемлемые государственные функции ЧВОП и обязаны законодательно устанавливать: 1) правила лицензирования экспорта/импорта военных и охранных услуг и соответствующего перемещения персонала; 2) эффективные таможенные и иные формы контроля над экспортом/импортом и реэкспортом/реимпортом оружия ЧВОП. Ответственность государств за применение силы дополняется в Конвенции самостоятельным принципом ограничения применения силы, в соответствии с которым государства-участники обязаны принять исчерпывающие меры (законодательные, административные и другие) для установление запрета на участие ЧВОП в вооруженных конфликтах, направленных на: - свержение органов власти (включая насильственное изменение политического режима) или подрыв конституционного порядка, правовых, экономических, финансовых основ государства; - насильственное изменение международно признанных границ государств; - нарушение суверенитета, поддержку иностранной оккупации части или всей территории государства; - намеренное нацеливание силовых действий против гражданских лиц и причинение непропорционального ущерба, включая: покушение на жизнь или безопасность гражданских лиц; насильственное изгнание населения с мест его постоянного проживания; ограничение свободы передвижения гражданских лиц; ограничение доступа к ресурсам и средствам существования, включая воду, пищу, землю, жилище, доступа к святым местам и местам отправления культов. Принцип ограничения делегирования и/или передачи полномочий по использованию оружия обязывает уважать "базовые правила" запрета определенных методов и средств использования оружия, в соответствии с Дополнительным протоколом 1 (1977) к Женевским конвенциям (1949), который определяет оружие, влекущее чрезмерное поражение и доставляющее избыточные страдания жертвам, или влечет обширный, долгосрочный и существенный вред окружающей среде. Кроме того, реализуя этот принцип, государства-участники обязаны принять законодательные, судебные, административные и другие меры для установления запрета на использование ЧВОП оружия массового поражения, включая химическое и биологическое оружие или любое другое оружие для нанесения серьезного или необратимого вреда окружающей среде и по исключению для ЧВОП возможности доступа к ядерному оружию и его использованию. Принцип уважения и соблюдения прав человека и гуманитарного права требует от государств-участников принятия исчерпывающих мер для соблюдения персоналом ЧВОП прав человека и требований международного гуманитарного права. В соответствии с принципом законности (верховенства права), государства-участники обеспечивают, чтобы ЧВОП и их персонал действовали на основании законов, которые официально вступили в действие и соответствуют нормам международного права в области прав человека и гуманитарного права. Реализация этого принципа, как указано в проекте, требует, чтобы договоры об оказании военных услуг и/или охранных услуг не противоречили законодательству государств: a) на территории которых учреждены и зарегистрированы такие предприятия (государств происхождения ЧВОП); b) которые контрактуют данные военные и охранные предприятия (контрактующих государств); c) на территории которых такие предприятия осуществляют свою деятельность и оказывают услуги (государств оперирования ЧВОП). С принципом законности (верховенства права) корреспондируют предписания проекта Конвенции, касающиеся регламентации обязательств государств-участников по правовой регламентации деятельности ЧВОП. Прежде всего, отметим, что они обязаны установить всеобъемлющий внутригосударственный режим регулирования и надзора в отношении деятельности ЧВОП и их персонала, в том числе иностранных, в целях недопущения и выявления любых форм незаконной деятельности и наемничества. Учитывая особый, отличающийся от обычной предпринимательской деятельности характер оказания военных и охранных услуг, каждое государство-участник обеспечивает, чтобы ЧВОП и их персонал осуществляли свою деятельность только на основании соответствующих лицензий и разрешений. Кроме лицензирования ЧВОП, проектом Конвенции предусмотрены: - отдельное лицензирование импорта и экспорта военных и охранных услуг; - особый и обязательный порядок государственной регистрации учреждения ЧВОП; - особые требования к лицам, поступающим на работу в качестве персонала ЧВОП, касающиеся, среди прочего, их подготовки и опыта работы; - запрет на регистрацию ЧВОП в офшорных зонах; - ведение единого государственного регистра ЧВОП, находящихся в его юрисдикции; - создание государственных органов для осуществления контроля за деятельностью ЧВОП. Ряд норм проекта призваны урегулировать обязанности государства в отношении персонала ЧВОП. В частности, государства-участники должны обеспечить надлежащую профессиональную подготовку и периодическую проверку на профессиональную пригодность персонала ЧВОП на основе внутригосударственных законодательных предписаний. Обязательный характер Конвенции, согласно ее проекту, обеспечивается установлением обязательств государств по применению санкций к правонарушителям и возмещению ущерба потерпевшим, к которым относятся: - криминализация осуществления экспорта и импорта военных и охранных услуг без соответствующих лицензий (разрешений); - обязательства по выдаче, взаимной правовой помощи и осуществлению уголовного преследования лиц, совершивших такие преступления, по запросам иностранных государств; - установление ответственности ЧВОП как юридических лиц; - обязательства по возмещению вреда потерпевшим (жертвам) таких преступлений. Для контроля за соблюдением Конвенции предлагается создание при ООН Комитета по контролю, надзору и мониторингу за деятельностью ЧВОП, с возложением на него ответственности за: - получение от государств-участников периодических докладов о законодательных, судебных, административных и иных мерах, принятых для осуществления своих обязательств по Конвенции; - получение, анализ и рассмотрение запросов государств-участников о деятельности ЧВОП с нарушением международного гуманитарного права и права в области прав человека; - рассмотрение жалоб отдельных лиц или их групп, являющихся жертвами нарушения положений Конвенции. Перспективы формирования международно-правового регулирования деятельности ЧВОП. Разработка и принятие любого международно-правового документа - процесс длительный и сложный. А его результаты во многом зависят от отношения к разрабатываемому документу его будущих участников. Рабочей группой ООН по вопросу об использовании наемников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение в соответствии с решениями Генеральной Ассамблеи и Совета по правам человека ООН проведена серия региональных консультаций на пяти континентах со странами - членами ООН, на которых обсуждались вопросы противодействия наемничеству, а также необходимость регулирования деятельности ЧВОП. Такие региональные консультации уже проведены со странами СНГ и Восточной Европы (Москва, 2008 г.), Латинской Америки (Панама, 2008 г.), Азии (Таиланд, 2009 г.), Африки (Аддис-Абеба, март 2010 г.), Западной Европы (Женева, апрель 2010 г.). В ходе консультаций специалистами различных отраслей знаний обсуждались различные аспекты деятельности ЧВОП, контроля и надзора за экспортом охранных и военных услуг. Участники региональных консультаций согласились с тем, что в отношении ЧВОП необходимо перейти от восприятия их деятельности как "обычного" экспорта, регулируемого торговыми соглашениями, к оценке с учетом специфического особого характера экспорта военных и охранных услуг, что предопределяет постоянный контроль со стороны национальных правительств, гражданского общества и международного сообщества во главе с ООН. Участники консультаций поддержали разработанные Рабочей группой принципы правового регулирования деятельности ЧВОП, высказались за необходимость и своевременность разработки международного договора, призванного обозначить границы дозволенного в экспорте/импорте военных и охранных услуг. Следует отметить, что в ООН сложился предварительный консенсус большинства государств в поддержку разработки и принятия Конвенции о ЧВОП. Соответствующие резолюции в III Комитете Генеральной Ассамблеи ООН, содержавшие положения о необходимости разработки Конвенции, поддержали 122 государства в 2007 г., более 130 стран в 2008 и 2009 гг. Представители Российской Федерации также голосовали в поддержку этих резолюций. По вопросу о необходимости Конвенции существует однозначное большинство голосов и в Совете ООН по правам человека. За четкое регулирование деятельности ЧВОП со стороны государств и ООН выступают почти все развивающиеся страны, практически все страны - члены Движения неприсоединения. В соответствии с обычными процедурами ООН по разработке и продвижению международных договоров, после завершения предварительного обсуждения принципов и контуров проекта Конвенции со странами - членами ООН, межправительственными и неправительственными организациями, возникнет потребность в создании Межгосударственной рабочей группы открытого состава. Цель ее деятельности - завершение подготовки Конвенции о ЧВОП, проведение межгосударственных переговоров о ее окончательном тексте и открытии Конвенции для подписания. В этом процессе заметную роль должна сыграть позиция Российской Федерации, которая, по нашему убеждению, может стать одним из лидеров процесса формирования международно-правового регулирования деятельности ЧВОП. Такая позиция имеет серьезные основания. Прежде всего, разработка и продвижение концепции и проекта Конвенции начаты отечественными специалистами и ведутся при взаимодействии с МИД РФ. Первый проект Конвенции был представлен экспертному и научному сообществу в Москве в октябре 2008 г. на проводившихся по согласованию с Департаментом по правам человека и гуманитарному сотрудничеству МИД РФ Региональных консультациях ООН. Представители России на протяжении более двух лет обеспечивают юридическое сопровождение продвижения проекта Конвенции, экспертного обсуждения поступающих дополнений и замечаний. По инициативе российских представителей вопрос о разработке проекта Конвенции ООН дважды (в октябре 2009 г. и феврале 2010 г.) заслушивался на заседании Объединенной комиссии Межпарламентской ассамблеи СНГ по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ, а также Постоянной комиссии МПА СНГ по обороне и безопасности. В соответствии с решением Комиссии, а также следуя положению Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о проведении консультаций по разрабатываемому правовому инструменту с межправительственными организациями, а также с государствами - членами ООН, проект Конвенции был направлен на рассмотрение в различные структуры СНГ и ведомства государств - участников СНГ. Поступившие от них отзывы носят положительный характер, необходимость и своевременность разработки Конвенции поддерживается. Как отмечается в отзыве Исполнительного комитета СНГ на проект Конвенции, ее "подписание будет способствовать принятию и совершенствованию национального законодательства заинтересованных государств, регулирующего вопросы создания и деятельности частных военных и охранных предприятий". Логичным явилось бы лидерство России в продвижении Конвенции и с точки зрения создания определенных перспективных механизмов для ограничения вмешательства наиболее воинственных участников международных отношений в дела других государств, что не удалось в свое время сделать в Афганистане и Ираке, где чрезвычайно велика роль ЧВОП. При этом Конвенция не затронет внутреннее регулирование частных охранных предприятий на внутреннем рынке (в России на этот счет имеется развитой Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" <17>), поскольку предметом ее правового регулирования являются международные аспекты деятельности ЧВОП. -------------------------------- <17> Ведомости Советов народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 23.04.1992. N 17. Ст. 888.

Кроме того, неизбежно участие как граждан страны, так и различных отечественных предприятий в деятельности, которая может быть охарактеризована не иначе как оказание военных услуг. Достаточно лишь напомнить о создании в 2008 г. ОАО "Оборонсервис", ОАО "Ремвооружение", ОАО "Оборонэнерго" и некоторых других <18> для оказания услуг в оборонной сфере. Проводимое ныне реформирование Вооруженных Сил РФ сопряжено с высвобождением значительного числа высококвалифицированных военных специалистов, трудоустройство которых, как представляется, возможно именно в рамках создания ЧВОП. -------------------------------- <18> Указ Президента РФ от 15.09.2008 N 1359.

Учитывая широкую поддержку разрабатываемого проекта, активная роль России приведет к созданию мощной коалиции по продвижению Конвенции о ЧВОП и позволит России, стоявшей у истоков формирования ее проекта, гарантировать, что Конвенция в полной мере по принципам правового регулирования и своему содержанию будет соответствовать интересам страны на международной арене.

Название документа