Общественный порядок в России и его охрана в начале XX в

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК В РОССИИ И ЕГО ОХРАНА В НАЧАЛЕ XX В. <*>

А. В. ПЕТРОВ, В. Ю. ДЕВЯТОВ

Петров Александр Васильевич, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Южно-Уральского государственного университета, доктор юридических наук, доцент.

Девятов Виктор Юрьевич, преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Курганского пограничного института ФСБ России.

В статье рассматриваются проблемы восприятия общественного порядка в начале XX в. государством и обществом, вопросы взаимоотношения общества и государства в деле охраны общественного порядка.

Ключевые слова: полиция России, охрана общественного порядка, население в охране общественного порядка.

The article deals with the problem of perception of public order in the beginning of the XX century by the state and the society, the issues of interrelation of society and the state in protection of public order.

Key words: police of Russia, protection of public order, population in protection of public order.

Начало XX в. в России характеризовалось политической и социальной нестабильностью, в связи с чем вопросы обеспечения общественного порядка, безопасности власти и населения являлись первоочередными. В то же время понимание государственной властью содержания общественного порядка, необходимых форм и методов его обеспечения несколько отличалось от современного, в связи с чем представляется важным определить понимание значения и содержания общественного порядка в рассматриваемый исторический период, а также его соотношения с правопорядком, общественной безопасностью. Характеризуя правоохранительную сферу, Ю. Е. Аврутин указывает, что это одна из важнейших подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества, где посредством специфических правовых институтов, форм и методов обеспечивается функционирование государства и его институтов, регулирование и защита общественных отношений и социального качества - физического и духовного - личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов <1>. -------------------------------- <1> Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 79 - 80.

Основным субъектом правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности является государство, в распоряжении которого находится большой арсенал юридических и организационных средств обеспечения правопорядка. Вместе с тем наряду с государством субъектом правоохранительной деятельности может выступать и отдельный член общества, либо социальный коллектив, и тогда эта деятельность приобретает характер деятельности общественной, выступая как самоуправление или саморегуляция. Следует отметить, что в настоящее время отсутствует единое понимание термина "общественный порядок", исследование которого осуществляется по большей части в рамках наук уголовного и административного права в связи с определением родового объекта правонарушений против общественного порядка и общественной безопасности. Так, А. В. Серегин определял общественный порядок как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности" <2>. При этом он выделяет три группы отношений, составляющих сферу общественного порядка: а) отношения, складывающиеся в процессе обеспечения обстановки общественного спокойствия и предотвращения действий, могущих вызвать нарушение нормального ритма жизни населения; б) отношения, обеспечивающие условия для покоя и отдыха граждан, предотвращение озорства и недисциплинированного поведения в быту; в) отношения, обеспечивающие честь и достоинство граждан и предотвращение антиобщественных действий, в которых выражается пренебрежение к обществу <3>. -------------------------------- <2> Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 4. <3> Серегин А. В. К вопросу о понятии общественного порядка в советском общенародном государстве // Труды Высшей школы МООП РСФСР. 1963. N 8. С. 246 - 260.

М. И. Еропкин под общественным порядком в узком смысле понимал систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах. При этом к сфере общественного порядка, по его мнению, относятся и такие общественные отношения, которые возникают и развиваются вне общественных мест, но по своему характеру связаны с неприкосновенностью жизни, здоровья, чести, достоинства граждан, их имущественных прав <4>. М. И. Еропкин выделяет в понятии общественного порядка его структурные элементы: -------------------------------- <4> Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Издательство "Юридическая литература", 1965. С. 10.

- содержание общественного порядка - систему волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах; - средства регулирования общественного порядка - правовые и моральные нормы, правила социалистического общежития, обычаи; - цель его установления и поддержания - охрана жизни, здоровья, чести, достоинства, иных прав и законных интересов граждан, охрана народного достояния, общественного спокойствия, условий для нормальной деятельности государственных и общественных организаций; - реальные гарантии прочности общественного порядка <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 11.

И. Н. Даньшиным было предложено следующее понятие общественного порядка: "Общественный порядок - это порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества" <6>. -------------------------------- <6> Даньшин И. Н. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Харьков, 1971. С. 68.

В литературе по вопросам государства и права понятие "общественный порядок" принято рассматривать в двух значениях, имеющих широкое и узкое толкования этого понятия. Исходя из положений общей теории права, под общественным порядком в широком смысле понимается весь строй, вся система общественных отношений, существующих в данном обществе. Общественный порядок коренится в самом характере производства, обусловливается в конечном счете системой производственных отношений, являясь в то же время формой упрочения и охраны способа производства, необходимым условием его поступательного развития. Содержание общественного порядка в широком смысле включает в себя всю систему общественных отношений, складывающихся вследствие соблюдения и реализации действующих в обществе во всех сферах жизни социальных норм (норм права, иных социальных норм неюридического характера), принципов, идей, заключающих общественно необходимое и наиболее важное для данного экономического и политического строя поведение людей, государственных организаций и общественных объединений. В таком значении общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства <7>. -------------------------------- <7> Нечевина Н. Д. Милиция общественной безопасности и гражданское общество: организационный аспект: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 6 - 7.

Анализ приведенных определений позволяет сделать вывод, что под общественным порядком в основном понимается система общественных отношений, основанных на соблюдении действующих в обществе социальных норм. При этом М. И. Еропкин обращает внимание на место существования этих общественных отношений, А. В. Серегин и И. Н. Даньшин делают акцент на их содержании. Представляется, что при определении понятия "общественный порядок" необходимо учитывать роль государства в его установлении и обеспечении. Это обусловлено тем, что содержание общественного порядка, цель его установления и поддержания, а также гарантии его обеспечения в основной части зависят именно от государства, определяющего при помощи правовых норм допустимые модели поведения субъектов, устанавливающего приоритеты в обеспечении прав и свобод субъектов исходя из собственных интересов. В то же время нельзя упускать из виду обратные связи общества и государства при обеспечении общественного порядка. Эти связи обусловлены тем, что содержание общественного порядка и средства его регулирования не сводятся только к государственно-властным велениям и отношениям, урегулированным правом. Важное место в содержании общественного порядка занимают отношения, правом не урегулированные, но влияющие на восприятие населением государства и его институтов, их поддержку или, напротив, противодействие им. В этой связи большое значение в обеспечении общественного порядка имеет участие населения, формирование общественного мнения и отношение большинства населения к власти. Вместе с тем значительная часть общественных отношений, составляющих содержание общественного порядка, регулируется нормами права и защищается на их основе. Кроме того, следует учитывать, что государство и государственные органы, действующие в определенных правом границах, могут обеспечивать и защищать только те общественные отношения, которые урегулированы правом. В этой связи в теории права наряду с понятием "общественный порядок" выделяется понятие "правопорядок". М. И. Еропкин указывает, что общественный порядок и правопорядок, в значительной части регулируемый правом, совпадающие понятия. Общественные отношения в сфере общественного порядка, регулируемые правовыми нормами, являются в то же время составной частью правопорядка. Вместе с тем общественный порядок шире правопорядка за счет включения в него общественных отношений, регулируемых иными социальными нормами. Н. И. Матузов и А. В. Малько, рассматривая соотношения понятий "общественный порядок" и "правопорядок", приводят следующие различия. Во-первых, указанные понятия не совпадают по своему генезису: если общественный порядок исторически возникает одновременно с возникновением и становлением человеческого общества как его органическая часть и условие существования, то правопорядок в качестве надстроечного явления зарождается гораздо позже, с появлением публичной власти, права и законов, и является атрибутом государства. Во-вторых, у них различная нормативная основа. В-третьих, общественный порядок и правопорядок по-разному обеспечиваются, их нарушение порождает различные последствия: если правопорядок опирается на государственный аппарат принуждения, то общественный порядок - на силу общественного мнения, меры негосударственного воздействия <8>. Указанные различия свидетельствуют о том, что общественный порядок шире правопорядка. -------------------------------- <8> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 420.

Несмотря на то что государство при помощи права устанавливает и защищает определенный правопорядок, представляется важным в рамках настоящего исследования рассмотреть именно систему обеспечения общественного порядка. Это обусловлено тем, что, защищая урегулированные правом общественные отношения, государство не может полностью игнорировать иные действующие в обществе социальные нормы, не создавать условия для развития и защиты общественных отношений, хотя прямо правом не урегулированных, но не противоречащих интересам развития общества и государства. Кроме того, следует учитывать, что негосударственные субъекты - отдельные индивиды, их коллективы, осуществляя правоохранительную деятельность в предусмотренных (или не запрещенных) государством формах в добровольном порядке в качестве помощи государственным органам, в силу объективных и субъективных причин, приоритет в своей деятельности будут отдавать обеспечению общественного порядка, основанного на представлениях общества о должном поведении. Подобным образом М. И. Еропкин, характеризуя общественный порядок в Советском государстве, указывал, что "регулирование общественного порядка в период развернутого строительства коммунизма характеризуется, с одной стороны, неуклонным возрастанием нравственных начал, дальнейшим расширением действия морального фактора; с другой стороны, изменением роли и содержания правовых норм, регулирующих общественный порядок, которые все больше становятся и в этой сфере средством организации, убеждения, воспитания и все меньше - орудием принуждения <9>. -------------------------------- <9> Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Издательство "Юридическая литература", 1965. С. 22.

Признавая значительную роль государства в обеспечении общественного порядка, следует признать динамизм содержания общественного порядка, его изменение в зависимости от конкретных исторических условий, целей и задач, стоящих перед конкретным государством в определенный исторический период его существования. Следует согласиться с Ф. Ф. Кокошкиным в том, что цели, которые ставят государству составляющие его люди, весьма разнообразны не только в различные эпохи и у различных народов, но и в каждый данный момент в том или другом конкретном государстве в зависимости от разнородных стремлений отдельных лиц и общественных групп. "Нет сомнения, что общественный интерес далеко не всегда играет господствующую роль в государственной деятельности. Весьма часто те, в руках кого находится власть, ставят целью своей деятельности свои личные интересы. Можно даже указать целые эпохи, когда личный интерес властвующих лежал в основе юридической конструкции власти" <10>. -------------------------------- <10> Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. и с предисл. В. А. Томсинова. М.: Издательство "Зерцало", 2004. С. 82.

Так, В. И. Ленин указывал, что "порядок" в эксплуататорском обществе призван обеспечить прочность политической власти господствующего эксплуататорского меньшинства, узаконить и упрочить угнетение широких масс трудящихся <11>. -------------------------------- <11> Ленин В. И. Государство и революция. Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции // Полное собрание сочинений. Т. 25. С. 359.

На наш взгляд, для правильного представления о понимании общественного порядка в дореволюционной России следует определить цели и методы деятельности органов охраны общественного порядка, закрепленные в действовавшем законодательстве, а также взаимоотношение власти и общества на данном историческом этапе. Анализ структуры Уложения о наказаниях уголовных и исправительных показывает, что особое внимание государства в начале XX в. уделялось борьбе с преступлениями против веры и государственного управления. Этот вывод подтверждается, в частности, порядком расположения соответствующих разделов: раздел 2 - о преступлениях против веры и о нарушении ограждающих оную постановлений; раздел 3 - о преступлениях государственных; раздел 4 - о преступлениях и проступках против порядка управления; раздел 5 - о преступлениях и проступках по службе государственной и общественной; раздел 6 - о преступлениях и проступках против постановлений о повинностях государственных и земских; раздел 7 - о преступлениях и проступках против имущества и доходов казны; раздел 8 - о преступлениях и проступках против общественного благоустройства и благочиния; раздел 9 - о преступлениях и проступках против законов о состояниях; и только разделы 10, 11 и 12 посвящены борьбе с преступлениями против жизни, здоровья, свободы и чести частных лиц, преступлениями "против прав семейственных", против собственности частных лиц <12>. Раздел 8 (о преступлениях и проступках против благоустройства и благочиния) включал в себя 14 глав, в том числе о преступлениях и проступках против постановлений, ограждающих народное здравие; о нарушении постановлений для обеспечения народного продовольствия; о нарушении общественного спокойствия, порядка и ограждающих оные постановлений; о преступлениях против общественной нравственности и нарушении ограждающих оную постановлений; о нарушениях постановлений о печати; о нарушении постановлений о воспитании юношества; о нарушении правил благоустройства и хозяйства в городах и селениях; о нарушении правил устава строительного; о нарушении правил осторожности от пожаров; о нарушении правил, установленных для сохранения путей сообщения; о нарушениях уставов почтового и телеграфного; о нарушениях постановлений о кредите; о нарушениях уставов торговых; о нарушениях уставов фабричной, заводской и ремесленной промышленности <13>. -------------------------------- <12> Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Изд-е 12-е, пересм. и доп. СПб., 1904. <13> Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Изд-е 12-е, пересм. и доп. СПб., 1904.

Таким образом, законодатель при определении противоправности и наказуемости деяний особое внимание уделял защите веры, государственного строя, а также общественных интересов. Данный подход прослеживается в Уставе благочиния и безопасности <14>, а также Общем учреждении губернском <15>. -------------------------------- <14> Свод законов Российской империи. Т. XIV. <15> Свод законов Российской империи. Т. II.

Термины "общественное спокойствие" и "общественный порядок" употребляются в названии главы 3 раздела 8 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. В частности, в ней содержатся статьи "о составлении злонамеренных шаек и пристанодержательстве", о распространении вредных слухов о подложном проявлении чудес и других подобного рода обманах, о подговоре к побегу и к не разрешенному властями законными переселению, о бродяжничестве, о содержании мест для запрещенных игр и о подлогах в играх и лотереях и др. Исследователи отмечают, что составители Уложения не сумели избежать казуальности, не сумели преодолеть и другой дефект Свода законов - объединение в разделах разнородных преступлений, в связи с чем четко определить содержание указанных терминов, вложенное в них законодателем, представляется затруднительным. Однако в широком смысле общественный порядок включает в себя все общественные отношения, в связи с чем следует согласиться с И. Ивановым в том, что общественный порядок "неизбежно нарушается при совершении любого правонарушения - преступления, административного проступка, гражданско наказуемого деликта, аморального поведения. Так, переход проезжей части в неустановленном месте, вне всякого сомнения, нарушает общественный порядок. То же и убийство, клевета, хищения и т. д. Все это деяния, нарушающие общественный порядок, поскольку их совершение грубо противоречит нормальному существованию людей в обществе" <16>. Соответственно, для характеристики содержания общественного порядка в конкретный исторический период следует проанализировать регулирование общественных отношений в целом, а не отдельную главу нормативно-правового акта. -------------------------------- <16> Иванов И. Хулиганство: проблемы квалификации // Российская юстиция. 1996. N 8. С. 39.

В соответствии со ст. 301 Общего учреждения губернского, губернаторы, имея по долгу своему постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного им края, наблюдают, чтобы все они, состоя под общей защитой и покровительством законов, пользовались ненарушимо, каждый по своему званию, Всемилостивейше дарованным разным сословиям и состояниям правами и преимуществами на точном основании Высочайших о том грамот и других постановлений. Таким образом, можно сделать вывод о том, что приоритетной целью установления и поддержания общественного порядка в России в начале XX в. было обеспечение безопасности и интересов самодержавия. Хотя этот факт не означал, что интересы населения полностью игнорировались, однако оказывал существенное влияние на структуру и функции органов охраны общественного порядка, а также нормативно-правовую основу их деятельности. При этом необходимо учитывать, что эффективность обеспечения общественного порядка в значительной мере обусловлена взаимоотношениями власти и населения. С одной стороны, эти отношения обусловливают политику государства в правоохранительной сфере, смещая акцент на обеспечение безопасности населения или существующего строя. С другой стороны, они влияют на активность населения в содействии правоохранительным органам в охране общественного порядка.

Название документа