Достаточно ли хорошо в России защищается собственность

ДОСТАТОЧНО ЛИ ХОРОШО В РОССИИ ЗАЩИЩАЕТСЯ СОБСТВЕННОСТЬ

И. А. ЕФРЕМОВ

Ефремов И. А., кандидат юридических наук, член Адвокатской палаты г. Москвы (адвокатский кабинет "ПРАВО-ЭКСПЕРТИЗА-ЗАЩИТА").

Конституцией РФ провозглашается, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8), а меры по охране собственности осуществляет Правительство РФ (п. "е" ч. 1 ст. 114) <1>. -------------------------------- <1> Здесь и далее делаются ссылки на законы и иные нормативные правовые акты, последние редакции которых находятся в справочной правовой системе "КонсультантПлюс".

Анализ законодательства по вопросам охраны собственности (в статье прежде всего рассматриваются вопросы физической защиты частной и государственной собственности (имущества) от противоправных посягательств) и практики такой охраны (охранной деятельности) позволяют утверждать, что провозглашенное процитированной конституционной нормой равенство не соблюдается. В России в соответствии с действующим законодательством функционируют несколько систем охраны, призванных обеспечивать прежде всего физическую защиту разных форм собственности (имущества) от противоправных посягательств. В зависимости от основной предназначенности их можно разделить на: - предназначенные для защиты (охраны) собственности в публичных интересах (в интересах общества и государства); - предназначенные в равной мере для защиты (охраны) собственности в публичных и частных интересах (в интересах отдельных физических и юридических лиц); - предназначенные для защиты (охраны) собственности в частных интересах. Согласно статье 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Следовательно, собственник, в том числе "частник", также обязан самостоятельно принимать меры по защите (охране) своей собственности. Охрану собственности в публичных интересах осуществляют Федеральная служба охраны, Федеральная служба безопасности, органы внутренних дел и внутренние войска МВД России и другие военизированные и правоохранительные органы (далее - государственная охрана). Деятельность государственной охраны регулируется Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", законами и иными нормативными правовыми актами. Федеральные органы исполнительной власти, в том числе вышеназванные военизированные и правоохранительные органы, а также организации на основании статьи 5 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон о ведомственной охране) вправе создать ведомственную охрану (совокупность органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств). Ведомственная охрана организаций, создаваемая в соответствии с федеральным законом, функционирует, как и государственная ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти, в рамках Закона N 77-ФЗ. По сути, это государственная охрана со всеми вытекающими отсюда правами и обязанностями. В государственных военизированных и правоохранительных органах могут создаваться структуры, предназначенные исключительно для охраны собственности в публичных интересах и в равной мере в частных интересах. Например, во внутренних войсках в соответствии с Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (ст. ст. 2, 19 и др.) создаются соединения и воинские части по охране важных государственных объектов и специальных грузов. А в системе МВД России в соответствии со статьей 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" и Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 589 "Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации" в структуре милиции общественной безопасности находятся подразделения милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Порядок создания, реорганизации и ликвидации этих подразделений определяется министром внутренних дел РФ, они предназначены в равной мере для защиты имущества в публичных интересах и в частных интересах. Для охраны частного имущества в соответствии с Законом РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1) могут создаваться частные охранные организации (ЧОО) (известные большинству по старому их названию - ЧОП). ЧОО осуществляют охрану имущества "частника", как и подразделения вневедомственной охраны, на основании гражданско-правовых договоров. В зависимости от вида охраняемого имущества (частное или государственное) и субъекта охраны (государственная или негосударственная охрана в лице ЧОО или собственника имущества) эти субъекты в соответствии с действующим законодательством в связи с осуществлением охраны наделяются разными правами и на них возлагаются разные обязанности. Таким образом, законодателем изначально устанавливается неравенство в защите разных форм собственности. Как отмечалось выше, охрана частного имущества может осуществляться как силами самого собственника, так и на основании договора, заключаемого с вневедомственной охраной или с ЧОО. Самым распространенным договором на охрану имущества "частника" вневедомственной охраной (в том числе с участием технических подразделений ГУП "Охрана" МВД России) является договор на оказание услуг по централизованной охране и техническому обслуживанию средств охраны квартир и мест хранения личного имущества граждан. Проще говоря, это охрана квартир вневедомственной охраной с помощью ПЦО (пультов централизованной охраны) с использованием телефонных проводных линий и специального оборудования, находящегося на АТС. Договор, который предлагает заключить вневедомственная охрана, по сути, является договором присоединения (его условия определяет одна сторона, в нашем случае - вневедомственная охрана). Это обусловлено ограниченностью доступности такого вида охраны для граждан из-за отсутствия технических возможностей, а также фактически монопольным доступом ведомственной охраны к оборудованию АТС и телефонным проводным линиям, которые могут использоваться для целей охраны <2>. -------------------------------- <2> Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ право оказывать услугу "охрана объектов и (или) имущества... с осуществлением работ по... эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны... и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию" предоставлено и ЧОО. Но о возможности использования при этом разветвленной и доступной большинству граждан проводной телефонной сети умалчивается. Соответственно не предоставляется ЧОО и право использовать оборудование АТС.

Поэтому "частник" вынужден соглашаться на условия такого договора, в том числе на размер ответственности, который может нести вневедомственная охрана в рамках договора в случае кражи, повреждения или уничтожения охраняемого имущества. Так, по Москве на сегодняшний день этот размер ответственности составляет порядка 65000 руб. Это относится и к случаям, когда, например, будет похищено имущество на миллионы рублей, долларов США или евро. При этом для возмещения материального ущерба требуется и возбуждение уголовного дела, а также принятие судебного решения. В соответствии с нормами российского законодательства гражданин-"частник", конечно, может добиваться полного возмещения ущерба. Так, в соответствии с частью 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, подлежит возмещению в полном объеме причинившим его лицом. Однако реалии нашей сегодняшней правоохранительной и судебной практики таковы, что на быстрое возмещение вреда в полном объеме рассчитывать не приходится. Более того, даже если причинитель вреда будет найден, получить с него возмещение ущерба в полном объеме вряд ли удастся. Обычно оказывается, что причинитель вреда не имеет какого-либо имущества и официальных доходов, на которые можно обратить взыскание ущерба. Кроме того, для получения полного возмещения вреда "частник" должен расходовать свои средства для оплаты работы юриста, привлекаемого для оказания юридической помощи, оплачивать госпошлину при подаче заявлений и жалоб и т. д. без гарантий полного возмещения вреда и всех понесенных при этом затрат. В подобной ситуации ущерб, причиненный государственному имуществу, если он не будет возмещен виновником, компенсируется прямо или косвенно из соответствующего бюджета, т. е. из кармана "частника"-налогоплательщика. Таким образом, при охране государственного и частного имущества вневедомственной охраной существует неравенство и с точки зрения механизмов и полноты компенсации в случае причинения ущерба имуществу в результате кражи, его повреждения или уничтожения. "Частнику" не гарантируется полное возмещение ущерба, возникшего в период нахождения его фактически под государственной охраной, в то время как подобный ущерб госимуществу будет прямо или косвенно возмещен, прежде всего за счет того же "частника". Вневедомственная охрана - составная часть милиции общественной безопасности, и в силу этого ее сотрудники при осуществлении охраны собственности, в том числе собственности "частника", обладают правами сотрудников милиции. В частности, в соответствии с Законом о милиции они имеют право применять физическую силу (ст. 13), специальные средства для задержания лица, застигнутого при совершении преступления против жизни, здоровья или собственности и пытающегося скрыться (ст. 14), огнестрельное оружие для задержания лица, застигнутого при совершении тяжкого преступления против жизни, здоровья и собственности и пытающегося скрыться, а также лица, оказывающего вооруженное сопротивление (ст. 15). Кроме того, сотрудник милиции имеет право обнажить огнестрельное оружие и привести его в готовность, если считает, что в создавшейся обстановке могут возникнуть предусмотренные статьей 15 этого Закона основания для его применения (ст. 16). Аналогичные права при охране имущества и у сотрудников других структур государственной охраны, в том числе у сотрудников ведомственной охраны. Если охрану имущества "частника" по договору осуществляет ЧОО, частные охранники в соответствии с Законом N 2487-1 имеют право применять специальные средства для пресечения преступления против охраняемого ими имущества, когда правонарушитель оказывает физическое сопротивление (ст. 17), а сотруднику государственной охраны для применения специальных средств, как отмечалось выше, не требуется ждать, когда правонарушитель будет оказывать физическое сопротивление. Огнестрельное оружие частный охранник может применить для отражения группового или вооруженного нападения на охраняемое имущество (ст. 18), а сотруднику государственной охраны для применения огнестрельного оружия достаточно факта совершения тяжкого преступления и попытки правонарушителя скрыться. Частный охранник также не вправе обнажать огнестрельное оружие и приводить его в готовность заблаговременно (в отличие от сотрудника государственной охраны). Он может это сделать только при наличии оснований для этого, указанных в статье 18 Закона N 2487-1. Этим Законом вообще не предусмотрена возможность применения частным охранником физической силы. В противном случае прокуратура или милиция предъявляют ему претензии (зачастую на основании обращения граждан), ссылаясь на отсутствие у него такого права, хотя у охранника оно существует в силу норм статей 37 и 39 Уголовного кодекса РФ (необходимая оборона и крайняя необходимость). Основания применения оружия гражданином для защиты своей (частной) собственности законодательно не определены. В статье 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" указаны только общие основания: возможность применения имеющегося у гражданина на законных основания оружия "для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости". Указанные основания предусмотрены упоминавшимися выше статьями 37 и 39 УК РФ. В соответствии с этими общими основаниями осуществляется защита законных прав и интересов от различных посягательств и угроз различными лицами и органами как в рамках профессиональной деятельности (например, рассмотренные выше случаи применения огнестрельного оружия сотрудниками государственной и частной охраны), так и во многих других случаях, не связанных с профессиональной деятельностью. Например, в период, когда отсутствовала законодательная база для проведения контртеррористических операций, положениями статьи 39 УК РФ (крайняя необходимость) обосновывалось выполнение этих мероприятий на Северном Кавказе. По большому счету, и без упомянутой статьи 24 Закона об оружии гражданин имеет право применять оружие в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости на основании статей 37 и 39 УК РФ, как и все вышеуказанные органы и лица. Однако установление и доказывание факта наличия (или отсутствия) необходимой обороны или крайней необходимости, соответственно и установление правомерности (неправомерности) действий, как в нашем случае, по применению оружия гражданином для защиты своей собственности - дело непростое даже для юристов. В связи с этим применительно к тем или иным видам деятельности или случаям и возникает необходимость законодательной детализации этих оснований. Детализация оснований (случаев) применения оружия требуется и для гражданина, у которого оно находится на законных основаниях. В противном случае получается, что фактически он не защищен законом, если не сможет доказать, что при проведении "контртеррористической операции" по защите своей собственности действовал в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Это еще одно неравенство при охране государственного и частного имущества, чего, согласно вышеуказанным положениям Конституции РФ, не должно быть. Таким образом, вопреки требованиям статьи 8 Конституции РФ о защите равным образом разных форм собственности существуют различия в полномочиях при охране государственного и частного имущества. Объем полномочий при защите частной собственности меньше, чем при защите государственной, а механизм возмещения ущерба, причиненного охраняемому имуществу, для "частника" сложнее, чем для государственных структур. Указанные различия, как представляется, противоречат и требованиям статьи 55 Конституции РФ о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такое неравенство в защите различных форм собственности, на мой взгляд, можно объяснить отсутствием в России государственного комплексного продуманного стратегического подхода к охране имущества в целом и отдельных его видов в интересах общества и каждого его члена. Отсутствие комплексного стратегического подхода к защите собственности, в свою очередь, как представляется, обусловливается продолжающимся ее переделом в России между различными группировками. С одной стороны, не добившись каких-то своих конечных целей по переделу собственности, такие группировки пока не заинтересованы в определенных и понятных правилах по охране разных форм собственности. С другой стороны, используя свои возможности по влиянию на политическую, законодательную и исполнительную власть России, они лоббируют в своих интересах принятие нужных им законов и подзаконных актов, используя любую возможность. Подтверждением могут служить принятые в последние годы некоторые законы и иные нормативные правовые акты по рассматриваемым вопросам без какой-то определенной и понятной логики. В результате получается "лоскутное законодательное одеяло" по вопросам охраны в Российской Федерации собственности. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 222-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и статьей 12 Федерального закона "Об оружии" в упомянутые законы были внесены изменения и дополнения по вопросам обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, и иного необходимого для выполнения этих контрактов имущества стратегическими предприятиями, стратегическими акционерными обществами и их дочерними обществами, осуществляющими эксплуатацию магистральных нефтепроводов и являющимися их собственниками, и организацией - собственником Единой системы газоснабжения. Была дополнена преамбула Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд, а сам Закон дополнен статьей 4.1. В соответствии с изменениями, внесенными в Закон об оружии, стратегические организации наделялись правом приобретать отдельные типы и модели гражданского и служебного оружия и специальных средств по правилам, установленным для юридических лиц с особыми уставными задачами. Принятием Закона N 222-ФЗ, на мой взгляд, была искусственно создана малопонятная и не согласующаяся с действующим законодательством правовая ситуация. Так, указанным выше организациям было разрешено приобретать служебное огнестрельное оружие как предприятиям с особыми уставными задачами, а использовать его по правилам Закона о ведомственной охране. Однако в какой организационно-правовой форме эта охрана могла создаваться, Закон умалчивал. Думаю, было бы проще и понятнее, если бы в целях охраны имущества этих стратегических организаций, в том числе госпоставок, создавалась ведомственная охрана. Это возможно в соответствии с Законом о ведомственной охране (ст. 5). Достаточно дополнить законы, регулирующие деятельность указанных стратегических организаций (например, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"), нормой примерно такого содержания "... (название стратегической организации) имеет право на создание ведомственной охраны", или подобные изменения могли бы быть внесены в специальные законы, регулирующие тот или иной вид охраны. Нет ответа и на вопрос, какие структуры могут или должны создаваться для целей охраны государственных поставок в указанных стратегических организациях и каков их правовой статус, и в специальном Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1056 "О мерах по реализации статьи 4.1 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", изданном как раз во исполнение новелл по охране госпоставок в стратегических организациях. На момент принятия Закона N 222-ФЗ в указанных стратегических организациях действовали службы безопасности, созданные в соответствии с Законом N 2487-1. Охрану имущества этих стратегических организаций осуществляли и ЧОПы, действующие в рамках указанного Закона. При этом каких-либо существенных проблем в охранной деятельности, требующих принятия специальных законов, не существовало. В результате уже в течение нескольких лет на указанных объектах царит неопределенность в части деятельности охранных подразделений, что, понятно, не способствует повышению эффективности защиты собственности на этих объектах как в публичных, так и в частных интересах. Параллельно с вышеназванными изменениями и дополнениями, внесенными в охранное законодательство по стратегическим организациям, начались кардинальные изменения законодательства о частной детективной и охранной деятельности, которые вряд ли согласуются с названными выше изменениями. Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. N 272-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности" внесены изменения в 13 федеральных законов. Наибольшее их количество пришлось на Закон N 2487-1 (более полусотни). В частности, введена норма (ст. 15.1), согласно которой для отдельных организаций, определенных Правительством РФ, устанавливалась возможность создания ЧОО. По сути, возобновлена возможность создания служб безопасности, но уже в форме ЧОО. Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. N 82 "Об утверждении Правил предоставления права учреждения частной охранной организации юридическим лицом, осуществляющим иную деятельность, кроме охранной" определен круг таких организаций. Среди них стратегические предприятия или стратегические акционерные общества, субъекты естественных монополий, государственные корпорации или государственные компании. Как отмечалось выше, в стратегических организациях, составляющих, по сути, основу нашей сырьевой экономики и определяющих благополучие России, уже не один год существует неопределенность в вопросе статуса охранных структур, соответственно в целом и в защите (охране) богатств, принадлежащих всему народу. Это породили бессистемные ("лоскутные") изменения и дополнения в законодательство об охранной деятельности. Не исключено, что в связи с принятием Постановления Правительства РФ N 82 получится, как в известной поговорке: "Во дворе стоял кол, на колу мочало, начинай все сначала". Подводя итог, можно сделать следующие выводы. России нужна комплексная долговременная программа по защите (охране) собственности в целом и отдельных ее форм в интересах всего нашего общества и каждого гражданина, а не только отдельных избранных лиц или их группировок. При этом законодатель обязан принимать законы о защите собственности, находящейся в частной, государственной, муниципальной, смешанной (как в случае с упомянутыми стратегическими организациями) или иной форме, которые, во-первых, в равной мере защищали бы все формы собственности и, во-вторых, не требовали бы разъяснений в других законах и принятия множества подзаконных актов. Необходимость в системном подходе к правовому регулированию в сфере защиты собственности обусловливается и тем, что подавляющее большинство россиян, в ходе шоковых реформ понесших потери, ничего не приобретя, в настоящее время немного пришли в себя. И повтора не хочется никому. Этого можно добиться, проявив политическую волю и создав действенную (работающую) стабильную законодательную базу по защите собственности. Такой подход будет способствовать не только и не столько большей защищенности любых форм собственности, но и стабильности в обществе, уверенности граждан в завтрашнем дне.

Название документа