Административно-правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих зарубежных стран

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА МИНИМИЗАЦИИ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН <*>

М. В. КОСТЕННИКОВ, А. В. КУРАКИН, Д. Н. КОЛЧЕМАНОВ, А. В. МАРЬЯН

Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. Куракин Алексей Валентинович, доктор юридических наук, профессор Российской таможенной академии. Колчеманов Дмитрий Николаевич, кандидат юридических наук, профессор Социально-экономического института. Марьян Ашот Всеволодович, кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы минимизации коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных служащих зарубежных государствах и высказываются предложения по учету зарубежного опыта.

Ключевые слова: коррупция, коррупционный риск, государственная служба, государственный служащий, зарубежные государства, минимизация коррупционных рисков, профессиональная деятельность.

Administrative and legal means of minimization of corruption risks in official activities of Public officers in Foreign states M. V. Kostennikov, A. V. Kurakin, D. N. Kolchemanov, A. V. Maryan

The article is devoted to legal and administrative issues of minimization of corruption risks in official activities of public officers in foreign states. The article also contains certain recommendations and suggestions on minimization of corruption risks based on experience of foreign countries.

Key words: corruption, corruption risk, public service, public officer, foreign states, minimization of corruption risks, official activities.

Проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция представляет собой непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию институтов демократии и гражданского общества, реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры государства вообще. Следует подчеркнуть также, что коррупция в деятельности органов государственной власти и управления способствует развитию организованной преступности, создает питательную почву для развития очагов экстремизма и терроризма. Все эти и ряд других проблем делают объективно необходимым формирование административно-правового механизма противодействия коррупции в различных направлениях деятельности государственных служащих всех тех стран, которые борются (пытаются бороться) с коррупцией. Как показывает опыт проводимых государственно-правовых реформ, а также практика правоохранительной деятельности в сфере противодействия коррупции, в системе государственной службы коррупция возникает в тех сферах деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, где их статус детально не определен, а также не сформированы административные процедуры предоставления услуг гражданам и юридическим лицам. Исследование показывает, что коррупция возникает именно в тех сферах, где государственные служащие реализуют организационные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия. Вот почему в настоящее время необходимо совершенствовать административно-правовой режим минимизации коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных служащих. Отметим, что слово "риск" означает "действие наудачу, требующее смелости, бесстрашия, в надежде на счастливый исход". Существуют различные определения риска, но все их объединяет то, что понятие риска связано с опасностью и с надеждой на лучший результат. В. В. Астанин отмечает, что к коррупционным рискам, связанным с государственной и муниципальной службой, следует отнести вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего <1>. -------------------------------- <1> См.: Астанин В. В. Антикоррупционная политика: криминологические аспекты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 11.

Как в нашей стране, так и за рубежом отчасти причиной роста коррупции в административной деятельности государственных служащих является плохое качество нормативной правовой основы их деятельности. В настоящее время приходится констатировать, что действующая законодательная, а также иная нормативная правовая база недостаточно эффективно регламентируют исполнительно-распорядительную деятельность государственных служащих, которые предоставляют гражданам, а также юридическим лицам соответствующие публичные услуги (лицензии, разрешения, заключения и др.). Перечисленные причины во многом носят объективный характер, но есть еще и целый ряд субъективных проблем, воздействовать на которые с помощью норм права не всегда представляется возможным. В этой связи для решения многих проблем в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы РФ возможно и необходимо использовать зарубежный опыт. Связано это с тем, что во многих индустриально развитых зарубежных государствах сформирован административно-правовой механизм противодействия коррупции. Кроме того, практически во всех зарубежных государствах создана административно-правовая и организационная основа противодействия коррупции, позволяющая снизить уровень коррупции до масштабов, не представляющих опасности для личности, общества и государства. Именно поэтому исследование административно-правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы зарубежных государств имеет крайне актуальное значение, поскольку позволяет разработать административные механизмы противодействия коррупции применительно к системе государственной службы РФ. Проблему коррупции в современный период можно обнаружить практически в любом государстве, а также в любой международной организации. Коррупция не должна отождествляться с определенным политическим строем. Коррупция в той или иной степени имеет место и при репрессивных, и при демократических режимах, в политических системах, управляемых аристократической элитой или представителями широких слоев населения. Таким образом, коррупция, по признанию многих исследователей, является всеобщим аспектом осуществления государственной власти в форме конкретных действий государственных служащих <2>. -------------------------------- <2> См.: Симония Н. А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль. XXI. 2001. N 7 - 8. С. 45.

Коррумпированность государственных служащих во многих зарубежных государствах заставляет парламенты этих стран принимать жесткие меры в сфере предупреждения и пресечения коррупционных корыстных злоупотреблений <3>. В научной же литературе говорится о кризисе государственной службы, подрыве доверия граждан к государственным служащим, к чиновничеству. -------------------------------- <3> См., например: Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. М., 1994. С. 3.

В частности, А. В. Оболонский в своей работе <4> приводит высказывания М. Камто, который, характеризуя кадровый корпус государственной службы, отмечает падение уровня дисциплины государственных служащих, а также этических стандартов в системе государственной службы <5>. -------------------------------- <4> См.: Там же. С. 15. <5> См.: Kamto M. Reaffirming Public Service Values and Professionalism // International Review of Administrative Sciences. 1994. N 2.

Количество квалифицированных государственных служащих, ежегодно покидающих государственную службу, в некоторых странах весьма значительно, а найти им достойную замену становится все сложнее. Подобное положение вещей способствует падению уровня административной морали и нравственности, и, как следствие таких тенденций, увеличивается уровень коррупции в системе государственной службы. Эти и ряд иных обстоятельств вызвали появление в некоторых зарубежных государствах движения за изменение основ государственной службы <6>. -------------------------------- <6> См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XIX века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. С. 18.

Несмотря на подобные проблемы в системе государственной службы, в ряде зарубежных государств разработан комплекс административных средств, направленных на минимизацию коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих. Такие средства основываются на признании и защите прав и свобод личности и на четком исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей. В интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы разрабатываются комплексные административно-правовые средства, направленные на предупреждение и пресечение коррупции. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие антикоррупционные нормы (иногда их называют этическими кодексами госслужащих). Целесообразно рассмотреть ряд примеров, касающихся практики предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в некоторых государствах, таких, как США, Канада, Великобритания, ФРГ, Голландия, Франция, Испания, Португалия и др. <7>. -------------------------------- <7> См.: Political corruption in Canada. Toronto, 1976; Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart. L., 1978. Vol. 49. N 1; Political corruption. Oxford, 1989. P. 77.

Так, США в целях предупреждения и пресечения коррупции принят ряд нормативных правовых актов: Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон "Об этике в правительственных учреждениях" 1978 года; в ФРГ - Федеральный закон "О государственных служащих", Федеральный закон "О дисциплинарном режиме государственной службы" и Закон "О федеральных кадрах"; во Франции - Генеральный статус государственной службы 1946 года, в Мексике имеется Закон от 30 декабря 1982 г. "Об ответственности государственных служащих" <8>. -------------------------------- <8> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 56.

Как отмечает Б. В. Волженкин, в этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе перед обществом <9>. Кроме этого, государственная служба в некоторых зарубежных государствах рассматривается как особый вид социально полезной деятельности, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестким служебным стандартам <10>. -------------------------------- <9> См.: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. С. 17. <10> См.: Political corruption in Canada. Toronto, 1976; Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart. L., 1978. Vol. 49. N 1; Political corruption. Oxford, 1989. P. 77.

Например, в США и Канаде приняты специальные законы, содержащие этические нормы, в которых закреплены положения, направленные на противодействие коррупции в системе государственной службы. Коррупция в системе государственной службы заставила правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в. <11>. Кстати, первой страной, которая в 1977 году ввела уголовную ответственность за коррупцию за рубежом, были США <12>. В настоящее время глобализация коррупции требует транснационализации борьбы с ней. Американские эксперты оценивали объем международного взяточничества еще в 1998 году в 30 млрд. долл. И это только по 60 крупным международным сделкам, которые ими анализировались <13>. -------------------------------- <11> См.: Саломатин А. Ю. Борьба с коррупцией в США в XIX веке и государственная модернизация // Правоведение. 2001. N 3. С. 196. <12> См. более подробно: Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования. М., 2001. <13> См.: Предупреждение и борьба с коррупцией. Выводы и рекомендации международной научно-практической конференции // Российская юстиция. 1999. N 12. С. 7.

Как отмечают Д. В. Бакатин и Т. К. Ковалева, история появления в США Закона о коррупционной деятельности за рубежом связана с тем, что в 1976 году Федеральная комиссия США по ценным бумагам и биржам опубликовала отчет, содержащий информацию о том, что более 450 американских компаний признало факт совершения ими сомнительных платежей иностранным должностным лицам. Данное заявление шокировало американскую общественность. Масштабность этого явления пошатнула репутацию Конгресса США, в связи с чем было принято решение разработать закон о коррупционной деятельности за рубежом. Этот закон был направлен на восстановление доверия общества к принципам интегрированности американского делового сообщества и моральным устоям, принятым в США. Кроме этого, закон был направлен на предупреждение и пресечение распространения практики подкупа иностранных должностных лиц <14>. -------------------------------- <14> См.: Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования. М., 2001. С. 6.

Еще в последнее десятилетие коррупция проникла во многие сферы общественной жизни США и составляет характерную черту деловой активности американцев. Коррупция охватила органы власти, полицию, суд, бизнес, средства массовой информации, оказывает сильное влияние на отношения администрации с потребителями, избирателями, профсоюзами и общественными организациями, включая незаконные действия должностных лиц и корыстное манипулирование интересами населения <15>. -------------------------------- <15> См.: Михайлов Л. В. Борьба с коррупцией в США (80-е годы) // Вопросы истории. 1994. N 5. С. 149.

Термин "коррупция" употребляется в США для обозначения продажности общественных, государственных и политических деятелей, государственных служащих. Как отмечается в литературе, американские исследователи проблемы коррупции определяют это явление как уклонение политических деятелей, сотрудников государственного аппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов с целью обогащения и повышения своего социального статуса <16>. -------------------------------- <16> См.: Jonson M. The Political Consequences of Corruption. Comparative Politics. New York, 1986. P. 459 - 477.

В США сформирована система контроля за правонарушениями коррупционного характера. Так, с 1946 г. в США действует Закон "О федеральном регулировании лоббистской деятельности", в соответствии с которым любая организация, оказывающая давление на конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать отчет о своей деятельности в "Ведомостях конгресса". Нарушители закона могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 тыс. долларов или тюремному заключению на срок до пяти лет <17>. -------------------------------- <17> См.: Костяев С. С. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2005. N 5. С. 72.

Как известно, в Российской Федерации нет закона, который регулировал бы лоббистскую деятельность, в связи с чем институт лоббизма находится вне правового регулирования. Такой законодательный вакуум ведет к неурегулированному лоббизму и, как следствие, к коррупции в государственном аппарате. Эксперты фонда ИНДЕМ отмечают, что "есть явления, которые целесообразно не загонять в подполье, а попытаться минимизировать их негативные последствия. Поэтому лучше ввести четкий механизм лоббистской деятельности и даже шире - прозрачный механизм отстаивания интересов в законодательных органах. Такой механизм предполагает не только принятие закона о лоббизме (или лоббистской деятельности), но и законодательное упорядочение всех парламентских процедур, в частности, для обеспечения прозрачности результатов голосований в законодательных органах" <18>. -------------------------------- <18> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 272.

В настоящее время объективно необходимо законодательное регулирование лоббистской деятельности в нашей стране по опыту США и Великобритании, что позволит выявлять и пресекать факты коррупционного лоббизма уже на его ранних стадиях. Следует сказать, что авторы всех законопроектов о лоббизме <19> отмечают, что клиентами лоббистской деятельности могут быть только негосударственные организации, имеющие статус юридического лица, действующие самостоятельно или в штате организации-клиента <20>. -------------------------------- <19> См.: Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1998. N 7. С. 100 - 111. <20> См.: Скворцов Н. "Дикий" лоббизм как одна из причин коррупции в России // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 68; Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (отечественный и зарубежный аспекты). М., 2003. С. 143 - 144; Костяев С. С. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США // США и Канада. Экономика, политика, культура. 2005. N 5. С. 72.

Отметим также, что, по нашему мнению, было бы вполне целесообразно в законодательстве о государственной службе установить запрет заниматься лоббистской деятельностью лицам, занимающим должности в органах государственной власти в течение всего срока государственной службы и определенного периода после увольнения со службы <21>. -------------------------------- <21> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 34.

Исследование показывает, что наиболее заметные усилия в борьбе с коррупцией США демонстрируют с середины XX в. Так, Конгресс США в 1962 году рассмотрел вопрос о создании официальных норм поведения выборных должностных лиц, в частности членов палат. В Конгрессе рассматривался также вопрос о необходимости законодательно запретить публичным должностным лицам органов исполнительной власти, в частности государственным служащим, включая их близких родственников, иметь финансовую заинтересованность в делах, на успех которых могут повлиять принимаемые этими лицами официальные решения; использование информации, которой они обладают вследствие исполнения своих служебных обязанностей <22>. -------------------------------- <22> См.: Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5 - 6. С. 89 - 93.

Как уже отмечалось, американцы придают очень большое значение проблеме этики государственных служащих. В ряде случаев этот аспект обозначают как проблемы административной морали. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 году в форме резолюции Конгресса, в общей части которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно: - преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; - поддерживать Конституцию, законы США, постановления всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; - работать весь трудовой день за дневную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; - стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; - никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; - не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; - не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; - никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды; - вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; - соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия <23>. -------------------------------- <23> См.: Николайчик В. М. Указ. соч. С. 30.

Однако, как отмечает ряд авторов, систематизация норм, содержащих в себе моральные ценности, еще не является основанием для придания им силы закона со всеми вытекающими последствиями, т. е. Кодекс получил рекомендательный статус. Законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую Кодекс, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения. Этот пока еще нечетко зафиксированный, но явно ориентированный на соблюдение моральной чистоты документ стал отправным пунктом для последующих усилий в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы. При президенте Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и "конфликта интересов", т. е. по проблеме столкновения личных интересов должностного лица и государства. В 1978 г. был принят гораздо более конкретный Закон "Об этике служащих государственных органов", а с конца 80-х гг. XX в. этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и правовой регламентации <24>. -------------------------------- <24> Там же.

Важным событием в сфере борьбы с коррупцией в США явилось издание в октябре 1990 г. Указа президента "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата". В нем было закреплено следующее: - государственная служба есть "служба общественного доверия", что требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов; - служащий государственного учреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга; - государственный служащий не должен принимать участие в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов; - государственный служащий не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющие денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе), от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе или имеющих деловые отношения либо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей; - государственный служащий не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение; - государственный служащий не должен использовать служебные помещения для извлечения личной выгоды; - при выполнении служебных обязанностей государственный служащий обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений к той или иной частной организации или лицу; - государственный служащий обязан охранять государственную собственность и не допускать использование ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями; - государственный служащий не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на государственной службе; - государственный служащий обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известных фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в государственных учреждениях; - государственный служащий обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь такие, как уплата федеральных и местных налогов; - государственный служащий обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США <25>. -------------------------------- <25> См.: Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 6. С. 89.

Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти США, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике в правительстве. Само же Управление по этике в правительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых должностными лицами, рассматривает наиболее "деликатные" ситуации и решает вопрос о применении в определенных случаях уголовной ответственности. Закон и ведомственные правила, предусматривающие "конфликт интересов", помогают различать должное и недолжное поведение между явно ненадлежащим и явно надлежащим поведением должностного лица. Подход состоит в том, чтобы определить конфликтность интересов через правила и положения, которые помогут избежать ненадлежащего поведения должностных лиц <26>. -------------------------------- <26> Там же.

Следует сказать, что должностным лицам в США запрещено реализовывать свои финансовые интересы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять решения, принимаемые ими в ходе выполнения своих служебных обязанностей, а также информация, которой эти лица располагают в силу своего служебного положения. Кроме того, законодательство предусматривает ситуации, когда конфликт интересов возникает: в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей и в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Законодательство значительно ограничивает право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. Заработок по совместительству не должен превышать 15% основной должностной оплаты. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех трех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Федеральное законодательство предусматривает ограничения деловой деятельности бывших государственных служащих после их ухода из органов государственной власти <27>. -------------------------------- <27> Там же.

Как отмечает В. М. Николайчик, если государственный служащий, находясь на службе, "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку официально и в любой форме представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством, органом или судом, "в связи с любой процедурой, ходатайством, просьбой о предоставлении или ином определении, контракте, претензии, правовом споре, расследовании или ином вопросе". Если бывший государственный служащий "лично и существенно" не занимался данной процедурой, но такая процедура "фактически относилась к его официальной ответственности в течение одного года до прекращения такой ответственности", он теряет право заниматься практикой указанного рода на период в два года <28>. -------------------------------- <28> См.: Political corruption in Canada. Toronto, 1976; Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart. L., 1978. Vol. 49. N 1; Political corruption. Oxford, 1989. P. 77.

Кроме того, бывший государственный служащий в США не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти конкретных проблем, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. Двухлетний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти. Им запрещено поддерживать контакты с их бывшим ведомством, помогать другому лицу "собственным присутствием" в ходе представительства этого другого лица по вопросу, к которому бывший государственный служащий в свое время "лично и существенно" имел отношение. В течение одного года после выхода в отставку бывший государственный служащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Тем не менее закон разрешает отделу по этике делать исключения из этого широкого запрета, распространяя его не на все ведомство <29>. -------------------------------- <29> См.: Хэйлман Д. Р. Организованная преступность и официальная коррупция в США: взяточничество, вымогательство и кикбэки // Международная конференция по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1997. С. 125; Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 6. С. 90.

Чтобы предупредить распространение коррупции в органах исполнительной власти, закон запрещает государственным служащим принимать "что-либо представляющее ценность" от тех, кто заинтересован в том, чтобы были приняты конкретные официальные решения или меры. Однако закон разрешает ведомствам, которые осуществляют надзор за соблюдением норм по этике, "издавать разумные исключения в отношении таких правил". В частности, действие запретов на получение подарков не распространяется на вознаграждения, получение которых государственными служащими предписано законом, или любое иное благо, за которое получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которое он иным образом управомочен; подарки или иные материальные блага, предоставляемые в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаимоотношениями, независимо от должностного положения получателя; малозначительные блага, связанные с личными, профессиональными или деловыми контактами и не создающие серьезной опасности репутации должностных лиц <30>. -------------------------------- <30> См.: Николайчик В. М. Указ. соч. С. 90 - 91.

Федеральное законодательство устанавливает единые для всех трех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и организаций. Законодательство об этике регламентирует получение подарков следующим образом. Так, сенатор США, а также работающие с ним сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов, если такие подарки в течение календарного года в совокупности имеют стоимость более 100 долл. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников), в течение календарного года не должна превышать в совокупности 300 долл. Подарки, общая стоимость которых составляет менее 75 долл., не декларируются. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов <31>. Член палаты представителей конгресса США имеет право получать подарки в течение календарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника. Каждые три года этот лимит пересматривается. Такое ограничение распространяется и на сотрудников его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных лиц, "справедливая рыночная цена" которого превышает 100 долл., должен декларироваться. Подарки, цена которых в совокупности составляет 100 долл. или меньше, в декларацию не включаются. Эти ограничения распространяются на все источники получения подарков, кроме подарков, получаемых от родственников. В исключительных случаях ограничения могут быть сняты комитетом по этике <32>. -------------------------------- <31> Там же. <32> Там же.

Таким образом, государственный служащий, а также его супруга (супруг) могут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства. Законодательством предусмотрено, что вследствие происходящих в стране изменений в индексе покупательной способности цен допустимая стоимость подарка должна подвергаться пересмотру каждые три года. В число действующих в США правовых норм, задача которых - воспрепятствовать неправомерному обогащению лиц, занимающих руководящие посты на государственной службе, входят нормы, устанавливающие правила получения подарков и наград от представителей иностранных правительств. Несмотря на категорический конституционный запрет на получение подарков от иностранных государств, в действующих правовых нормах существуют исключения. Установлены правила, регламентирующие условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Основные положения, содержащиеся в этих правилах, сводятся к следующему. Государственный служащий имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает "минимальной стоимости". Принять подарок выше "минимальной стоимости" должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может причинить обиду дарителю и тем самым повлиять на международные связи <33>. -------------------------------- <33> См.: Николайчик В. М. Указ. соч. С. 89.

Изучение научной литературы, посвященной исследованию административно-правового регулирования государственной службы Канады <34>, показывает, что согласно уголовному законодательству Канады, должностными преступлениями являются: "подкуп должностных лиц", "обман правительства", "злоупотребление доверием, совершенное должностным лицом", "торговля влиянием". Наряду с этим в 1985 году в Канаде принят Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. По мысли законодателя, цель указанных правил - "повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих". Кроме того, правила направлены на профилактику перечисленных выше преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части "конфликта интересов" на государственной службе и после ее оставления, на "минимизацию возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества" <35>. -------------------------------- <34> См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое "конфликт интересов"? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28; Касаткина Н. М. Государственная служба Канады // Государственная служба в зарубежных государствах. М., 1996. С. 42 - 62; Государственная служба за рубежом. Вызовы XXI века // Реферативный бюллетень. 2000. N 3. <35> См.: Ермилин И. Указ. соч. С. 28.

Как отмечает И. Ермилин, данный Кодекс состоит из четырех частей. В первой части сформулированы общие принципы поведения, которыми обязаны руководствоваться государственные служащие. Так, государственный служащий обязан делать все необходимое, чтобы исключить реальную возможность возникновения "конфликта интересов", его видимости, а также создания условий для его возникновения. Государственный служащий, помимо норм, содержащихся в Кодексе, должен соблюдать все требования законодательного поведения, прямо касающиеся его ведомства, а также законодательство своей страны и международно-правовые акты о правах человека и гражданина <36>. -------------------------------- <36> См.: Political corruption in Canada. Toronto, 1976; Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart L., 1978. Vol. 49. N 1; Political corruption. Oxford, 1989. P. 77.

В дальнейшем И. Ермилин констатирует, что государственные служащие обязаны выполнять должностные функции и вести частные дела таким образом, чтобы сохранять и укреплять веру общественности в честность, объективность и беспристрастность правительства. Ни профессиональная, ни частная деятельность не должны вызывать у общественности никаких сомнений в ее законности и обоснованности. Но для достижения этого недостаточно лишь строгого соблюдения законодательства. Как отмечает И. Ермилин, "канадским государственным служащим не рекомендуется иметь частные интересы, за исключением разрешенных Кодексом, которые могут прямо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично участвуют в осуществлении соответствующих действий" <37>. -------------------------------- <37> См.: Ермилин И. Указ. соч. С. 28.

Вторая часть Кодекса содержит конкретные требования повседневной деятельности государственного служащего. По мысли законодателя, профилактика "конфликта интересов" - это процедурные и административные требования, которым должен подчиняться государственный служащий. Цель этих требований - максимально снижать вероятность возникновения "конфликта интересов" и разрешать их в интересах общества. В соответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному на то должностному лицу конфиденциальный подробный доклад о своем имуществе и обо всех прямых и существенных обязательствах, способных противоречить его должностным интересам <38>. -------------------------------- <38> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 19.

Как отмечает И. Ермилин, к перечисленным видам имущества и обязательствам относятся: свободно продающиеся акции и облигации корпораций; владение или контроль над акциями этих компаний или различных частных компаний, в том числе выполняющих государственные заказы; некоторые виды землевладений, а также имущество, которое используется с целью извлечения прибыли; оборудование и товары, иностранная валюта, если ими владеют или торгуют с целью извлечения прибыли; займы, выданные любому лицу, кроме членов семьи; другое имущество или обязательства, способные послужить поводом к реальному или потенциальному "конфликту интересов"; прямые и существенные обязательства, а также ответственность по любому из вышеперечисленных видов имущества. Вместе с тем собственность некоммерческого характера, а также предназначенная для личного пользования не подлежит включению в представляемый конфиденциальный доклад. К ней Кодекс относит: жилье, дачи и фермы, предназначенные для отдыха государственного служащего и членов его семьи; оборудование жилья, мебель и личные вещи, произведения искусства, антиквариат и коллекции, автомобили и другие личные средства передвижения; наличные деньги, а также финансовые вложения в ценные бумаги. Государственные служащие обязаны незамедлительно информировать уполномоченное должностное лицо своего ведомства о любых изменениях в их имуществе, обязательствах, а также деятельности за пределами государственной службы, подлежащей включению в доклад. Конфиденциальность представляемого доклада означает, что содержащаяся в нем информация помещается и хранится в особых файлах (т. е. не в обычном личном деле служащего) и в охраняемых помещениях. Каждое ведомство обязано иметь подобное хранилище, к тому же должностное лицо несет ответственность за сохранность тайны своих служащих. Кодекс предлагает три основных способа выполнения содержащихся в нем правил <39>. -------------------------------- <39> См.: Ермилин И. Указ. соч. С. 30.

В обычных условиях сам факт подачи доклада считается соблюдением необходимых требований. Однако зачастую реальный или потенциальный "конфликт интересов" все равно возникает. В этом случае предусмотрены два других требования. Если владение частной собственностью может привести к реальному или потенциальному "конфликту интересов", государственный служащий имеет право либо продать ее, либо временно передать права владения, пользования и управления ею доверенному лицу. При этом запрещается продажа или передача собственности членам семьи государственного служащего либо любым другим лицам с целью "обойти" законодательство. Продажа, передача имущества доверенному лицу должна состояться в течение 120 дней после назначения служащего на должность <40>. -------------------------------- <40> Там же.

В определенных случаях ведомство возмещает государственному служащему расходы по реорганизации порядка управления своим имуществом. Другой способ заключается в том, что он инициативно устраняется в каждом конкретном случае от тех своих служебных обязанностей, исполнение которых может привести к реальному либо потенциальному "конфликту интересов". Какой из двух способов предпочтительнее, решает уполномоченное на то должностное лицо ведомства <41>. -------------------------------- <41> Там же.

Все государственные служащие вправе заниматься различными видами деятельности параллельно с государственной службой, за исключением тех, которые могут вызвать "конфликт интересов". В конфиденциальном докладе государственные служащие обязаны объективно сообщить обо всех своих занятиях, в том числе и тех, которые могут потребовать от служащего совершения действий, несовместимых с его должностными функциями либо ставящих под сомнение его способность исполнять служебные обязанности беспристрастно. Если уполномоченным должностным лицом ведомства установлено, что какая-либо деятельность государственного служащего может привести к указанным выше последствиям, оно вправе потребовать от него ограничить, изменить или прекратить эту деятельность. Государственный служащий обязан отказываться от подарков, гостеприимства и иных личных материальных выгод в любой форме, которые могут повлиять на принимаемое им решение в рамках служебной компетенции. Более того, он не вправе воспользоваться предлагаемой ему лицами, группами или организациями, ведущими дела с правительственными органами, личной материальной выгодой. Вместе с тем он может их принять, если эти выгоды не выходят за рамки общепринятого в обществе, свидетельствуют об обычной вежливости или гостеприимстве, не поставят под сомнение объективность и незаинтересованность государственного служащего, честность правительства. В случаях, когда невозможно уклониться от несанкционированных подарков, о них следует незамедлительно доложить уполномоченному должностному лицу своего ведомства. Последнее может решить, остаться ли полученному подарку в ведомстве либо быть реализованным в благотворительных целях. Без разрешения руководства государственный служащий не имеет права предлагать свою помощь любому лицу или организации, если ее оказание не входит в его официальные обязанности. Если государственный служащий и уполномоченное должностное лицо не пришли к соглашению относительно мер, которые должны быть предприняты в целях соблюдения Кодекса, спор решается в порядке, предусмотренном для рассмотрения жалоб государственных служащих. Лица, не исполняющие Кодекса, подлежат дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения <42>. -------------------------------- <42> См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое "конфликт интересов"? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28.

Следует отметить, что третья часть Кодекса содержит требования к поведению служащего после оставления государственной службы. Цель требований - свести к минимуму возможности возникновения у него еще на государственной службе реального, потенциального или явного "конфликта интересов". При этом имеется в виду: будущее трудоустройство за пределами государственной службы; получение после увольнения предпочтительного положения или возможности доступа в правительственные учреждения от имени негосударственной организации; извлечение личных выгод из обладания информацией, ставшей ему известной как государственному служащему; использование должности как несправедливого преимущества в поисках трудоустройства после оставления государственной службы. Для достижения перечисленных целей государственный служащий при выполнении своих обязанностей не вправе использовать их для поиска и обеспечения будущего трудоустройства вне государственной службы. Предложения или планы трудоустройства вне государственной службы не должны влиять на его официальные действия. Он обязан немедленно письменно докладывать уполномоченному лицу своего ведомства все предложения частных фирм о будущем трудоустройстве, которые могут поставить их в ситуацию "конфликта интересов". Если должностное лицо установит, что государственный служащий участвует в значительных официальных действиях его будущего нанимателя, при первой же возможности ему должны быть поручены другие функции <43>. -------------------------------- <43> Там же.

Отметим, что бывшему государственному служащему категорически запрещается выступать от имени любого лица либо негосударственной организации в отношении любой процедуры, сделки или переговоров, в которых одна сторона - правительственное учреждение, в том случае, если он, будучи государственным служащим, выступал по этому делу от имени правительственного учреждения или действовал как его советник. В течение года после оставления государственной службы бывший государственный служащий не имеет права: принимать предложения о трудоустройстве в организацию, с которой он в течение года перед увольнением вел дела от имени государственного ведомства; представлять любое лицо или организацию в делах с любым другим правительственным учреждением, если в течение года перед увольнением он официально сотрудничал с этим учреждением; консультировать с коммерческой целью любую организацию, ведущую дела с правительственным учреждением, в котором он ранее работал, либо с учреждением, с которым вел дела от имени правительственного органа в течение года перед увольнением со службы. По просьбе государственного служащего ограничительный срок может быть уменьшен. При этом принимаются во внимание различные факторы, например возможность получения несправедливого коммерческого преимущества новым работодателем, принявшим на работу бывшего государственного служащего, реальное влияние, которым обладал последний на государственной службе, а также другие обстоятельства. Решение по просьбе государственного служащего принимается в письменном виде, его копии вручаются заинтересованному государственному служащему, а также ведомству, затрагиваемому указанным решением. Государственный служащий вправе обжаловать любое определение органа, касающееся его поведения после увольнения. Государственный служащий, не выполняющий требования третьей части Кодекса, подлежит дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения. Перед окончательным увольнением государственного служащего должностное лицо проводит с ним собеседование с целью напомнить о требованиях по поведению после увольнения и тем самым облегчить их выполнение <44>. -------------------------------- <44> См.: Ермилин И. Указ. соч. С. 29 - 30.

Четвертая часть Кодекса устанавливает минимальные отличия в порядке приема на работу и увольнения со службы некоторых категорий государственных служащих, а также определяет права и обязанности сторон в смысле соблюдения правил о "конфликте интересов" <45>. В приложении содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении "конфликта интересов" <46>. -------------------------------- <45> Там же. <46> См.: Hun J. Verfassungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit - insbesondere in der Praxis des Bundesfassung sowie des Koreanischen verfassungsgerichts. Bonn, 2000. P. 37.

Необходимо сказать, что правила, изложенные в Кодексе, подкреплены дисциплинарными мерами воздействия в случае их нарушения. Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что законодательство США и Канады, регламентирующее порядок прохождения государственной службы, включает в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие конфликта интересов на государственной службе, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников <47>. -------------------------------- <47> См.: Political corruption in Canada. Toronto, 1976; Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart L., 1978. Vol. 49. N 1; Political corruption. Oxford, 1989. P. 77.

Особое внимание в сфере предупреждения и пресечения коррупции заслуживает опыт ряда европейских государств. Исследование позволило определить, что в странах Западной Европы имеется несколько основных моделей коррупции: систематическая коррупция (Великобритания, Франция, Италия, Испания, Бельгия); проявляющаяся систематическая коррупция (Германия, Греция); спонтанная коррупция (Португалия, Ирландия, Австрия); случайная коррупция (Нидерланды, Финляндия, Швеция, Дания) <48>. В связи с этим рассмотрим меры, предпринимаемые в целях противодействия коррупции в отдельных странах Западной Европы. Необходимо отметить, что модели коррупции в странах Западной Европы обычно связаны со следующими факторами: политическая нестабильность, низкая заработная плата государственных служащих, наличие организованной преступности и др. -------------------------------- <48> См.: Аристов С. А. Проблемы борьбы с коррупцией в странах Центральной и Восточной Европы // Проблемы борьбы с организованной преступностью. М., 1997. С. 306.

В Великобритании <49>, где, как известно, существует самый первый парламент в мире, впервые сформировался институт государственной гражданской службы. Исследование показывает, что до начала XX в. деятельность парламентариев здесь не оплачивалась - всегда подчеркивался общественный характер этой деятельности. В научной литературе указывается на специфический путь развития английской государственной службы, который состоял в том, что Великобритания гораздо дольше других стран обходилась без профессиональной государственной службы в современном понимании данной категории. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало больших злоупотреблений по ряду причин: ограниченные полномочия служащих; принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т. е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус, "премиальный", т. е. нерегулярный характер материального вознаграждения <50>. -------------------------------- <49> См.: Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. N 6. С. 121; Пристанский И. С. Реформы "гражданской службы" Англии 1855 - 1870 гг. // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 1980. N 3. С. 43; Тимошенко И. Г. Государственная служба Великобритании // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1996. С. 23; Государственная служба за рубежом. Вызовы XXI века // Реферативный бюллетень. 2000. N 3; Дойдж А. Есть ли коррупция в британской политике и государственной службе? // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1998. С. 51. <50> См.: Оболонский А. В. Указ. соч. С. 121.

Как отмечает А. В. Оболонский, "...служба, таким образом, была "почетной обязанностью благородных людей", знаком доверия со стороны Короны и общества и "осуществлялась талантливыми любителями" <51>. -------------------------------- <51> См.: Там же.

В современный период размер заработной платы на государственной службе ниже, чем в коммерческих организациях, но считается, что это компенсируется обеспеченной карьерной перспективой, относительной защищенностью от увольнения, пенсионными привилегиями, а также не имеющим явного материального выражения, но весьма привлекательным для многих ощущением своей причастности к власти <52>. -------------------------------- <52> См.: Сатаров Г. А., Левин М. И., Головощинский К. И., Римский В. Л. Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам (аналитический доклад). М.: Фонд ИНДЕМ, 2002. С. 8.

Поведение рядовых государственных служащих регулируется Кодексом государственной гражданской службы, который во многом схож с американским Этическим кодексом государственной службы. Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это отражает современную тенденцию привнесения в государственное управление этических принципов. Так, в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были выработаны принципы, которые легли в основу стандартов поведения в публичной политике, в частности бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей. Второй принцип - принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, должны при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов. Третий - подотчетность, т. е. лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью. Четвертый принцип - открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях <53>. -------------------------------- <53> См.: Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. С. 15.

Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов. Пятый принцип - честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов. Шестой принцип - лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером <54>. -------------------------------- <54> См.: Оболонский А. В. Размышления о британском опыте в российском контексте. М., 2002. С. 174.

Эти принципы были подкреплены кодексами поведения. Их опорой стали контроль и мониторинг, а также руководство и воспитание. Их влияние было распространено на все три основные сферы работы государственных служащих Великобритании: Парламент, министерства и другие виды государственной службы <55>. -------------------------------- <55> См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XIX века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. С. 53.

Во Франции <56> коррупцией называется такое явление, которое позволяет отдельным группам людей в силу их должностного или общественного положения получать скрытно неконтролируемые дополнительные доходы <57>. Францию называют родиной классического административного права. Роли администрации в данной стране придается большое значение, а французская бюрократия выглядит сильнее российской <58>. -------------------------------- <56> См.: Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции // Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. С. 209. <57> Там же. <58> См.: Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 136.

Факторами, способствующими коррупции в системе государственной службы Франции, являются урбанизация, децентрализация власти и интернационализация экономических связей. Основными сферами распространения коррупции в стране являются: деятельность политических партий, прибегающих к незаконным способам привлечения средств для финансирования избирательных кампаний, функционирование государственных служащих, принимающих политико-административные решения, взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимателями в ходе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ. Своеобразным оправданием коррупции государственных служащих может служить относительно невысокий размер их зарплаты, часто не соответствующий уровню их ответственности. Кроме вышеназванных проблем, государственная служба Франции имеет и ряд иных <59>. -------------------------------- <59> См.: Колодкин Л. М. Там же. С. 210.

Как отмечает Э. В. Талапина, "...государственная служба Франции испытывает еще и моральный кризис, в 2005 - 2010 гг. ожидается уход на пенсию той части кадров, для которой еще важны моральные устои служащих и обязанности перед государством. Администрация и бюрократия становятся понятиями-синонимами" <60>. -------------------------------- <60> См.: Талапина Э. В. Указ. соч. С. 150.

В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Франции в 60-е годы XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции (поскольку от них зависит принятие решений), сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции. Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административными учреждениями, или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения. В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции. Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников. Правительство также приняло решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией <61>. -------------------------------- <61> См.: Колодкин Л. М. Указ. соч. С. 210.

Коррупция в конце 90-х гг. XX в., поразившая административную систему Франции, оказала существенное влияние на общественное мнение, деятельность партий и политическую жизнь в целом. Коррупция вызвала необходимость структурных реформ, изменения порядка финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также административных процедур. В 1995 году правительство Франции приняло решение о создании Комиссии по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе. Это вызвало резкое неприятие со стороны чиновников, поскольку переход их на хорошо оплачиваемые должности в частные компании и банки стал своего рода "национальной трагедией", оправдываемой тем, что "на ответственные посты нужно ставить лучших людей". Комиссия по деонтологии государственной службы играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний. Как отмечает Л. М. Колодкин, Комиссия по деонтологии государственной службы не занималась делами тех, кто "движется в обратном направлении", т. е. начинает свою карьеру в частных компаниях или банках, а затем поступает на государственную службу <62>. -------------------------------- <62> См.: Колодкин Л. М. Указ. соч. С. 209.

Опыт Германии <63> показывает, что рост коррупции в сопредельных с Германией государствах и предметное разбирательство фактов коррупции внутри страны обусловили принятие в 1997 году Закона "О борьбе с коррупцией". Согласно ему в Германии ограничивается возможность для государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов, подарков. Строгая регламентация поведения государственных служащих оправдывается подконтрольностью их действий. Об этом знает не только сам чиновник, но и службы, осуществляющие контроль за государственными служащими. -------------------------------- <63> См.: Ноздрачев А. Ф. Германское законодательство о государственной службе // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1993. С. 129; Мицкевич Л. А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. 2002. N 6. С. 85; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 127; Жалинский А. Э., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001; Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2003; Коррупция в сфере государственной службы ФРГ (обзор материалов, помещенных в газете "Парламент" и журнале "Шпигель") // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1998. С. 62.

В соответствии с вышеназванным Законом, администрация государственных органов Германии обязана вести регулярный мониторинг ситуации, выявлять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности государственной службы и принимать своевременные меры по предупреждению возможных правонарушений. Предусматривается набор на такие должности специально подготовленных сотрудников, устойчивых в морально-психологическом плане. Причем через пять лет их обязательно меняют <64>. -------------------------------- <64> См.: Hun J. Verfassungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit - insbesondere in der Praxis des Bundesfassung sowie des Koreanischen verfassungsgerichts. Bonn, 2000. P. 37.

Таким образом, опыт Германии показывает, что наиболее эффективными административно-правовыми средствами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в Центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличенных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществление ротации управленческих кадров; создание вневедомственных подразделений внутреннего контроля деятельности управленческого персонала <65>. -------------------------------- <65> См.: Koop V. Corruption // Parliament. 1998. N 9 - 10. P. 2.

Анализ юридической литературы <66>, а также материалов фонда ИНДЕМ показывает, что правительство Голландии в целях предупреждения и пресечения коррупции приняло решение ужесточить санкции действующего Уголовного кодекса в отношении государственных служащих, уличенных в коррупционном поведении, включая взяточничество и злоупотребление служебным положением. Это вызвано тем, что за последние годы в стране был выявлен ряд политиков и общественных деятелей, использующих свое должностное или служебное положение в интересах организованных преступных формирований, стремящихся занять более прочные позиции в органах государственной власти. В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы выработан ряд мер. В частности, служба национальной безопасности получила право осуществлять проверку отдельных кандидатов в депутаты парламента страны, в отношении которых имеются обоснованные подозрения в связях с организованной преступностью. Система предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Голландии включает в себя следующие административно-правовые средства: постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий-наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. Формирование системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушения должностной этики, включая коррупцию. Эта система содержит в себе также механизмы по исправлению допущенных нарушений. Основной мерой наказания за коррупционные действия является запрещение работать в государственных организациях Голландии и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения должностных обязанностей. Во всех органах государственной власти имеются службы внутренней безопасности, обязанностью которых является регистрация и выявление ошибок чиновников, их умышленных или случайных нарушений действующих правил и последствий таких нарушений. Органы государственной власти стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном плане работать честно и эффективно. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции. Все материалы, связанные с коррупцией государственных служащих, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности. Каждый государственный служащий Голландии имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны <67>. -------------------------------- <66> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 221. <67> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 221.

Действует специальная система обучения государственных служащих, разъясняющая политический и общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией (специальная полиция), обладающей значительными полномочиями по выявлению коррупции в системе государственной службы. Государственные служащие Голландии обязаны фиксировать все случаи коррупции, и эта информация должна передаваться в министерства внутренних дел и юстиции <68>. -------------------------------- <68> См.: Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 304.

Опыт Португалии показывает, что одной из эффективных мер, предпринятых правительством по борьбе с коррупцией, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения - Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данный орган наделен широкими полномочиями и ориентирован на расследование наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц. Важное место в деле предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате отводится укреплению взаимодействия правоохранительных органов и расширению партнерских связей с аналогичными институтами других государств <69>. -------------------------------- <69> Там же.

Одним из эффективных административно-правовых средств, которые реализуются правительством Португалии в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы, явилось создание в рамках прокурорской службы специального подразделения - Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Этому органу предоставлены серьезные полномочия в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Кроме того, данная структура ориентирована на расследование наиболее общественно опасных коррупционных правонарушений, связанных с деятельностью высокопоставленных государственных служащих, а также представителей крупного бизнеса <70>. -------------------------------- <70> Там же.

В Испании в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы сформирована специальная прокуратура по борьбе с экономическими преступлениями, связанными с коррупцией. В компетенцию данной прокуратуры входит пресечение правонарушений коррупционной направленности: незаконное использование служебной информации; растрата и хищение государственного имущества; должностной подлог; вымогательство при исполнении служебных обязанностей; использование служебного положения для оказания давления на должностных лиц; коммерческие сделки, запрещенные к заключению должностными лицами, и др. <71>. -------------------------------- <71> Там же.

Следует сказать, что в Китае каждого гражданина, кто представит правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях чиновников служебным положением, премируют крупными денежными вознаграждениями. Размер вознаграждения отчасти зависит от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции <72>. -------------------------------- <72> См.: Hun J. Verfassungsgerichtsbarkeit und Fachgerichtsbarkeit - insbesondere in der Praxis des Bundesfassung sowie des Koreanischen verfassungsgerichts. Bonn, 2000. P. 37.

В Чехии утверждена программа по борьбе с коррупцией, в которой предусматривается комплекс административно-правовых средств по ее предупреждению и пресечению в системе государственной службы. Одним из направлений чешской концепции борьбы с коррупцией в системе государственной службы является преодоление узковедомственного подхода в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы. В этой связи правительство страны создало специальный комитет по охране экономических интересов во главе с премьер-министром. При нем образована консультативная и аналитическая группа, состоящая из прикомандированных сотрудников полиции, следственных органов, прокуратуры, спецслужб и министерства финансов, которая призвана заниматься: анализом приватизации государственной собственности с целью выявления допущенных нарушений и их возможного устранения; анализом действующей нормативной правовой базы в сфере борьбы с коррупцией, эффективности межведомственного взаимодействия; разработкой новых механизмов, обеспечивающих надлежащие контрольные функции государства <73>. -------------------------------- <73> См.: Гриненко А. В. Указ. соч. С. 304.

Таким образом, проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в государственном аппарате, актуальны не только для нашей страны. Указанная проблема также важна и актуальна для США, Канады, ФРГ, Франции, Испании, Португалии, Чехии и ряда других стран. Подводя итог исследованию зарубежного опыта, необходимо сказать, что сразу и полностью избавиться от коррупции в системе государственной службы практически невозможно. А вот обобщить зарубежный опыт реализации административно-правовых средств в исследуемой сфере, а также сконцентрировать основные усилия борьбы с коррупцией на тех аспектах государственно-служебных отношений, где можно достичь наиболее ощутимого результата, будет, на наш взгляд, правильно и своевременно.

Библиографический список

1. Аристов С. А. Проблемы борьбы с коррупцией в странах Центральной и Восточной Европы // Проблемы борьбы с организованной преступностью. М., 1997. 2. Антикоррупционная политика. М., 2004. 3. Астанин В. В. Антикоррупционная политика: криминологические аспекты: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. 4. Костенников М. В., Куракин А. В. и др. Антикоррупционная политика в системах государственной службы зарубежных государств. М., 2010. 5. Костенников М. В., Куракин А. В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. 6. Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования. М., 2001. 7. Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. 8. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. 9. Государственная служба за рубежом. Вызовы XXI века // Реферативный бюллетень. 2000. N 3. 10. Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. 11. Государственная служба за рубежом. Вызовы XXI века // Реферативный бюллетень. 2000. N 3. 12. Дойдж А. Есть ли коррупция в британской политике и государственной службе? // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1998. 13. Ермилин И. Законодательство Канады: что такое "конфликт интересов"? // Советская юстиция. 1990. N 23. 14. Жалинский А. Э., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. 15. Сатаров Г. А., Левин М. И., Головощинский К. И., Римский В. Л. Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам (аналитический доклад). М.: Фонд ИНДЕМ, 2002. 16. Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции // Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. 17. Касаткина Н. М. Государственная служба Канады // Государственная служба в зарубежных государствах. М., 1996. 18. Коррупция в сфере государственной службы ФРГ (обзор материалов, помещенных в газете "Парламент" и журнале "Шпигель") // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1998. 19. Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2003. 20. Костенников М. В., Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (отечественный и зарубежный аспекты). М., 2003. 21. Костяев С. С. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США // США и Канада: экономика, политика, культура. 2005. N 5. 22. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. 23. Михайлов Л. В. Борьба с коррупцией в США (80-е годы) // Вопросы истории. 1994. N 5. 24. Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России (материалы "круглого стола") // Государство и право. 1998. N 7. 25. Мицкевич Л. А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. 2002. N 6. 26. Ноздрачев А. Ф. Германское законодательство о государственной службе // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1993. 27. Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5 - 6. 28. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. М., 1994. 29. Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. N 6. 30. Оболонский А. В. Размышления о британском опыте в российском контексте. М., 2002. 31. Оболонский А. В. Бюрократия для XIX века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. 32. Пристанский И. С. Реформы "гражданской службы" Англии 1855 - 1870 гг. // Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 1980. N 3. 33. Пилипенко А. Н. Государственная служба Франции // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1993. 34. Предупреждение и борьба с коррупцией. Выводы и рекомендации международной научно-практической конференции // Российская юстиция. 1999. N 12. 35. Симония Н. А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль. XXI. 2001. N 7 - 8. 36. Саломатин А. Ю. Борьба с коррупцией в США в XIX веке и государственная модернизация // Правоведение. 2001. N 3. 37. Скворцов Н. "Дикий" лоббизм как одна из причин коррупции в России // Российская юстиция. 2001. N 9. 38. Тимошенко И. Г. Государственная служба Великобритании // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1996. 39. Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. 40. Хэйлман Д. Р. Организованная преступность и официальная коррупция в США: взяточничество, вымогательство и кикбэки // Международная конференция по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1997.

Название документа