Таможенные органы как субъекты обеспечения безопасности государства: задачи, приоритетные направления

ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ КАК СУБЪЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА: ЗАДАЧИ, ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ <*>

Е. В. ТРУНИНА

Трунина Е. В., кандидат юридических наук, доцент ГОУ ВПО "МГУ им. Н. П. Огарева", руководитель функциональной группы по правовой работе Мордовской таможни, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 3-го класса.

Приоритетной задачей таможенных органов является обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. В то же время таможенные службы можно рассматривать и как элементы государственной власти, участвующие в процессе реализации своих полномочий и в обеспечении других видов безопасности: пограничной, экологической, финансовой, радиационной, военной и др.

Ключевые слова: национальная безопасность, международная безопасность, экономическая безопасность, собственная безопасность, таможенные органы, таможенная граница, контрабанда.

The priority tasks of customs organs is safeguarding of economic security of Russian Federation. At the same time, the customs organs can be regarded as state bodies, which take place in the process of realization of its authorities and providing of other kinds of security: border, ecological, financial, radiation, military safety.

Key words: national security, international security, economical security, interstate security, customs organs, customs border, smuggling.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537; далее - Стратегия национальной безопасности) национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, позволяющее обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. При этом к силам обеспечения национальной безопасности относятся Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные структуры государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации. Таможенные органы по своему административно-правовому статусу являются военизированными и правоохранительными структурами, т. е. относятся к силам обеспечения национальной безопасности. Более того, ст. 12 Федерального закона от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности" прямо относит таможенные органы к таковым. Как показывает анализ компетенции таможенных служб, их участие в обеспечении безопасности с каждым годом проявляется ярче, что обусловлено складывающейся геополитической ситуацией, возникающими политическими и экономическими проблемами как внутри государства, так и на международном уровне и, как следствие, появлением новых угроз и рисков для развития личности, общества и государства. Выделяют три уровня безопасности: международный (безопасность мирового сообщества, его региональных составляющих), национальный (безопасность общества, государства, отрасли, региона страны) и частный (безопасность организации, личности). При этом таможенные службы участвуют в процессах снижения угроз на всех трех уровнях. Так, в соответствии с п. 6 ст. 403 ТамК РФ таможенные органы оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом и в пресечении незаконного вмешательства в аэропортах Российской Федерации в деятельность международной гражданской авиации. Важнейшим направлением в этой работе является выявление международной контрабанды, особенно наркотиков, так как в большинстве случаев международные террористические организации осуществляют финансирование за счет контрабанды наркотиков. Поэтому, пресекая контрабанду, таможенные органы непосредственно способствуют снижению рисков и возможного ущерба от террористических угроз. На обеспечение международной и национальной безопасности, противодействие международному терроризму направлена такая важная функция таможенных служб, как участие в осуществлении экспортного контроля, регулируемого Федеральным законом от 18.07.1999 N 183-ФЗ "Об экспортном контроле". Таможенные органы контролируют соблюдение разрешительного порядка перемещения через таможенную границу товаров и технологий, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Более детально порядок осуществления таможенными службами экспортного контроля урегулирован Приказом ГТК России от 26.12.2003 N 1545 "О повышении эффективности деятельности таможенных органов в области экспортного контроля" <1>. -------------------------------- <1> Документ опубликован не был.

Однако приоритетной задачей таможенных органов является обеспечение экономической безопасности государства как важнейшей составляющей национальной безопасности. Таможенное дело, таможенная политика находятся в прямой зависимости от экономических интересов государства, обеспечивая реализацию государственной экономической и торговой политики. Таможенная политика направлена на использование таможенно-тарифного механизма регулирования внешнеэкономической деятельности, решение задач защиты национальной экономики и обеспечение ее безопасности, а также пополнение государственного бюджета. Важную экономическую сущность таможни выразил крупный ученый России XIX века С. Никольский: "Таможни учреждаются с весьма важною для государства целью - с целью покровительства тем промышленностям государства, которые вследствие различных условий стоят ниже других по развитию, но развитие и процветание которых для государства в высшей степени важно. Это одна цель. Вторая же цель та, чтобы в этих местах, учрежденных на границах государства, все товары, ввозимые в государство и вывозимые из него, осматривались, и те, которые обложены известною пошлиной, платили эту последнюю в пользу государства..." <1>. Таможенная политика является частью общей политики государства и концепции обеспечения безопасности данного государства, в основе которой лежат цель, задачи, принципы, основные направления и механизм обеспечения экономической безопасности страны. -------------------------------- <1> Никольский С. О внешних таможенных пошлинах. М., 1985. С. 27.

В действующем законодательстве отсутствует нормативное определение экономической безопасности. В научной литературе также существует множество подходов к трактовке данного понятия, что только подчеркивает его сложность и многоаспектность. Современный экономический словарь определяет экономическую безопасность как создаваемые государством условия, гарантирующие недопущение нанесения хозяйству страны непоправимого ущерба от внутренних и внешних экономических угроз <1>. -------------------------------- <1> См.: Райзберг Б. Л., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2006 // КонсультантПлюс.

Задачей таможенных органов является снижение угроз, имеющихся в сфере внешнеэкономической деятельности. Так, к внешним угрозам В. А. Мацаков относит зависимость экономики страны от импорта, чрезмерную открытость экономики, преобладание экспорта ресурсов над экспортом высокотехнологической продукции; к внутренним - продолжение либерального экономического курса страны, создание условий для формирования зависимостей (финансовой, технологической, продовольственной и др.) от иностранных государств, коррупцию государственного аппарата, напряженную криминалистическую обстановку, принятие федеральными органами нормативных правовых актов, ущемляющих права граждан, наличие нормативных правовых актов с существенным криминогенным потенциалом, сращивание государственных и криминогенных структур и т. п. <1>. Современные тенденции показывают, что данные угрозы нарастают по ряду направлений. -------------------------------- <1> См.: Мацаков В. А. Конституционно-правовое регулирование деятельности таможенных органов в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.

Учитывая положения Стратегии национальной безопасности, ФТС России разработана Стратегия Федеральной таможенной службы до 2020 года (утв. Приказом ФТС России от 27.07.2009 N 1333). Ключевые направления деятельности ФТС России в сфере обеспечения экономической безопасности Российской Федерации - развитие системы таможенного контроля как наиболее действенного инструмента, обеспечивающего полное соблюдение установленного порядка трансграничного механизма оборота товаров и транспортных средств в рамках единого государственного механизма реагирования на угрозы национальной безопасности, а также дальнейшее совершенствование правоохранительной деятельности таможенных органов. Борьба с таможенными правонарушениями составляет важнейшую часть функции таможенных служб по обеспечению экономической безопасности государства. Криминализация внешнеэкономической деятельности продолжает оставаться негативным фактором, несущим в себе значительную угрозу национальной безопасности государства. Динамика таможенных правонарушений является ярким тому подтверждением. Так, в 2008 году таможенными органами было возбуждено 4988 уголовных дел, что на 10,7% больше, чем в 2007 году (4504 дела), и на 12,7% больше, чем в 2006 году (4423). По итогам 2008 года таможенными службами было возбуждено 83 700 дел об административных правонарушениях, что на 4% больше, чем в 2007 году (80 423 дела), и на 19% больше, чем в 2006 году (70 129). По-прежнему наиболее опасным и самым распространенным преступлением в сфере таможенного дела остается контрабанда. По данным ФТС России, доля уголовных дел, возбужденных по ст. 188 "Контрабанда" УК РФ, в общем числе инициированных таможенными органами уголовных дел, в 2006 году составила 91% (4026 дел), в 2007 - 93,1% (4194), в 2008 году - 93,2% (4647) <1>. -------------------------------- <1> См.: письмо ФТС России от 24.03.2009 N 18-12/12454 "О направлении обзора правоохранительной деятельности". Документ опубликован не был.

При этом значительная часть перемещаемого через таможенную границу контрабандного товара приходится на нелегальный оборот наркотиков и психотропных веществ. Так, по факту контрабанды наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ таможенными органами в 2008 году было возбуждено 845 уголовных дел, в 2007 - 750, в 2006 году - 758 дел. Только в 2008 году в ходе таможенного контроля физических лиц, транспортных средств и товаров, следующих через таможенную границу Российской Федерации, а также в результате оперативно-розыскных мероприятий российские таможенники изъяли из незаконного оборота 3432 кг наркотических, психотропных и сильнодействующих веществ <1>. Не меньшую угрозу безопасности государства представляет контрабанда оружия и боеприпасов. -------------------------------- <1> www. customs. ru

Вместе с тем происходят и некоторые подвижки в структуре угроз. Становится все более актуальным такой фактор, влияющий на экономическую безопасность, как возрастание масштабов международной торговли контрафактной продукцией. С момента вступления в силу ТамК РФ в 2003 году защита интеллектуальной собственности, борьба с незаконным перемещением через таможенную границу Российской Федерации контрафактной продукции стали новой функцией таможенных органов. Глава 38 ТамК РФ наделила таможенные органы полномочиями по принятию защитных мер, направленных на пресечение незаконного ввоза (вывоза) контрафактной продукции непосредственно при ее таможенном оформлении и таможенном контроле. Как отмечается в Стратегии национальной безопасности, одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере является энергетическая безопасность. Статистика выявленных таможенными органами в этой сфере преступлений также свидетельствует о набирающей обороты энергетической угрозе. Так, в 2006 году по фактам незаконного перемещения энергоносителей таможенными службами было возбуждено 27 уголовных дел, в 2007 и 2008 годах - 96 и 98 соответственно. Несмотря на то что обеспечение экономической безопасности является приоритетной задачей таможенных органов, вытекающей из самой сущности таможенного дела, фактическое участие таможенных структур в обеспечении национальной безопасности гораздо шире. Находясь в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, таможенные органы участвуют в обеспечении пограничной безопасности. Как отмечается в Стратегии национальной безопасности, угрозу безопасности в пограничной сфере представляет активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через Государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организация каналов нелегальной миграции, наличие и ввозная эскалация вооруженных конфликтов вблизи Государственной границы России, незавершенность международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации с отдельными сопредельными государствами. К числу угроз в пограничной сфере применительно к таможенному делу следует также отнести большую протяженность Государственной границы Российской Федерации, недостаточное количество таможенных пунктов пропуска, позволяющих охватить таможенным контролем все участки границы, а также слабую техническую оснащенность ряда пунктов пропуска. Большую опасность таят в себе участки государственной границы, где таможенный контроль отменен, например на российско-белорусской границе. В связи с предстоящим формированием Таможенного союза с Республикой Казахстан, с которой Россия имеет одну из самых протяженных границ, являющуюся объектом пристального внимания криминальных сообществ, возникновение данной угрозы прогнозируется и на этом участке. Пресечение незаконного перемещения запрещенных и опасных товаров непосредственно на государственной границе позволит минимизировать угрозы, связанные с проникновением этих товаров на территорию страны, предотвратить негативные последствия их распространения. Именно поэтому необходимость обеспечения безопасности непосредственно на Государственной границе Российской Федерации в Концепции развития таможенных органов (утв. распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 N 2225-р) определена важным направлением их деятельности. Снижению угроз в сфере пограничной безопасности будет способствовать реализация разработанной ФТС России на перспективу до 2020 года Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к Государственной границе Российской Федерации <1>. Данная Концепция предусматривает широкий комплекс мероприятий: развитие и совершенствование таможенной инфраструктуры, модернизацию системы таможенного оформления и таможенного контроля, оптимизацию количества и специализацию пунктов пропуска через государственную границу, реализация которых создаст условия для повышения эффективности деятельности таможенных органов в приграничных субъектах Российской Федерации в борьбе с таможенными правонарушениями и коррупционными проявлениями и в целом позволит снизить уровень криминогенности внешнеэкономической деятельности. -------------------------------- <1> См.: письмо ФТС России от 21.08.2009 N 21-50/39656 "О направлении Концепции" // КонсультантПлюс.

Большую роль в данном процессе играет техническая оснащенность пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации. В связи с этим ФТС России принят Приказ от 31.10.2008 N 1349 "Об утверждении Типовых требований к оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации таможенного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации", который установил требования к оснащению таможенных органов комплексом технических средств: досмотровой рентгенотелевизионной техникой, металлодетекторами, техническими средствами для таможенного досмотра (диагностики) - и возможность применения иных форм таможенного контроля (средств поиска, технических и химических средств идентификации и др.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 20.04.2009. N 16.

Важным направлением деятельности таможенных органов остается участие в обеспечении экологической безопасности: эта деятельность осуществляется прежде всего посредством контроля и надзора над трансграничными перевозками опасных отходов. Огромную роль в поддержании экологической безопасности играет пресечение таможенными службами незаконной торговли редкими животными и растениями в рамках выполнения международных обязательств, предусмотренных Конвенцией о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 года (СИТЕС), участницей которой Российская Федерация является с 1976 года. По оценкам Интерпола, международная контрабанда видов дикой флоры и фауны по объему вложенных средств занимает второе место после контрабанды наркотиков <1>. Во многом нелегальный вывоз из России редких животных имеет социальную подоплеку. Огромное число сельских жителей России, особенно пограничных районов, перешли практически "на жизнь от биоресурсов", кормясь от нелегального сбыта редких растений и животных, находящихся под охраной СИТЕС. -------------------------------- <1> См.: Таможня. 2003. N 24(97). С. 22.

Осуществляя таможенный контроль, таможенные органы обязаны выявлять и пресекать незаконное перемещение через таможенную границу Российской Федерации делящихся и радиоактивных материалов и опасных отходов <1>, обеспечивая тем самым радиационную безопасность. -------------------------------- <1> См.: Приказ ГТК России от 05.05.1995 N 303 "О введении в таможенные органы должностей специалистов таможенного контроля за радиоактивными и делящимися материалами" // КонсультантПлюс.

В связи с переходом на рыночные условия торговли перед государством встала угроза утечки российского капитала за рубеж. Являясь агентами валютного контроля и осуществляя контроль в части зачисления средств при экспорте и возврата валютной выручки в рамках заключенных внешнеэкономических контрактов, таможенные органы тем самым участвуют в обеспечении финансовой безопасности государства. Следует согласиться с К. А. Корняковым, что сегодня только таможня способна полностью проконтролировать движение и возврат валюты в процессе реализации внешнеторговых сделок, поскольку именно она фиксирует ее перемещение через таможенную границу <1>. По информации ФТС России, в 2008 году не возвращено из-за границы средств в иностранной валюте на общую сумму 15,3 млрд. руб. (в 2007 году - 660,3 млн. руб., в 2006 году - 668,9 млн. руб.) <2>. -------------------------------- <1> См.: Корняков К. А. Новый этап развития таможенного дела в России // Законодательство и экономика. 2003. N 11 // КонсультантПлюс. <2> См.: письмо ФТС России от 24.03.2009 N 18-12/12454 "О направлении обзора правоохранительной деятельности".

В. А. Мацаков выделяет также иные виды безопасности, в обеспечении которых принимают участие таможенные органы: военная, общественная, информационная и продовольственная безопасность <1>. Представляется, что данный перечень можно продолжить, находя в компетенции таможенных служб и иные полномочия, реализация которых в той или иной степени способствует гарантированию определенного вида безопасности. -------------------------------- <1> См.: Мацаков В. А. Указ. раб. С. 19 - 22.

Реализуя одну из своих функций, таможенные органы могут участвовать одновременно в обеспечении нескольких видов безопасности. Например, контрабанда всегда сопряжена с отсутствием таможенного оформления товаров, а значит, с неуплатой таможенных платежей в федеральный бюджет. Пресекая контрабанду, таможенные службы противодействуют уклонению от уплаты таможенных платежей, обеспечивая тем самым экономическую безопасность государства. Выявляя контрабанду наркотиков и иных сильнодействующих веществ, оружия, взрывчатых веществ, таможенные органы обеспечивают общественную безопасность; иностранной валюты - финансовую; ядовитых отходов или иных опасных веществ, объектов флоры и фауны - экологическую; некачественных продуктов питания - продовольственную; культурных ценностей и исторических ценностей - культурную безопасность и др. Эффективности деятельности таможенных служб как составной части сил обеспечения безопасности во многом способствует организация системы гарантий собственной безопасности таможенных органов. Как определяет Концепция Государственного таможенного комитета Российской Федерации по обеспечению собственной безопасности таможенных органов (утв. Приказом ГТК России от 26.04.1995 N 287), собственная безопасность таможенных служб - это состояние их защищенности от внешних и внутренних факторов, гарантирующее способность противостоять дезорганизующим их работу деяниям, сохраняя свою работоспособность, необходимый оперативный и технический потенциал. Система гарантий собственной безопасности функционирует на общем уровне деятельности по обеспечению собственной безопасности, реализуемом всеми подразделениями таможенных органов, и специальном уровне, который регулируется Управлением собственной безопасности ФТС России и соответствующими подразделениями на местах. В обеспечении собственной безопасности можно выделить два основных направления. Первое - защита жизни и здоровья сотрудников таможенных органов, членов их семей от преступных посягательств. В связи с увеличением числа попыток внедрения в таможенные органы Российской Федерации представителей преступных сообществ, имеющих межрегиональные и международные связи, защита должностных лиц от противоправных посягательств в связи с исполнением ими служебных обязанностей представляется особо значимой. И второе направление, являющееся в последнее время наиболее актуальным, - выявление, предупреждение и пресечение фактов коррупции, других должностных преступлений и нарушений таможенного законодательства сотрудниками таможенных органов. Сюда же можно отнести предупреждение проникновения в кадровый состав таможенных служб лиц, вынашивающих преступные намерения. В современных условиях борьба с коррупцией является важной государственной задачей. Коррупция в таможенных органах остается важным дестабилизирующим фактором функционирования всей таможенной системы. Содействие криминалитету, злоупотребление служебными полномочиями подрывают не только авторитет таможенных органов, но и выполнение задач и функций таможенных структур. На искоренение коррупции направлены многие принимаемые в последнее время на федеральном уровне антикоррупционные нормативные правовые акты. Полномочиями по контролю за деятельностью таможенных служб наделен ряд правоохранительных структур. Вместе с тем, как показывает статистика, именно деятельность специально уполномоченных подразделений самих таможенных органов, а именно подразделений собственной безопасности, наиболее эффективна в данном направлении. Так, по информации Управления собственной безопасности ФТС России, большая часть преступлений коррупционной направленности, совершаемых в таможенной сфере, выявляется подразделениями собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации. На протяжении пяти лет этот показатель составляет свыше 80% преступлений указанной категории, выявленных всеми правоохранительными органами Российской Федерации, в 2008 году он составил 92% <1>. -------------------------------- <1> www. customs. ru

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что функции таможенных служб по обеспечению безопасности государства достаточно широки и многогранны. Таможенные органы призваны стоять на страже прежде всего экономических интересов государства. Защита экономической безопасности государства является одной из главных целей в деятельности таможенных органов на протяжении истории существования таможенной службы. Так, из двадцати функций таможенных органов, обозначенных в ранее действовавшем ТамК РФ, девять было посвящено обеспечению экономической безопасности и защите экономических интересов государства. Данные функции были закреплены в ранее действующих положениях о таможенных органах различного звена. Однако, как показывает анализ компетенции таможенных органов, реализуя свои полномочия, таможенные службы участвуют в обеспечении и иных видов безопасности: финансовой, пограничной, экологической, радиационной и др. К сожалению, ни действующий ТамК РФ, ни Положение о Федеральной таможенной службе (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 N 459), ни Общее положение о региональном таможенном управлении и Общее положение о таможне (утверждены Приказом ФТС России от 12.01.2005 N 7), ни Общее положение о таможенном посте (утв. Приказом ФТС России от 13.08.2007 N 965) не упоминают о такой важной составляющей компетенции таможенных органов, как участие в обеспечении каких-либо видов национальной безопасности. Однако если игнорирование в вышеуказанных нормативных документах закрепления функций по обеспечению, например, финансовой, экологической, пограничной национальной безопасности еще можно объяснить тем, что они не являются основными функциями таможенных служб, то отсутствие в них положений, позволяющих установить причастность таможенных органов к защите экономических интересов страны и обеспечению экономической безопасности государства, нельзя оправдать. При сохранении прежних и появлении новых полномочий таможенных органов, направленных на решение задач по обеспечению международной, национальной безопасности, данный факт следует расценивать как существенный пробел в правовом регулировании административно-правового статуса таможенных служб, требующий скорейшего устранения.

Название документа