К вопросу о субъектах незаконной миграции

К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

А. П. БАРАНОВ

Баранов А. П., юрист центра правовых исследований.

В ходе анализа научных работ и нормативных правовых актов можно сделать вывод о том, что незаконная миграция выражается в незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации и в нарушении режима государственной границы; в нарушении иностранными гражданами и лицами без гражданства (далее - ЛБГ) правил въезда в Российскую Федерацию, правил пребывания на территории Российской Федерации, правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации и правил выезда из Российской Федерации, а также в произвольном изменении иностранными гражданами и ЛБГ своего правового положения на территории Российской Федерации; с осуществлением иностранными гражданами или ЛБГ незаконной трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Ученые к незаконным мигрантам относят граждан Российской Федерации, умышленно или по неосторожности нарушивших установленные в государстве миграционные правила, например граждан Российской Федерации при нарушении миграционных правил внутреннего (социально-экономического) перемещения <1>. -------------------------------- <1> Сандугей А. Н. К вопросу о понятии "незаконная миграция" в российском праве // Административное и муниципальное право. 2008. N 9; Жеребцов А. Н. Проблемы административно-правового статуса незаконных мигрантов в Российской Федерации // Миграционное право. 2008. N 4.

С указанными выше мнениями согласиться можно, но частично. Рассмотрим понимание незаконной миграции с позиции российского права. Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 гг. (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414) <2> субъектами незаконной миграции также определяла отдельные категории иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации. Но включение граждан Российской Федерации в субъекты незаконной миграции противоречило закрепленному в Федеральной миграционной программе понятию "незаконная миграция". Это являлось коллизией. -------------------------------- <2> Собрание законодательства Российской Федерации от 24 ноября 1997 г. N 47. Ст. 5406. Срок реализации Федеральной миграционной программы, утвержденной данным документом, продлен на 2001 г. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2000 N 1034. В настоящее время нам не удалось найти документ, вследствие которого данная Программа утратила силу.

Хотелось бы заметить, что ст. 1 Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией <3>, принятого в 2000 г., также содержит понятие "незаконные мигранты", из которого следует, что граждане государств - участников СНГ, нарушившие правила въезда, выезда, транзитного проезда через территории государств - участников СНГ, не рассматриваются как незаконные мигранты. Тем не менее ст. 3 данного Соглашения подтверждает, что въезд граждан Сторон на территорию одной из Сторон возможен при условии выполнения ими требований ее национального законодательства о правилах въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда, а также международных договоров, участницей которых она является. -------------------------------- <3> Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.) // ИПС "КонсультантПлюс".

Из анализа ст. 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации <4> также можно сформулировать представление о незаконной миграции. -------------------------------- <4> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (принят ГД ФС РФ 24.05.1996) (в ред. от 14.02.2008) // ИПС "КонсультантПлюс".

Соответственно, по-прежнему актуальным остается определение субъектов незаконной миграции. Как явление, связанное с нарушением норм права, незаконная миграция должна предполагать ответственность в соответствии с административным и уголовным законодательством Российской Федерации. Безусловно, прослеживается связь незаконного пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан или ЛБГ с осуществлением ими незаконной трудовой деятельности. Тем не менее иностранные граждане и лица без гражданства, осуществляющие незаконную трудовую деятельность на территории Российской Федерации, могут находиться на территории Российской Федерации на законных основаниях, например иметь вид на жительство или разрешение на временное проживание. Основанием для привлечения иностранных граждан и ЛБГ к ответственности за незаконное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации является осуществление ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации без разрешения на работу <5>. Но и граждане Российской Федерации могут также фактически осуществлять трудовую (предпринимательскую) деятельность незаконно, что является также административным правонарушением <6>. -------------------------------- <5> Из анализа главы 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (в ред. от 19.07.2009, с изм. от 24.07.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 22.08.2009) // ИПС "КонсультантПлюс". <6> Например, правонарушения, соответствующие ст. 14.1 КоАП РФ (в ред. от 19.07.2009, с изм. от 24.07.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 22.08.2009) // ИПС "КонсультантПлюс".

Поэтому не следует однозначно рассматривать иностранных граждан и ЛБГ, незаконно осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации, как незаконных мигрантов. Характеризующим их как незаконных мигрантов при осуществлении ими незаконной трудовой деятельности является факт их незаконного пребывания на территории Российской Федерации. Иностранный гражданин, получивший в России статус беженца или имеющий вид на жительство, а также разрешение на временное проживание, на территории Российской Федерации находится на законных основаниях. Поэтому эти лица не могут нарушить правила пребывания на территории Российской Федерации. Соответственно, незаконными мигрантами на территории Российской Федерации они могут считаться только после утраты или лишения статуса беженца в соответствии с Федеральным законом "О беженцах", а также по истечении установленных Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" сроков разрешения на временное проживание, вида на жительство или временного пребывания в Российской Федерации. Мы считаем, что гражданин Российской Федерации нарушить правила пребывания (проживания) в Российской Федерации, правила перемещения по территории Российской Федерации и по этим основаниям считаться незаконным мигрантом не может. Так как гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации <7>, а также имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию и не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству <8>. -------------------------------- <7> Согласно Закону РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2006, с изм. от 25.12.2008) // ИПС "КонсультантПлюс". <8> Ст. 27 и 61 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // ИПС "КонсультантПлюс".

Следовательно, на территории Российской Федерации гражданин Российской Федерации при любых обстоятельствах находится законно. Нарушение гражданином Российской Федерации правил проживания без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации <9> не рассматривается и не может рассматриваться как нарушение режима пребывания (проживания) в Российской Федерации. Более того, в отношении гражданина Российской Федерации не может быть применено ни выдворение, ни депортация из Российской Федерации, а к иностранному гражданину или ЛБГ может <10>. -------------------------------- <9> Ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (в ред. от 19.07.2009, с изм. от 24.07.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 22.08.2009) // ИПС "КонсультантПлюс". <10> См.: ст. 3.10 КоАП РФ // ИПС "КонсультантПлюс".

Но теоретически, с позиции российского права, незаконным мигрантом можно считать гражданина Российской Федерации, пересекшего Государственную границу Российской Федерации без действительных документов на право выезда из Российской Федерации либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Это преступление, соответствующее ст. 322 Уголовного кодекса Российской Федерации. При этих обстоятельствах гражданин Российской Федерации нарушил правила выезда из Российской Федерации <11>. Но во-первых, его вина должна быть доказана, а во-вторых, при условии, что он все еще находится в иностранном государстве. Иначе следует говорить о нем как о незаконном мигранте в прошедшем времени. Как правило, лиц этой категории называют нарушителями государственной границы <12>. -------------------------------- <11> Ст. 6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 28.06.2009) // ИПС "КонсультантПлюс". <12> См.: ст. 14 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2008) // ИПС "КонсультантПлюс".

Иностранный гражданин или ЛБГ, находящиеся в Российской Федерации и обвиняемые в преступлении, предусмотренном ст. 322 УК РФ, теоретически могут считаться незаконными мигрантами. Так как отсутствие у них действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию либо надлежащего разрешения является нарушением правил въезда в Российскую Федерацию и, соответственно, правил пребывания на территории Российской Федерации. Следовательно, правила пересечения Государственной границы Российской Федерации и правила въезда в Российскую Федерацию составляют единое целое. Это подтверждает и содержание ст. 3 и 6 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <13>. В то же время надо учесть: -------------------------------- <13> См. также: Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности // ИПС "КонсультантПлюс".

- во-первых, до решения суда лицо считается невиновным <14>, а впоследствии обвинительный приговор, предусматривающий лишение свободы, фактически может рассматриваться как основание для пребывания на территории Российской Федерации; -------------------------------- <14> Ст. 14 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) (в ред. от 18.07.2009) // ИПС "КонсультантПлюс".

- во-вторых, что ст. 322 УК РФ не распространяется на случаи прибытия в Российскую Федерацию с нарушением правил пересечения Государственной границы Российской Федерации иностранными гражданами и ЛБГ для использования права политического убежища <15>, а п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О беженцах" предусматривает вынужденное незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации. -------------------------------- <15> См.: примечание к ст. 322 УК РФ // ИПС "КонсультантПлюс".

Обратим внимание на тот факт, что законность пересечения Государственной границы Российской Федерации определяется в ходе пограничного контроля, так как лицо фактически уже пересекло Государственную границу Российской Федерации <16> и де-факто находится на территории Российской Федерации. В то же время с юридической стороны прибывшее в Российскую Федерацию и не прошедшее пограничный контроль лицо не имеет подтверждения законности своего пересечения Государственной границы Российской Федерации, а соответственно, законности въезда в Российскую Федерацию и пребывания на территории Российской Федерации. Законность пересечения Государственной границы Российской Федерации, въезда лиц в Российскую Федерацию, а также фактического пребывания на территории Российской Федерации подтверждают органы пограничного контроля, проставив дату и штамп. -------------------------------- <16> См. понятие "Государственная граница Российской Федерации": ст. 1 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2008) // ИПС "КонсультантПлюс".

По нашему мнению, нарушение иностранным гражданином или ЛБГ Правил миграционного учета <17> и правил передвижения в пределах Российской Федерации <18> также не дает оснований считать этих лиц незаконными мигрантами, так как на территории Российской Федерации они могут находиться на законных основаниях <19>, т. е. законно въехав. Статья 27 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. -------------------------------- <17> См.: Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 (в ред. от 01.12.2008) // ИПС "КонсультантПлюс". <18> Ст. 11 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 21.06.2002) (в ред. от 28.06.2009) // ИПС "КонсультантПлюс". <19> С учетом содержания ст. 27 Конституции Российской Федерации // ИПС "КонсультантПлюс".

Соответственно, основанием считать иностранного гражданина или ЛБГ незаконным мигрантом в Российской Федерации является факт его незаконного нахождения на территории Российской Федерации, выраженный в отсутствии права на въезд в Российскую Федерацию и права пребывания на территории Российской Федерации. В соответствии с законодательством <20> основаниями, подтверждающими право законного въезда в Российскую Федерацию и пребывания на территории Российской Федерации, являются действительные документы, удостоверяющие личность данного лица и разрешение на въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории. -------------------------------- <20> Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // ИПС "КонсультантПлюс".

Заметим также, что, согласно ст. 18.8 КоАП РФ, нарушение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации и уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания рассматривается как незаконное пребывание иностранных граждан или ЛБГ на территории Российской Федерации. Нарушение правил въезда в Российскую Федерацию не ограничивается лишь нарушением правил пересечения Государственной границы Российской Федерации или незаконным пересечением Государственной границы Российской Федерации в Российскую Федерацию. Статьи 26 и 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" указывают полный перечень оснований, при которых въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается или может быть не разрешен. Эти статьи являются основой для деятельности соответствующих правоохранительных органов в направлении по пресечению незаконной миграции. Пребывание иностранных граждан и ЛБГ на территории Российской Федерации в нарушение установленных указанными статьями требований дает основание считать этих лиц незаконными мигрантами, так как при нарушении этих требований данные лица на территории Российской Федерации находятся незаконно. Указанное выше свидетельствует о неоднозначном толковании в науке и праве понятия "незаконная миграция". С одной стороны, незаконная миграция проявляется в незаконном нахождении лица де-факто на территории государства его пребывания. С другой стороны, незаконными мигрантами можно назвать потенциальных нарушителей правил пересечения государственной границы или режима пребывания, т. е. тех лиц, которые имеют намерения незаконно въехать (выехать) и (или) пребывать в государстве, гражданами которого они не являются. Заметим, что до середины 90-х годов прошлого столетия правоохранительные органы обходились без правового закрепления понятия "незаконная миграция". Но в настоящее время последствия, связанные с незаконным въездом в Российскую Федерацию и пребыванием в Российской Федерации иностранных граждан и ЛБГ, а также незаконный выезд из Российской Федерации граждан Российской Федерации оказывают негативное влияние на безопасность Российской Федерации. Поэтому обойтись без обозначения данного негативного явления невозможно, несмотря на различные его толкования в науке и праве. По нашему мнению, субъектами незаконной миграции целесообразно считать иностранных граждан и ЛБГ, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, а именно: - иностранных граждан и ЛБГ, находящихся на территории Российской Федерации, в нарушение правил въезда в Российскую Федерацию, т. е. в нарушении требований ст. 26 и 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; - во-вторых, иностранных граждан и ЛБГ, нарушивших правила пребывания на территории Российской Федерации, т. е. находящихся в Российской Федерации по истечении и непродлении сроков действия разрешения на временное проживание, вида на жительство, визы или превышении 90 суток пребывания в Российской Федерации при безвизовом порядке въезда; а также граждан Российской Федерации, нарушивших правила пребывания на территории иностранного государства, установленных этим государством, а также незаконно пересекших Государственную границу Российской Федерации из Российской Федерации. С правовой стороны незаконные мигранты в Российской Федерации - это иностранные граждане и ЛБГ, незаконно находящиеся на территории Российской Федерации и представляющие реальную и потенциальную угрозу для безопасности Российской Федерации. С научно-теоретической стороны в рамках выработки мер противодействия незаконной миграции допускается включение в категорию "незаконные мигранты" лиц, имеющих намерения совершить нарушение правил въезда и пребывания на территории того или иного государства.

Название документа