Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации как элемент прохождения государственной правоохранительной службы

ПОСТУПЛЕНИЕ НА СЛУЖБУ В ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ <*>

А. М. БОБРОВ

Бобров А. М., адъюнкт Саратовского ЮИ МВД России.

Статья посвящена понятию и общим признакам поступления на государственную службу в органы внутренних дел РФ. При этом внимание уделяется современным особенностям и проблемам правового регулирования отбора кандидатов не только на службу в органы внутренних дел, но и на учебу в образовательные учреждения МВД России.

Ключевые слова: поступление, прием, отбор, комплектование, набор, государственная служба, органы внутренних дел.

The article deals with the concept of general features of entry to state service into the agencies of internal affairs of the RF. At that the attention is drawn to contemporary peculiarities and problems of legal regulation of selection of candidates not only to the agencies of internal affairs but to educational institutions of the Ministry of internal affairs of the RF.

Key words: entry on duty, reception, selection, recruiting, enlistment, state service, agencies of internal affairs.

Поступление на службу в органы внутренних дел Российской Федерации - это определенная непрерывная процедура, деятельность, направленная на зачисление в кадры органов внутренних дел России. Итогом этой деятельности будет являться принятие решения о приеме на службу кандидата либо об отказе в таком приеме. Примечательно, что в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок прохождения службы в органах внутренних дел, для характеристики обозначенного элемента используется понятие "прием" <1>. Однако в законах, которые были приняты в ходе реализации основных направлений административной реформы, уже используется категория "поступление" <2>, что является наиболее правильным. Поступление на государственную службу некоторыми авторами также рассматривается через разные понятия, такие, как прием <3>, зачисление <4>, комплектование <5>, отбор <6>, подбор <7>. Кроме того, когда говорят о поступлении граждан в образовательные учреждения МВД России, то используют понятие "набор" <8>. В зарубежных источниках данная процедура очень часто обозначается как рекрутирование (recruitment) <9>, селекция (selection) <10>, скрининг (screening) <11>. Интересным является то, что данные категории без перевода перешли в обиход российских коммерческих организаций как одни из функций управления персоналом. Необходимо отметить, что большинством ученых многие указанные категории используются одновременно как синонимы. Все эти понятия по большому счету являются конкретизированными составляющими общей собирательной категории "поступление". -------------------------------- <1> Ст. 19 Закона РФ от 18 апр. 1991 г. "О милиции" // Ведомости Съезда нар. депутатов и Верх. Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6248; Ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. Пост. Верх. Совета РФ от 23 дек. 1992 г. N 4202-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов и Верх. Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 70. <2> Ст. 12 ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <3> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 243; Матвеев С. П. Служебно-трудовые отношения сотрудников органов внутренних дел: Учеб.-мет. пособие. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2003. С. 32, 58. <4> Занина Т. М. Административное право: Учебник. М.: ЦОКР МВД России, 2005. Ч. 1. С. 122; Мякишев Г. М. Обязанности, права и ответственность начальника горрайоргана внутренних дел в работе с кадрами: Учеб.-мет. пособие. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С. 16, 19. <5> Самойлов А. В. Административные производства в работе с кадрами органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004. С. 62 - 63; Гайдов В. Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. С. 117; Зыбин С. Ф., Стремоухов А. В. Научные основы организационно-правовой работы с кадрами органов внутренних дел. СПб.: Санкт-Петербургский юрид. институт МВД России, 1994. С. 12. <6> Роша А. Н. Проблема кадров и варианты ее решения в горрайорганах внутренних дел // Теория и практика управления горрайорганами внутренних дел: Сб. науч. тр. М.: Акад. МВД СССР, 1980. С. 127 - 139. <7> Основы управления в органах внутренних дел: Учебник / Под общ. ред. В. П. Сальникова. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002. С. 212; Шкатулла В. Правовые основы подбора кадров // Государство и право. 1994. N 5. С. 132 - 133; Кутушев В. У. Подбор кадров в органы внутренних дел Российской Федерации. М., 1998. <8> Кикоть В. Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2002; Артемьев А. М. Реализация кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. <9> Carl B. Klockars, Sanja Kutnjak Ivkovik and M. R. Haberfeld. Enhancing Police Integrity. Springer New York. November 1, 2006. P. 165 - 182. <10> Mark Handler, Charles R. Honts, Donald J. Krapohl, Raymond Nelson and Stephen Griffin. Integration of Pre-Employment Polygraph Screening into the Police Selection Process // Journal of Police and Criminal Psychology. May 20, 2009; Peter A. Weiss. Potential uses of the Rorschach in the selection of police officers // Journal of Police and Criminal Psychology, Volume 17, Number 2. June 2002. P. 63 - 70; M. L. Dantzker and J. H. McCoy. Psychological screening of police recruits: A Texas perspective // Journal of Police and Criminal Psychology. Volume 21, Number 1. March 2006. P. 23 - 32.

Поступление на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации характеризуется следующим. 1. Осуществляется в добровольном порядке. Служба возможна только при заключении соглашения между сторонами, называемого в институте публичной службы контрактом. Однако до момента заключения этого документа гражданин, претендующий на зачисление в кадры органов внутренних дел, должен пройти определенные процедуры проверки и изучения, представить необходимые документы. Никто не может быть принудительно привлечен к выполнению служебных обязанностей сотрудника органов внутренних дел, более того, как и любая государственная служба, она является очень престижной и желаемой во многих странах, поэтому там устанавливаются достаточно высокие требования и конкурсный отбор кандидатов. К сожалению, в постсоветский период развития нашего государства престиж службы в правоохранительных органах подорван многими факторами, которые и не позволяют осуществлять отбор должным образом. 2. Обязательная нормативная регламентация. Нормативные правовые акты устанавливают общий для всех граждан порядок приема на государственную службу в органы внутренних дел <12>. Поступление на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации регламентируется ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <13>, Законом "О милиции" <14>, Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <15>, Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел <16>, Инструкцией о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации <17>. Кроме того, каждый из этапов административного производства по поступлению на службу, как правило, дополнительно регламентируется множеством других подзаконных актов МВД России. Необходимо отметить следующее, что новый Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" определил, что государственная служба включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Что касается военной и государственной гражданской службы РФ, то они осуществляются на основании отдельных ФЗ <18>, Закон же "О правоохранительной службе Российской Федерации" не принят до настоящего времени. Это свидетельствует о том, что административная реформа до конца не осуществлена. Именно поэтому даже у самих сотрудников органов внутренних дел возникает вполне закономерный вопрос о том, являются ли они государственными служащими. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. <13> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <14> Ведомости Съезда нар. депутатов и Верх. Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6248. <15> Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ и текста присяги сотрудника органов внутренних дел РФ: Пост. Верх. Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов и Верх. Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 70; СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6235. <16> Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ: Приказ МВД России от 14 декабря 1999 г. N 1038 // Бюл. нормат. актов федер. орг. исполнит. власти. 2000. N 17; Там же. 2009. N 7. <17> Бюл. нормат. актов федер. орг. исполнит. власти. 2009. N 31. <18> О воинской обязанности и военной службе: ФЗ от 28 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; 2009. N 26. Ст. 3124; О государственной гражданской службе Российской Федерации: ФЗ от 27 июля 2004 г. // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Несомненно, по своему содержанию служба в органах внутренних дел является государственной. Необходимо отметить, что словосочетание "государственная служба в органах внутренних дел" употребляется крайне редко, традиционно употребляется другое словосочетание - "служба в органах внутренних дел". Тем не менее в преамбуле Положения о службе в органах внутренних дел РФ закреплено, что "настоящее Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации". В ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" определено, что "правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина". 3. Процедура приема на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации не одномоментная стадия, а представляет собой длящийся во времени процесс, который, в свою очередь, состоит из нескольких стадий или этапов: анализ текущей и перспективной потребности в кадрах, планирование комплектования кадров, поиск и выявление кандидатов на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации и учебу в образовательных учреждениях МВД России, их изучение и проверка, прохождение испытания в целях проверки соответствия замещаемой должности, заключение служебного контракта, замещение должности (зачисление на учебу) и присвоения специального звания, обжалование действий (решений) субъектов, принимающих участие в отборе кандидатов на службу (учебу) в органы внутренних дел. 4. Еще одной характерной чертой рассматриваемого элемента прохождения государственной правоохранительной службы является множественность субъектов, принимающих участие в поступлении граждан на службу в органы внутренних дел Российской Федерации. Основными (непосредственными) субъектами, наделенными правом принимать властные решения, составлять акты, будут являться руководители органов внутренних дел, руководители структурных подразделений, в которых предполагается использование кандидатов, а также заместители начальника по работе с личным составом (подразделения по работе с личным составом, помощники начальника по кадрам). Приказ МВД России от 19 мая 2009 г. N 386 "О порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации" не закрепляет в качестве субъектов по отбору кандидатов сотрудников образовательных учреждений МВД России, вместе с тем содержит норму о том, что "граждане Российской Федерации, направляемые на учебу в образовательные учреждения МВД России, подлежат полной проверке". Это, прежде всего, приемная комиссия (председатель и члены комиссии), подразделения по работе с личным составом. Особый порядок отбора на учебу в образовательные учреждения МВД России позволяет сделать вывод о том, что он должен быть закреплен в отдельном нормативном правовом акте - административном регламенте предоставления МВД России государственных услуг по обучению граждан в образовательных учреждениях МВД России. В данном регламенте должен быть также четко установлен административно-правовой статус субъектов, осуществляющих отбор граждан в учебные заведения МВД России. Вспомогательными субъектами, участвующими в деятельности по отбору граждан на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации и учебу в образовательные учреждения МВД России, являются следующие должностные лица: военно-врачебная комиссия (председатель и члены комиссии - врачи-специалисты), психологи, другие специалисты (сотрудники информационно-аналитических подразделений (ГИАЦ МВД России, ИЦ МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации), а также подразделений информации и общественных связей органов внутренних дел, специалисты, осуществляющие психофизиологическое исследование кандидатов с использованием полиграфа, командно-преподавательский состав центров профессиональной подготовки МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и др.). Также в деятельности по поиску кандидатов, информированию о службе в органах внутренних дел могут быть задействованы и другие лица. Например, сотрудники правоохранительных органов, должностные лица иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители общественных организаций и других институтов гражданского общества могут письменно рекомендовать конкретных кандидатов к поступлению на службу (учебу) в органы внутренних дел. 5. Наличие специфических целей и задач. Основной целью рассматриваемого элемента прохождения государственной правоохранительной службы является своевременное и качественное замещение вакантных должностей в органах внутренних дел, а также комплектование профессиональных образовательных учреждений МВД России переменным составом, который и будет в дальнейшем пополнять ряды сотрудников органов внутренних дел. Эти две взаимодополняющие друг друга цели обеспечивают не только нормальную деятельность органов внутренних дел, но и состояние правопорядка в стране. 6. Наличие дополнительных требований к кандидатам на службу. Учитывая правоохранительный характер деятельности органов внутренних дел в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, некоторые права и свободы граждан могут быть ограничены. В связи с чем для лиц, поступающих на государственную службу (учебу) в органы внутренних дел, устанавливаются дополнительные повышенные требования и ограничения. Так, например, кандидаты подвергаются множественным процедурам изучения (предварительное изучение, медицинское освидетельствование и психофизиологическое обследование, сдача испытаний по общей и физической подготовленности) и проверки по специальным учетам МВД России и ФСБ России. Не могут быть приняты граждане, имеющие либо имевшие судимость. Дополнительно к этому в настоящее время в ряде случаев кандидаты проходят тест-контроль на наличие наркотических и психотропных веществ в организме, а также проверку на полиграфе (детекторе лжи). В некоторых регионах был успешно проведен эксперимент по использованию полиграфа при отборе кандидатов на службу в органы внутренних дел, на учебу в образовательные учреждения МВД России. Он уже применяется в 24 подразделениях по работе с личным составом МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, 2 УВДТ, 9 образовательных учреждениях МВД России и 44 центрах психофизиологической диагностики. На их базе в 2008 г. обследовано более 9 тыс. человек <19>. -------------------------------- <19> Ставка на человека. МВД создало новую систему обучения и воспитания профессионалов // Рос. газ. 2009. 21 августа.

Между тем ни в Положении о службе в органах внутренних дел, ни в Законе "О милиции", ни в Трудовом кодексе РФ использование подобного рода процедур не регламентируется, поэтому отказ при поступлении на службу (учебу) от прохождения таких проверок будет вполне законным. А вот отказ в приеме кандидата на основании результатов тест-контроля на наличие наркотических и психотропных веществ в организме или результатов обследования при помощи полиграфа, в свою очередь, будет незаконным и может быть оспорен в суде. Поэтому на практике с кандидатов берут письменное согласие на прохождение данных процедур. Учитывая вышеизложенное, считаем, что до принятия федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации" необходимо внести дополнение в Закон "О милиции", закрепив право должностных лиц проводить тест-контроль на наличие наркотических и психотропных веществ в организме, а также специальное психофизиологическое исследование с использованием полиграфа при профессиональном изучении кандидатов на службу в органы внутренних дел РФ или учебу в образовательных учреждениях МВД России. 7. Установление испытания при поступлении на государственную правоохранительную службу в органы внутренних дел РФ. В настоящее время для лиц, впервые принимаемых на службу в милицию, испытательный срок обязателен, для остальных лиц, принимаемых на службу в органы внутренних дел РФ, может быть установлено испытание на срок от 3 месяцев до 1 года. Однако срок испытания для кандидатов в целях проверки их соответствия замещаемой должности вполне достаточен на срок от 3 до 6 месяцев. 8. Поступление на службу (учебу) в органы внутренних дел РФ оформляется путем заключения служебного контракта, а не трудового договора. Служебный контракт - это один из видов административных договоров, индивидуальный акт, порождающий государственно-служебные отношения для одного конкретного гражданина. Таким образом, поступление на государственную службу в органы внутренних дел РФ - это первый и обязательный элемент прохождения государственной правоохранительной службы, состоящий из отдельных административных производств по анализу текущей и перспективной потребности в кадрах, по планированию комплектования кадров и по отбору граждан, направленных на зачисление на учебу или замещение должностей правоохранительной службы в органах внутренних дел РФ. В целях единообразного понимания и применения этот обязательный элемент прохождения государственной службы в органах внутренних дел РФ должен быть закреплен законодательно как "поступление" для всех видов государственной службы. Соответственно, до принятия ФЗ о правоохранительной службе в ст. 19 Закона "О милиции", ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, в ст. 4.1 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел вместо слова "прием" необходимо закрепить слово "поступление".

Название документа