К вопросу о роли школьных инспекторов в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних

К ВОПРОСУ О РОЛИ ШКОЛЬНЫХ ИНСПЕКТОРОВ В СИСТЕМЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ <*>

Ю. В. ПОМОГАЛОВА

Помогалова Ю. В., старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности ОВД Саратовского ЮИ МВД России, кандидат юридических наук.

Ухудшение социально-экономического положения большинства российских семей, недостаточное финансирование образовательных и социальных учреждений, общественных молодежных и детских объединений оказывают неблагоприятное влияние на подрастающее поколение. Это приводит к дезорганизации молодежи, к изменению устоявшихся стереотипов поведения и ценностных ориентаций несовершеннолетних и в конечном итоге к увеличению числа совершаемых ими общественно опасных деяний.

Ключевые слова: несовершеннолетний, орган, инспектор, профилактика, школьный, правонарушение, учащаяся, учреждение, работа, ПДН.

Aggravation of social-economy status of the majority of Russian families, insufficient financing of educational and social institutions, public youth and children associations makes negative impact on minors. It leads to disorganization of the youth, change of stable stereotypes and value orientations of minors and at the end to the rise of a number of publicly dangerous actions committed by them.

Key words: minor, agency, inspector, prevention, school, legal violation, student, institution, work.

Анализ официальной статистики преступлений, совершенных учащимися по Саратовской области, свидетельствует о следующем: в 2005 г. учащимися всего было совершено 1238 преступлений, из них школьниками 660 (53,31%); в 2006 г. эти данные соответственно составили 1196 и 621 (51,92%); в 2007 г. - соответственно 1115 и 579 (51,93%), в 2008 г. - 1152 и 684 (59,37%) <1>. Основываясь на статистических показателях, можно констатировать незначительный рост уровня преступности среди лиц, обучающихся в общеобразовательных учреждениях. -------------------------------- <1> Состояние преступности по ПФО и Саратовской обл. // Банк данных системы научно-технической информации МВД России, установленный на коммуникационном узле ГИАЦ в составе магистральной сети передачи данных. URL: http://10.164.1.3.

Добиться снижения числа преступлений, совершаемых школьниками, возможно путем применения комплекса профилактических мер, осуществляемых сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних (далее - ПДН), прежде всего сотрудниками ПДН, закрепленными за образовательными учреждениями (далее - школьные инспекторы). Согласно приложению N 2 к Указу Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" <2> установлены определенные нормативы штатной численности ПДН: один инспектор по делам несовершеннолетних закрепляется за 4 - 5 тыс. человек подросткового населения, проживающего на обслуживаемом административном участке. -------------------------------- <2> Перечень подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств республиканского бюджета РФ, республиканских бюджетов республик в составе РФ, краевых, областных бюджетов краев и областей, областного бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, городских бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга: прил. N 2 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 562.

В Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденной Приказом МВД России от 26 мая 2000 г. N 569 <3>, закреплено, что подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел выполняют свою работу по зональному принципу. Размеры и границы территории (объектов транспорта), обслуживаемой старшими инспекторами, инспекторами по делам несовершеннолетних, определяются начальником органа внутренних дел района, города, иного муниципального образования (органа внутренних дел на транспорте) с учетом оперативной обстановки, численности инспекторов ПДН, предусмотренной штатным расписанием органа внутренних дел, установленных нормативов. В зависимости от оперативной обстановки начальник органа внутренних дел может уменьшить или увеличить размеры обслуживаемой территории. -------------------------------- <3> Бюллетень текущего законодательства. 2000. N 3. С. 80.

Порядок закрепления сотрудников ПДН за образовательными учреждениями основан на других принципах. В соответствии с Приказом МВД России от 6 апреля 2007 г. N 338 "О внесении изменений в Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, утвержденную Приказом МВД России от 26 мая 2000 г. N 569" <4> штатная единица школьного инспектора ПДН закрепляется за средним образовательным учреждением численностью не менее 500 учащихся с учетом оперативной обстановки на территории муниципального образования. При необходимости (стабильно напряженная криминогенная обстановка среди учащихся на протяжении нескольких лет) штатная единица школьного инспектора может быть закреплена за образовательным учреждением с меньшим числом учащихся. В зону обслуживания школьного инспектора входят образовательное учреждение и прилегающая к нему территория, а также место жительства учащихся. -------------------------------- <4> Текст документа официально опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ полномочий инспектора по делам несовершеннолетних, закрепленного за образовательным учреждением, позволяет заключить, что его деятельность основана на взаимодействии с коллективом образовательного учреждения по раннему выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению учащимися правонарушений и преступлений, защите их прав и законных интересов. В качестве действенных мер в первую очередь необходимо отметить, что за 2007 г. в общеобразовательных учреждениях Саратовской области проведены: 4028 лекций (2006 г. - 2860, +40,8%); 6251 индивидуальная беседа (2006 г. - 5278, +18,4%); 1407 родительских собраний (2006 г. - 1053, +33,6%); на внутришкольный учет поставлено 852 несовершеннолетних (2006 г. - 712, +19,7%), 324 неблагополучные семьи (2006 г. - 255, +27,0%) <5>. -------------------------------- <5> Из выступления начальника УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. В. И. Леснова "Информация об организации деятельности школьных инспекторов ПДН на территории Саратовской обл." на научно-практическом семинаре ПДН ГУВД по Саратовской обл., проходившем 14 марта 2008 г. в Саратове.

Школьными инспекторами ПДН успешно раскрываются преступления, совершенные учащимися школ или в отношении их. Так, школьным инспектором ПДН ОВД по Новобурасскому району А. А. Маркиным в 2007 г. раскрыты две кражи сотовых телефонов, совершенные подростками в МОУ СОШ N 1 р/п Новые Бурасы. Школьный инспектор ПДН УВД по г. Балаково и Балаковскому району В. К. Ухачев 17 марта 2007 г. раскрыл заведомо ложное сообщение о заложенном взрывном устройстве в здании школы N 19 г. Балаково, к совершению которого установлена причастность трех учащихся этой же школы. Школьным инспектором ПДН УВД по г. Энгельсу и Энгельсскому району С. Е. Юшковой собран материал в отношении Х., 1954 г. р., который наносил побои своему малолетнему сыну. По данному факту по ст. 156 Уголовного кодекса РФ <6> возбуждено уголовное дело <7>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. <7> Из выступления и. о. начальника УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. А. Н. Лычагиной "Основные направления и приоритеты оперативно-служебной деятельности инспектора ПДН, закрепленного за общеобразовательным учреждением" на обучающем семинаре-совещании инспекторов по делам несовершеннолетних ОВД, закрепленных за общеобразовательными учреждениями области, проходившем 18 апреля 2007 г. в г. Саратове.

Необходимо подчеркнуть, что школьный инспектор не подменяет сотрудников образовательных учреждений, призванных в силу своих должностных обязанностей проводить работу по профилактике безнадзорности и правонарушений среди учащихся (заместителей директоров по воспитательной работе, по безопасности, а также классных руководителей), а организует свою деятельность в тесном взаимодействии с ними, что ни в коем случае не направлено на ущемление прав несовершеннолетних или вмешательство в учебно-воспитательный процесс. Так, в 2007 г. школьным инспектором МОУ СОШ N 18 М. Б. Марченко было раскрыто преступление по ч. 2 ст. 161 Уголовного кодекса РФ, совершенное в отношении учителя несовершеннолетним С. Тураевым, 1989 г. р., который находился в розыске, объявленном УВД по Кировскому району г. Саратова <8>. -------------------------------- <8> Из выступления заместителя начальника УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. А. Н. Лычагиной "Организация взаимодействия органов внутренних дел с органами образования, здравоохранения, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по профилактике правонарушений и преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков и распространения табакокурения в образовательных учреждениях Саратовской обл." на семинаре-совещании МВД России, проходившем 11 октября 2007 г. в Геленджике.

Проведение профилактической работы школьными инспекторами способствовало в 2007 г. уменьшению на 18,0% количества преступлений, совершенных на территории общеобразовательных учреждений (с 50 до 41) и на 20,6% участников преступлений (с 63 до 50) <9>. -------------------------------- <9> Из выступления начальника УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. В. И. Леснова "Информация об организации деятельности школьных инспекторов ПДН на территории 13 ГУВД по Саратовской обл." на научно-практическом семинаре ПДН ГУВД по Саратовской обл., проходившем 14 марта 2008 г. в Саратове.

Сотрудники ПДН, закрепленные за образовательными учреждениями, не только повышают качественный уровень правовых знаний учащихся, родителей и педагогов, но и участвуют в проведении советов профилактики, классных часов, организуют профилактические беседы с несовершеннолетними для снижения числа подростков, ставших жертвами преступлений, посещают семьи учащихся и родителей на дому. Ведь семья - это ведущий и неизменный фактор социализации личности. Семья создает индивидуальную обстановку межличностных отношений, во многом определяющую программу поведения несовершеннолетних. Неблагополучные отношения в семьях, жестокость и насилие в отношении детей, унижение их достоинства и принуждение к противоправному поведению становятся фактами повседневной жизни для многих несовершеннолетних. Именно семейное неблагополучие является одной из серьезных причин, создающих условия для распространения бродяжничества, попрошайничества, безнадзорности и преступности несовершеннолетних. Необходимо отметить, что более половины родителей малолетних преступников (59,4%) не контролируют поведение последних, 35,4% никак не оценивают даже преступления, совершенные их детьми, 24,0% подростков-правонарушителей вообще безразлично относятся к своим родителям. И объяснение этому простое: 27,1% респондентов регулярно наблюдали употребления спиртных напитков в семье, 9,4% - скандалы и драки (9,4%). Подобные "семейные отношения" вынуждают детей покидать свои дома, пополнять количество безнадзорных и беспризорников <10>. -------------------------------- <10> См.: Бородуля Е. В. Некоторые тенденции развития детской и подростковой преступности на территории Иркутской области и факторы, влияющие на нее // Совершенствование деятельности органов внутренних дел, других субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: материалы круглого стола (29 апреля 2005 г.). М., 2005. С. 162 - 163.

Бедственное положение детей в России еще больше усугубляется тем, что отечественное законодательство все еще не обеспечивает им надежную правовую защиту от жестокого обращения и преступных посягательств в семье <11>. Поэтому школьным инспекторам следует рассматривать семью как социальный фактор профилактики, поскольку именно в ней возможно целенаправленное плановое улучшение условий труда, учебы, быта, питания, проживания подростка. Речь идет об обеспечении несовершеннолетнему широких возможностей для полноценного отдыха, содержательного проведения свободного времени, досуга, реализации здорового образа жизни, а также о создании условий для личностного самоутверждения, для максимального раскрытия своего духовного, творческого потенциала, проявления своих способностей и талантов. -------------------------------- <11> См.: О криминогенной обстановке среди несовершеннолетних в Российской Федерации. Информационный бюллетень Национального совета по подготовке и проведению международного года семьи в Российской Федерации. М., 1994. С. 52 - 56.

Школьные инспекторы принимают активное участие в организации и проведении досуговых мероприятий с учащимися школ. Ими обеспечивается охрана общественного порядка и безопасность учащихся при проведении вечеров, дискотек, спортивных и других мероприятий. Организация работы школьного инспектора основана на тесном сотрудничестве с педагогическими коллективами, территориальными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, судами. Именно от последних порой зависит дальнейшая судьба подростка, в частности решение дилеммы - назначить уголовное наказание несовершеннолетнему или в соответствии со ст. 92 Уголовного кодекса РФ направить его в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа. Если информация, полученная в ходе работы с подростками и их родителями, представляет оперативный интерес, то она направляется в подразделение уголовного розыска, участковым уполномоченным милиции и в другие заинтересованные службы для принятия соответствующих мер. И в предупреждении распространения наркомании в подростковой среде особая роль отведена также школьным инспекторам. Однако 10 сообщений за первое полугодие 2008 г., поступивших из образовательных учреждений по муниципальным образованиям Саратовской области о фактах незаконного оборота наркотических средств (в 2007 г. - 8 сообщений), подтверждают, что взаимодействие между ведомствами по-прежнему остается на низком уровне. Зачастую полученная информация не несет никакого смыслового значения, не представляет интереса в плане проведения оперативно-розыскных мероприятий и не влияет на результаты работы <12>. -------------------------------- <12> Обзор, подготовленный УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл., "О результатах работы инспекторов по делам несовершеннолетних УОВД по области по линии незаконного оборота наркотиков и профилактике алкоголизма за 6 месяцев 2008 г.". Зарегистрирован в журнале исходящей информации УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. от 22 июля 2008 г. N 16/1492 // Текст официально опубликован не был.

ГУВД по Саратовской области разработаны методические рекомендации по использованию органами внутренних дел и другими заинтересованными ведомствами форм и методов профилактики наркомании и пьянства среди несовершеннолетних. В целях ранней профилактики наркомании среди учащихся школ весьма актуальной является реализация принципа "информационного опережения" - необходимости создания системы соответствующих знаний и установок до наступления определенного возраста, а точнее - того или иного типичного возрастного этапа во взаимоотношениях с различными одурманивающими веществами. Оптимальным считается "опережение" на три года до наиболее часто наблюдающегося возрастного срока непосредственного знакомства, контакта с данными психоактивными веществами. Так, "подготовка к встрече" с алкоголем должна начинаться в 7 - 9 лет, с наркотиками - в 9 - 11 лет <13>. -------------------------------- <13> ГУВД по Саратовской обл. "О направлении методических рекомендаций". Зарегистрировано в журнале исходящей информации УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. от 29 мая 2007 г. N 16/1003 // Текст официально опубликован не был.

Школьными инспекторами ПДН в 355 образовательных учреждениях Саратовской области созданы группы общественности по борьбе с распространением наркотиков. Среди учащихся проводится анонимное тестирование, которое позволяет выявлять несовершеннолетних, склонных к употреблению наркотиков. Как показывает практика, психологическое тестирование с высокой долей вероятности может ответить на заданные вопросы. Серьезной проблемой в работе по противодействию наркомании является наличие существенных противоречий между отдельными положениями федеральных законов. Не теряет своей актуальности вопрос, связанный с освидетельствованием лиц, находящихся в состоянии алкогольного и наркотического опьянения. На основании ст. 6.9, 20.20, 20.22 КоАП РФ фиксация факта употребления наркотических средств и психотропных веществ несовершеннолетним требует проведения медицинского освидетельствования. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <14> в отношении несовершеннолетнего правонарушителя, не достигшего возраста 15 лет, такое освидетельствование возможно только с согласия родителей. Несовершеннолетние, больные наркоманией в возрасте старше 16 лет, иные несовершеннолетние в возрасте старше 15 лет имеют право на добровольное информированное согласие на медицинское вмешательство или на отказ от него. Подростки старше 15 лет могут самостоятельно согласиться либо отказаться от медицинского освидетельствования. Родители, не соглашаясь на освидетельствование своих детей, тем самым осложняют работу правоохранительных органов. В связи с этим инспекторы ПДН могут только рекомендовать несовершеннолетнему и его родителям обратиться в учреждения здравоохранения для обследования и оказания ему необходимой медицинской помощи (п. 52.8.3 Приказа МВД России от 26 мая 2000 г. N 569). -------------------------------- <14> Российские вести. 1993. 9 сентября.

Профилактика преступлений и административных правонарушений - задача не только органов внутренних дел, а также иных государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <15> в п. 1 ст. 4 установил исчерпывающий перечень органов, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. К ним относятся: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения; органы управления образованием; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы службы занятости; органы внутренних дел. -------------------------------- <15> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177.

Законодатель предусматривает, что участие в предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних принимают не только субъекты, входящие в систему профилактики, но и иные субъекты, которые в научных публикациях называют неспециализированными. Подобная работа других органов и учреждений осуществляется в пределах их компетенции и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъектов Российской Федерации <16>. -------------------------------- <16> Такой порядок предусмотрен, например, ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802; Законом г. Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 2001. 13 декабря. Ст. 180.

Серьезное препятствие, на наш взгляд, в реализации профилактики среди несовершеннолетних таких негативных социальных явлений, как безнадзорность, беспризорность, пьянство, токсикомания и наркомания, - отсутствие четкого взаимодействия и несогласованность в системе государственных органов, занимающихся воспитанием и социологизацией детей и подростков. Решением этой проблемы может быть создание рабочего, организованного на профессиональной основе центра (органа) по координации взаимодействия между всеми государственными структурами, призванными заниматься проблемами несовершеннолетних. В то же время хотелось бы отметить неопределенность роли и места комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе профилактики правонарушений со стороны учащихся общеобразовательных школ. Как показывает практика, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН и ЗП) с этими функциями не справляются в полной мере, так как их работа строится на эпизодической основе. В качестве недостатков деятельности КДН и ЗП можно отметить юридический непрофессионализм большинства членов, входящих в их состав, а также отсутствие действенных инструментов исполнения принимаемых решений, дефицит финансовых и материально-технических средств правового регулирования. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав порой недостаточно уделяют внимания поступившим материалам дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, не осуществляют их анализ с необходимой тщательностью, не используют самостоятельно предусмотренные КоАП РФ формы получения необходимой информации (ст. 26.9, 26.10), что приводит к прекращению производства по делу и формированию у несовершеннолетнего состояния безнаказанности за содеянное. Так, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Саратовского муниципального района Саратовской области 21 августа 2007 г. вынесла постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.8 КоАП РФ и совершенным несовершеннолетним А. В постановлении о прекращении производства по делу не было указано основание прекращения производства, исчерпывающий перечень которых содержится в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ. Материалы дела свидетельствовали о том, что в связи с отсутствием протокола личного досмотра несовершеннолетнего, протокола изъятия вещества, обнаруженного у несовершеннолетнего, и объяснений понятых комиссия не усматривает факт совершения подростком административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.8 КоАП РФ. Между тем в справке об исследовании вещества N 3748 от 13.07.2007 содержится указание о проведении личного досмотра, изъятия, наличии двух понятых при этом. Однако комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав не возвратила материалы дела в ОВД для устранения недостатков, а посчитала возможным прекратить производство по делу, несмотря на то что срок давности привлечения к административной ответственности несовершеннолетнего А. еще не истек (правонарушение совершено 12.07.2007, протокол об административном правонарушении составлен 14.07.2007, постановление о прекращении производства по делу вынесено 21.08.2007) <17>. -------------------------------- <17> Письмо председателю Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Саратовской обл. В. С. Чернобровкину с приложением на 18 л., направленное начальником УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. Зарегистрировано в журнале исходящей информации УОДУУМ и ПДН ГУВД по Саратовской обл. от 12 декабря 2007 г. N 16/2315.

Немаловажным моментом является и развитие правовых основ профилактической деятельности. В Законе Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 154-ФЗ "О профилактике правонарушений в Саратовской области" <18> установлены меры профилактики правонарушений на территории Саратовской области, определены формы участия организаций и граждан в профилактике правонарушений, порядок и сроки применения мер индивидуальной профилактики. Статья 10 данного Закона к мерам индивидуальной профилактики правонарушений относит лишь профилактическую беседу и предостережение о недопустимости продолжения противоправного поведения. Однако практика свидетельствует о том, что именно на стадии ранней профилактики можно противодействовать втягиванию в криминогенную среду молодежи, формировать здоровый образ жизни подрастающего поколения. -------------------------------- <18> Саратовская областная газета. 2007. 23 января.

В заключение следует отметить, что активизация профилактической и пропагандистской деятельности в образовательных учреждениях, развитие института "школьных инспекторов", установление доверительных отношений с учителями образовательных учреждений, ориентирование педагогических коллективов на выявление фактов неблагополучия в семье, подростков, совершающих правонарушения и преступления, привлечение к работе с несовершеннолетними правонарушителями молодежных объединений правоохранительной направленности, а также общественности из числа родителей, проведение мероприятий по оздоровлению криминогенной обстановки не только в самом учебном заведении, но и на территории, прилегающей к нему, будут способствовать снижению уровня подростковой преступности, повышению ответственности родителей и педагогов за воспитание несовершеннолетних, улучшению взаимодействия ведомств системы профилактики.

Название документа