Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы

СООТНОШЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ВЛАСТНЫХ СУБЪЕКТОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РАМКАХ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ПОДСИСТЕМЫ <*>

А. Ю. КИРЬЯНОВ

Кирьянов А. Ю., кандидат юридических наук.

Статья посвящена специфике регулирования вопросов, относящихся к сфере обеспечения безопасности в Российской Федерации на современном этапе. Рассматриваются как вопросы федеративного устройства РФ, так и имеющиеся и потенциально возможные институты государственного контроля в рамках обеспечения региональной безопасности. Автор отмечает, что федеративное устройство в России в том виде, в котором оно существует в настоящее время, являлось и является объектом критики, что обусловлено прежде всего его несовершенством.

Ключевые слова: региональная безопасность, Конституция Российской Федерации, Совет безопасности.

The article deals with the specifics of regulation of issues related to the sphere of ensuring security in the RF at present stage. The author considers both the issues of federative system of the RF and the existing and potentially possible institutes of state control within the frames of ensuring regional security. The author notes that federative system of Russia as it exists at present was and is a subject of criticism which is substantiated by imperfectness thereof.

Key words: regional security, Constitution of the Russian Federation, Security council.

Вопросы совершенствования правового регулирования отношений Федерации и ее субъектов по предметам ведения, в том числе и по предметам совместного ведения, имеют приоритетное значение для определения природы и направления развития законодательства о региональной безопасности. Именно модель государственного устройства изначально определяет формы и методы проведения региональной политики, является ее базисом. Следовательно, рассмотрение этого фундаментального фактора и должно служить отправным пунктом изучения наиболее значимых проблем и вопросов, связанных с обеспечением региональной безопасности. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ сформулирован важнейший принцип правового механизма реализации разделения властей по вертикали: разграничение предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти происходит на основании как действующей Конституции, так и Федеративного и иных договоров. Здесь провозглашается приоритетная роль Конституции, но в то же время определенная ниша отводится договорному процессу. Вместе с тем доля для договорных отношений постепенно уменьшается. Непосредственное конституционное разграничение предметов ведения осуществляется путем установления закрытых перечней предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции), предметов совместного ведения Российской Федерации (ст. 72 Конституции), а также принципа остаточной компетенции, который заключается в том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции). Как отмечается в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, "совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и призвано реализовать на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте Российской Федерации и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав" <1>. -------------------------------- <1> Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 3010.

Государство, будучи организованным на обширной территории, изначально содержит в себе элементы децентрализации, что вызвано невозможностью однородного и одновременного управления всеми его частями. Федеративные отношения усиливают децентрализацию, усиливая сепаратистские тенденции, особенно в субъектах, выделенных по национально-государственному принципу, и субъектах, имеющих границу с другими государствами <2>. -------------------------------- <2> Замышляев Д. В. Национальный фактор в политико-территориальной организации государства: Дис. на соиск. учен. степ. кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижегородская академия МВД России. Нижний Новгород, 2004.

Таким образом, выбор федерации как формы государственного устройства в России неизбежно порождает много фундаментальных проблем, не характерных для унитарного государства, которое в некотором смысле "проще" в управлении. Процесс становления федеративной государственности оказался в зависимости от этнических факторов. Не вызывает сомнения деструктивный характер чрезмерной этнизации политической жизни, поскольку в современной России данное явление зачастую оказывается связанным с проблемой сепаратизма. Также в процессе становления федеративной государственности огромное влияние оказали так называемые политико-юридические факторы. Стихийный и хаотический процесс формирования государственности усугубляет несовершенство действующего законодательства. Практически неразрешенной остается проблема выбора между "симметричной" (одноуровневой) и "асимметричной" (многоуровневой) моделями Федерации. Равенство субъектов во взаимоотношении между собой и федеративным центром, так называемая симметричность, на практике таковой не является. Республики имеют более высокий правовой статус по сравнению с другими субъектами Федерации. Указанные и многие другие факторы порождают множество конфликтов и противоречий. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция национальной безопасности не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенному Конституцией РФ <3>. -------------------------------- <3> Обстоятельная характеристика роли, организации и полномочий государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности, дана в работе С. В. Степашина, В. Л. Шульц "Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации". СПб., 1994. К сожалению, по многим вопросам действующее законодательство значительно опередило тезисы этой работы.

Для обеспечения безопасности регионов в субъектах Российской Федерации создаются советы безопасности. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов национальной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них таких специфических органов, как региональные советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации <4>. -------------------------------- <4> Безопасность России: правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты / Под ред. А. А. Кокошина, К. В. Фролова, Е. О. Адамова и др. М.: Знание, 1998.

Основными направлениями их деятельности являются координация усилий и взаимодействие правоохранительных, судебных, военных органов и других организаций и учреждений, существенно влияющих на безопасность и нормальное жизнеобеспечение подведомственных территорий. Исходя из поставленных целей, создание советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Однако принятие субъектами Российской Федерации специальных законов по вопросам безопасности противоречит п. "м" ст. 71 Конституции РФ и ст. 6, 8 Закона РФ "О безопасности". По мнению автора, наиболее оптимальной была бы следующая схема их взаимодействия между собой. Региональные советы безопасности обобщают данные по состоянию безопасности в своих регионах и передают обобщенные данные в окружные советы безопасности (при полномочных представителях Президента РФ) и непосредственно в Совет безопасности РФ. Окружные советы безопасности также обобщают информацию по своим округам и передают в Совет безопасности РФ. Совет безопасности РФ анализирует поступившую информацию и докладывает ее Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. В свою очередь, на основании поступившей в высшие органы государственной власти (Президенту и парламенту) информации разрабатывается программа действий по преодолению проблем в сфере региональной безопасности и в виде конкретных программ и проектов направляется в нижестоящие советы безопасности (региональные и окружные), которые следят за ее исполнением на местах. Ослабление централизованного регулирования неизбежно приводит к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амбиций местными чиновниками, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм. Страдает незавершенностью система законодательных актов об органах исполнительной власти, о государственной службе, о целевых и функционально-юридических режимах (пограничный, военный, таможенный, режим отдельных территорий, режим использования энергоресурсов и т. п.). Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - договоры о разграничении полномочий) и принятия федеральных законов устанавливаются Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>. -------------------------------- <5> Статья 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Особое значение в этой связи приобретает разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере административно-правового регулирования как одного из основных механизмов обеспечения региональной безопасности в разрезе национальной безопасности. При этом высказываются различные точки зрения на возможные варианты системы законодательства об административных правонарушениях. Определенный интерес к вопросу договорного разграничения предметов ведения и полномочий привнес принятый ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <6>, установив новые подходы к порядку заключения договоров и их юридической силе. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

По мнению Ю. В. Манаховой, "можно констатировать, что нормы о приоритетности договора перед федеральным законом, а также о придании договору силы закона требуют пересмотра на предмет их соответствия Конституции" <7>. -------------------------------- <7> Манахова Ю. В. Некоторые особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в связи с внесением 4 июля 2003 г. изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 4.

Указанный принцип верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения означает по существу, что выделение в конституции федеративного государства предметов совместного ведения обеспечивает лишь ограниченную самостоятельность субъектов федерации, поскольку самостоятельное законотворчество субъектов по предметам совместного ведения носит временный характер. Субъектам федерации предоставлено право только конкретизировать принятые федеральные законы. Противоречивость договорного процесса, усиление централизации государственной власти привели к возникновению негативного отношения к договору, наметилась тенденция к расторжению ранее заключенных договоров. В настоящее время противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределения предметов ведения можно считать прекращенной <8>. -------------------------------- <8> Российская газета. 2003. 2 июля.

С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей <9>. В этой связи, по мнению Д. Н. Козака, возникает необходимость "решения одной из непростых задач: какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения" <10>. -------------------------------- <9> Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 50 - 51; Муксинов И. Ш. Становление самостоятельной системы законодательства Республики Башкортостан. В кн.: Федерализм в России. Казань, 2001. С. 119. <10> Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С. 9.

Кроме того, плодотворность четкого разграничения полномочий вызывает определенные сомнения. Во-первых, распределить все полномочия до последнего просто невозможно, а во-вторых, при чрезмерной детализации полномочий может исчезнуть такое качество федеративных отношений, как динамичность, необходимая гибкость в регулировании многообразия отношений Российской Федерации и субъектов Федерации. Поэтому отношения Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения должны строиться на основе согласованных действий и решений по вопросам, перечисленным в ст. 72 Конституции РФ, а также общей ответственности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ перед гражданами за содержание своих нормативно-правовых актов. Институты государственного контроля в рамках обеспечения региональной безопасности. Наиболее распространенным подходом является понимание контроля как одной из функций управления. В качестве отправного момента можно согласиться с подобным утверждением, так как управлять - значит осуществлять формирование системы, поддерживать ее в требуемом состоянии; налаживать сеть организационных отношений, обеспечивать сознательную целенаправленную деятельность людей путем объединения, согласования, координации совершаемых ими действий. Функция управления - это, по обоснованному утверждению, например, Г. В. Атаманчука, "реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют" <11>. В этой работе Г. В. Атаманчук к функциям управления относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. К функции управления контроль относят также ряд зарубежных специалистов, например Р. Фалмер, К. Киллен и другие <12>. -------------------------------- <11> Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56; Теория государственного управления. М.: Юридическая лит-ра, 1997. С. 124. <12> Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления: Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т. 1 - 5; Киллен К. Вопросы управления: Пер. с англ. М., 1981. С. 31 - 108.

Состояние государственного контроля на современном этапе отличается такими особенностями, как: разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе, недостаточность разработанности методик (технологий) контроля. Так, по информации Главного контрольного управления Президента РФ, "только в системе федеральных органов исполнительной власти действует 66 контрольных служб и подразделений... Почти все они имеют территориальные подразделения" <13>, обладающие различными полномочиями по реализации контрольных функций. К ним в настоящее время добавились еще и контрольные органы аппаратов исполнительной власти, созданные в федеральных округах. -------------------------------- <13> Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. N 1. С. 4.

К числу основных задач всей системы государственного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует отнести организацию эффективного контроля за исполнением предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов, состоянием исполнительской дисциплины, а также изучение причин, определение и принятие необходимых мер по устранению допущенных ошибок и нарушений. Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля являются координация и взаимодействие контрольных органов, особенно если учесть, что степень автономности режима работы органов государственного контроля еще высока. Единая методическая база и технология осуществления контроля в стране пока не созданы. В стадии реализации находится формирование общей информационной базы контрольной деятельности, в том числе о выявляемых отклонениях в реализации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований федеральных правовых актов. Действующие контрольные органы, насколько известно, не имеют единого координирующего центра по обеспечению их взаимодействия в контрольной работе. Попытки координации деятельности контрольных органов на уровне субъекта Федерации аппаратом полномочного представителя Президента в федеральном округе (главным федеральным инспектором) не эффективны и распространяются только на область федеративных отношений. Для создания дополнительных гарантий защиты личности от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечения безопасности общества и государства, развития и совершенствования вертикали исполнительной власти в федеральных округах продолжают формироваться соответствующие правоохранительные структуры. В частности, для реализации стоящих задач по усилению борьбы с преступностью Президентом 31 июля 2000 г. Указом N 1415 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <14> поручено Правительству установить порядок создания и деятельности окружных подразделений МВД России в соответствии со схемой размещения полномочных представителей в федеральных округах (в пределах штатной численности Министерства). В настоящее время процесс формирования окружных главных управлений внутренних дел МВД России во всех семи федеральных округах завершен. Руководители окружных подразделений МВД назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации. -------------------------------- <14> Российская газета. 2000. 3 августа.

В федеральных округах сформированы также соответствующие подразделения других федеральных министерств и ведомств страны, например Генеральной прокуратуры, Минюста, Минфина, чей потенциал целесообразно использовать при проведении регионального контроля. Особое положение в системе государственного контроля занимают органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ "О прокуратуре Российской Федерации" <15> прокуратура является единой федеральной централизованной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. -------------------------------- <15> Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 8. Ст. 366.

В процессе своей деятельности субъекты обеспечения региональной безопасности накопили большой правовой, научный, теоретический и практический опыт. Созданы информационно-аналитические базы, но не всегда этот потенциал обобщается, анализируется и используется в полном объеме. В итоге, как правило, различные ведомства действуют обособленно, дублируют действия друг друга, нерационально расходуют силы и средства. При подготовке и проведении контроля исполнительной власти в регионах эффективность взаимодействия различных контрольных региональных органов во многом зависит от работников окружных инспекций, осуществляющих на местах государственный контроль, как правило, в форме проверок своевременности и качества исполнения законов и подзаконных актов. В целях совершенствования взаимодействия центральных и региональных контрольных органов, повышения качества проверок целесообразно, чтобы конкретная концепция отражалась в совместных документах, связанных с организацией и осуществлением контроля. Лучше, если взаимодействие осуществляется уже на этапе подготовки к проведению проверки и продолжается до составления отчета о результатах проведенных контрольных мероприятий. Подобный порядок действий не только облегчает работу проверяющим, но и способствует повышению качества проверок, принятию решений по их результатам, предупреждению нарушений в будущем. В целом вопрос улучшения взаимодействия - это вопрос совершенствования деловых связей органов, призванных решать задачи по контролю. Чтобы их совершенствовать, надо хорошо знать их состояние, уметь делать правильные выводы и вносить соответствующие предложения по их развитию применительно к конкретной проблеме.

Название документа Интервью: Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой ("Юридический мир", 2010, N 1) Текст документа

ИНТЕРВЬЮ С ГЕНЕРАЛЬНЫМ ПРОКУРОРОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЧЛЕНОМ ПРЕЗИДИУМА АССОЦИАЦИИ ЮРИСТОВ РОССИИ Ю. Я. ЧАЙКОЙ

В. ГРИБ, Э. КИТАШОВ

- Юрий Яковлевич, каким стал прошедший год для работников российской прокуратуры? - Год был очень непростым, но у работников прокуратуры никогда не бывает мало работы. Мы ощущаем, как растет востребованность прокуратуры, повышается ее авторитет. Люди нам доверяют, потому что получают здесь реальную помощь. Ни одно обращение гражданина не остается без внимания. Поэтому и количество жалоб в органы прокуратуры в последнее время значительно возросло. Хочу отметить, что в прошедшем году очень непросто было работать в условиях экономического кризиса. Мы провели серию координационных совещаний по усилению надзора в части исполнения трудового законодательства. Это дало потрясающий эффект: задолженность по заработной плате в стране сократилась вдвое. Сейчас во многих регионах мы вообще ее не имеем, несмотря на все сложности и трудности. Прокуратуре было оказано большое доверие Президентом Российской Федерации: мы получили дополнительный набор полномочий, усиливающих наши возможности вне уголовно-правовой сферы, прежде всего в вопросах защиты прав и интересов граждан. Повышается роль прокуратуры и с точки зрения надзора за действиями контролирующих органов. Вы знаете, что все внеплановые проверки предприятий среднего и малого бизнеса теперь можно проводить только с санкции прокуратуры. А с 1 января 2010 г. мы будем вести полностью весь учет проверок. Инициируется вопрос, чтобы внеплановые проверки, не только малого и среднего, но и всего предпринимательского сообщества в целом, проводились только с санкции прокуратуры. Внесены изменения в Таможенный кодекс: теперь арест груза, за который не уплачена таможенная пошлина, возможен только с санкции прокурора. Так что в наступившем году нам предстоит работать, что называется, засучив рукава.

- По поручению Президента России Генеральная прокуратура провела комплексную проверку деятельности государственных корпораций. В общих чертах ее итоги известны: выявлены нарушения законодательства в части нецелевого и неэффективного использования государственного имущества и финансовых средств. Как вы могли бы подытожить результаты этой проверки? - Эта тема очень широко освещалась, поэтому я не буду повторяться. В целом скажу, что Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Контрольным управлением Президента Российской Федерации была проведена проверка исполнения федерального законодательства в государственных корпорациях по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии", по атомной энергии "Росатом", по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, "Агентство по страхованию вкладов", "Российская корпорация нанотехнологий", "Банк развития и внешнеэкономической деятельности" и "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства". Деятельность государственных корпораций в основном отвечает установленным законом целям. Вместе с тем проверкой установлены отдельные факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствия деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством. Имели место факты незаконного распоряжения переданным государственным корпорациям имуществом. При наличии в штатах государственных корпораций высокооплачиваемых квалифицированных специалистов оплачивались значительные расходы сторонних организаций и физических лиц по выполнению услуг, входящих в обязанности сотрудников корпораций. Из-за отсутствия в законодательстве о госкорпорациях ограничений для их служащих, механизма урегулирования конфликта интересов допускались факты принятия решений в интересах служащих корпораций либо аффилированных с ними структур. На государственные корпорации не распространяются требования законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг), что приводит к непрозрачности размещения заказов и способствует злоупотреблениям в сфере проведения торгов. Это создает условия для использования избирательного подхода при выборе поставщиков, усиливает коррупционные риски и, как следствие, влечет неэффективное расходование выделенных бюджетных средств. До настоящего времени не установлены единые критерии выделения государственной корпорации как организационно-правовой формы юридического лица. Неопределенность законодательного понятия "государственная корпорация" привела к тому, что к числу корпораций причислены организации, значительно отличающиеся друг от друга по видам деятельности и организационным структурам. Мировой опыт свидетельствует о том, что государственные корпорации, как правило, неприбыльные, создаются исключительно в тех областях, где рыночные институты не работают и требуется создание условий для инновационного развития. Они осуществляют свою деятельность под жестким контролем государства до выполнения поставленных задач. С учетом изложенного Генеральная прокуратура Российской Федерации обратилась к Президенту Российской Федерации с предложением поручить Правительству Российской Федерации провести анализ экономической эффективности деятельности государственных корпораций; разработать критерии эффективности их деятельности; внести предложения по изменению законодательства с целью обеспечения прозрачности их деятельности и полноценного контроля со стороны государства, в том числе по законодательному закреплению правового статуса работников государственных корпораций, частично распространив на них ограничения, установленные для государственных служащих.

- Боковые договоры, подложные обязательства и аффилированные фирмы-прилипалы давно стали отпечатками пальцев коррупции, ее родимым пятном. Своеобразные обычаи делового оборота, сложившиеся в России, дают мало оснований для оптимизма: воруют охотно и изощренно, чаще - по договоренности. Что же получается, там, где правит выгода, - коррупция неискоренима? - История России действительно богата разнообразными примерами казнокрадства. И нельзя сказать, что происходящее сегодня - беспрецедентно как по своим масштабам, так и по проявлениям. Просто в переходный период, когда менялось существовавшее общественное устройство, нерешенность ряда проблем правового, социально-экономического и иного характера подхлестнула рост коррупционных проявлений, способствовала их укоренению в системе государственного аппарата. В условиях же переживаемого экономического кризиса такие проявления ощущаются особенно остро. Вместе с тем сегодня принимаются необходимые меры по обузданию коррупционного произвола чиновников с учетом всех известных правоохранительной системе уловок и ухищрений, применяемых коррупционерами. Именно с этой целью большинство предпринимаемых мер носят упреждающий, предупредительный характер. В системе органов прокуратуры еще в 2007 г. сформированы специализированные подразделения по противодействию коррупции, ориентированные именно на предупреждение коррупции, т. е. устранение порождающих ее причин и условий. В этом новизна современного подхода к противодействию этому социально опасному явлению. Ведь вполне очевидно, что, сколь бы успешно ни велась борьба с отдельными коррупционными проявлениями, ее результаты будут иметь лишь кратковременный эффект, если не устранить почву для воспроизводства коррупции. Данная задача весьма амбициозна, и в одиночку нам не справиться. Для успешного ее решения необходима консолидация усилий как властных органов, так и всех здоровых сил общества, поскольку коррупция как системное заболевание нашего государства и общества в целом требует комплексного подхода. Нацеленность органов прокуратуры на усиление надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции способствовала значительному повышению результативности прокурорских проверок, реальности привлечения виновных к ответственности. Я приведу для примера некоторые цифры. В период со второго полугодия 2008 г. и по первое полугодие 2009 г. (т. е. в течение года действия Национального плана противодействия коррупции) органами прокуратуры выявлено более 260 тыс. нарушений Закона о противодействии коррупции, в целях устранения которых принесено более 42 тыс. протестов, по результатам рассмотрения которых около 36,5 тыс. нормативных правовых актов приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства, в суды направлено более 13 тыс. заявлений, внесено свыше 48 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых около 30 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, предостережено о недопустимости нарушений действующего законодательства более 10 тыс. лиц, к административной ответственности привлечено около 6 тыс. лиц. По материалам органов прокуратуры, направленным в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ, возбуждено более 4,5 тыс. уголовных дел коррупционной направленности. Наибольшее число правонарушений, сопряженных с коррупционной составляющей, органами прокуратуры выявлено в сферах исполнения бюджетного законодательства, законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также в сфере реализации органами государственной и муниципальной власти разрешительных процедур.

- Юрий Яковлевич, вы входите в Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Что вы вкладываете в само понятие "коррупция"? Каковы ее признаки, как можно юридически квалифицировать коррупцию, суммой каких составов преступления она является? - Понятие коррупции определено действующим законодательством, а именно Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Статья 1 указанного Закона определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение данных деяний от имени или в интересах юридического лица. За совершение коррупционных правонарушений предусмотрена административная и уголовная ответственность. В рамках уголовного законодательства к преступлениям коррупционной направленности традиционно относят преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодекса РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", в частности злоупотребление должностными полномочиями, получение и дача взятки, служебный подлог, а также иные корыстные преступления, совершенные с использованием служебного положения, например присвоение или растрата чужого имущества, мошенничество. Вместе с тем в плане статистической отчетности каждое правоохранительное ведомство по-своему определяет перечень преступлений коррупционного характера. Отсюда и частые различия в показателях деятельности по борьбе с этим явлениям. Именно поэтому в числе первоочередных задач Генеральной прокуратурой Российской Федерации определено установить единый перечень коррупционных преступлений. Эта работа уже близка к завершению. Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием представителей всех правоохранительных органов и Верховного Суда Российской Федерации разработаны предложения по формированию такого перечня.

- Что такое Национальный план противодействия коррупции и какие задачи он ставит перед работниками прокуратуры? В чем видятся приоритетные моменты работы? - Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., - главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации. Основной акцент сделан на предупреждение коррупционных проявлений. Структурно Национальный план предусматривает принятие трех видов мер: по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. Отдельным разделом предусмотрено принятие первоочередных мер по реализации Национального плана, определены ответственные за их осуществление государственные органы. В целом в Национальном плане получили закрепление как меры разового характера (связанные, например, с принятием конкретных законодательных актов), так и мероприятия, осуществляемые на постоянной основе. К последним необходимо отнести мероприятия, входящие в компетенцию органов прокуратуры Российской Федерации. Так, Национальным планом органам прокуратуры Российской Федерации (в лице Генерального прокурора Российской Федерации), в частности, поручено: 1) усилить надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, а также активизировать работу координационных совещаний, создание и функционирование которых предусмотрено статьей 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 3 раздела IV Национального плана); 2) организовать проверки законности использования государственного имущества (подпункт "а" пункта 4 раздела IV Национального плана); 3) организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (подпункт "г" пункта 4 раздела IV Национального плана). Сегодня все эти направления деятельности органов прокуратуры являются приоритетными. В целях обеспечения своевременной и качественной реализации мероприятий Национального плана Генеральной прокуратурой Российской Федерации предпринят ряд организационных и практических мер. До прокуроров нижестоящих прокуратур доведены положения целевых информационных документов и методических рекомендаций по проблемам борьбы с коррупцией, соблюдения законодательства о государственной и муниципальной службе. Налажено взаимодействие с Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Руководство Генеральной прокуратуры участвует в заседаниях Совета и Президиума Совета, которые систематически информируются о ходе исполнения запланированных мероприятий.

- В числе первоочередных мер по реализации Национального плана по борьбе с коррупцией решено провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов Российской Федерации. Законопроекты изучает Минюст, а правоприменительная практика - уже компетенция прокуратуры. О каких результатах этой проверки мы можем говорить? - Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является относительно новым направлением прокурорского надзора, которое в настоящее время проходит стадию становления, включения в действующую систему работы органов прокуратуры. В то же время необходимо отметить, что изучение нормативных правовых актов на предмет выявления коррупциогенных факторов не является для прокуроров незнакомым направлением деятельности. Так, еще в 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации с привлечением ряда общественных организаций и Всероссийского института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации была разработана методика оценки на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов. Ратифицированная Российской Федерацией Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ), статьей 5 которой предусмотрены меры по предупреждению и противодействию коррупции - "оценка соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбе с ней", давала правовые основания для начала организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и анализа практики правоприменения на коррупциогенность даже в отсутствие федерального антикоррупционного законодательства. Включение организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в число первоочередных мер по реализации Национального плана противодействия коррупции явилось следующим этапом нормативного закрепления данного направления профилактики коррупции в российском законодательстве. С принятием в июле 2009 г. Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и соответствующих изменений, внесенных в Закон "О прокуратуре Российской Федерации", органами прокуратуры нарабатывается практика применения полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы. Всего органами прокуратуры за 9 месяцев 2009 г. изучено на предмет наличия коррупциогенных факторов свыше 380 тысяч нормативных правовых актов, в том числе 6613 в представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации и 21 647 в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Также изучено более 186 тысяч проектов нормативных правовых актов, из которых 6955 в представительных (законодательных) органах субъектов Российской Федерации и 11 068 в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. За 9 месяцев 2009 г. выявлено 28 435 нормативных правовых актов и их проектов, в которых содержалось 37 914 коррупциогенных факторов. В том числе 352 нормативных правовых акта представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, содержащих 556 коррупциогенных факторов и 1136 нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащих 2308 коррупциогенных факторов. Таким образом, в целом в органах власти субъектов Российской Федерации прокурорами выявлено 1488 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. При этом 700 из них противоречили действующему законодательству. Наибольшее количество коррупциогенных факторов выявляется в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы бюджетных правоотношений (в том числе при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд), использования государственной и муниципальной собственности и управления ею, здравоохранения и социального развития, использования и предоставления земельных участков, государственной поддержки предпринимательства.

- Корректировку законодательства можно отнести к профилактическим мерам: уничтожая предпосылки, мы предотвращаем последствия, например коррупционное правонарушение должностного лица. Но что будет делаться в практической плоскости? - Действительно, своевременная корректировка законодательства представляется жизненно необходимой. Однако она тогда лишь будет иметь максимальный эффект, когда основана на анализе практики правоприменения. Именно поэтому Национальным планом задача корректировки законодательства Российской Федерации тесно увязана с необходимостью внедрения системы мониторинга правоприменения. Эта задача возложена Национальным планом на Минюст России, которым были подготовлены проект указа Президента Российской Федерации и методики по осуществлению такого мониторинга. Однако, насколько известно, подготовленные Минюстом России документы оказались небезупречными, в связи с чем они возвращены Правительством Российской Федерации для доработки и повторного внесения на рассмотрение Правительства Российской Федерации в августе 2010 г. В целом прокуроры Российской Федерации задачу корректировки законодательства решают в настоящее время в рамках осуществляемой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Что касается Генеральной прокуратуры Российской Федерации, то нами в инициативном порядке анализируется на коррупциогенность ряд ключевых законодательных актов. Так, например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации проанализирован на наличие положений, способствующих коррупционным проявлениям, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". О выявленных в данном Законе коррупциогенных факторах и предложениях по их устранению проинформированы Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

- Гулом в кремлевских коридорах отдалась фраза из Послания Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию: "Но сажать надо". Не ожидает ли Россию вал уголовных преследований по обвинениям в коррупции? - Как уже отмечалось, основная направленность принимаемых в стране антикоррупционных мер (в том числе силами правоохранительных органов) - это устранение условий, способствующих коррупционным проявлениям. Вместе с тем одной из действенных мер профилактики является обеспечение неотвратимости наказания. И в этом плане работа нами ведется в целях укрепления законности и правопорядка. Мы в полной мере осознаем риск возможных "перегибов" на местах и оперативно реагируем на все возможные нарушения и злоупотребления. Эффективный контроль за деятельностью следственных органов достигается путем реализации процессуальных полномочий прокурора по организации надзора с использованием предоставленных УПК РФ полномочий. Наибольшая эффективность прокурорского реагирования проявляется при отмене незаконных решений следователя о возбуждении уголовных дел, а также на стадии рассмотрения вопроса о направлении уголовного дела в суд с обвинительным заключением, т. е. в тех случаях, когда процессуальное законодательство предоставило непосредственно прокурору право отменять или не утверждать незаконные решения следователя. При осуществлении надзора за законностью процессуальных решений на стадии возбуждения уголовного дела за 9 месяцев 2009 г. по инициативе прокуроров следственными органами отменено 4361 (за аналогичный период прошлого года - 3542) незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности, непосредственно прокурорами отменено 427 (АППГ - 295) незаконных постановлений о возбуждении таких дел. Кроме того, по инициативе прокурора отменено 252 постановления следователей о прекращении таких дел и 245 об их приостановлении. Прокуратура во всех случаях проверяет законность и обоснованность принятых процессуальных решений на стадии предварительного следствия, участвует в рассмотрении уголовных дел судами. По всем фактам необоснованного привлечения к уголовной ответственности, других нарушений уголовно-процессуального законодательства прокуратурой принимаются меры реагирования в рамках имеющихся полномочий. В то же время после внесенных в 2007 г. изменений в УПК РФ возник некоторый дисбаланс следственных и надзорных полномочий. Полномочия прокурора по осуществлению внешнего контроля за правоохранительной деятельностью были ослаблены, в частности, неоправданно резко сужены возможности прокурора по отмене незаконных и необоснованных решений следственных органов, ущемляющих права и законные интересы граждан и юридических лиц, устранению факторов, создающих предпосылки для коррупционного произвола. В этой связи укрепление позиции прокурора в уголовном судопроизводстве на стадии предварительного расследования, на наш взгляд, способствовало бы большей защищенности прав граждан, привлекающихся к уголовной ответственности, недопущению злоупотреблений со стороны органов следствия.

- При столь значительном круге полномочий должен остро стоять вопрос о квалифицированных кадрах прокуратуры? - Вы знаете, у нас проблем с кадрами нет. Сегодня в прокуратуре как никогда сложился корпус высококвалифицированных работников. Мы сегодня можем позволить себе брать на работу лучших профессионалов, при этом во многих регионах стоит очередь на трудоустройство в прокуратуру. Кадров, конечно, не хватает, но мое основное кредо - решать любую задачу имеющимися средствами. И решать ее только в рамках закона. Мы ищем разные формы повышения эффективности нашей работы. В сложившихся условиях резко возрастает значение института общественных помощников прокуратуры. Люди, которые изъявляют желание служить в прокуратуре, должны проходить испытание, в течение которого они на практике знакомятся с работой нашей системы. Для нас же общественные помощники должны стать кадровым резервом. Я сам начинал общественным помощником.

- А как вы сами пришли на службу в прокуратуру? - Юристом я решил стать не сразу. Я поступил сначала в Политехнический институт, но учебу в нем оставил. Отслужил в Вооруженных Силах срочную службу, а потом, после увольнения в запас, вернулся в свой город. До поступления в вуз у меня было несколько месяцев. И как-то я зашел в прокуратуру. В то время на юридический факультет поступить было очень сложно: нужны были рекомендации от обкома и горкома, партии, от прокуратуры области. Я пошел общественным помощником в прокуратуру, и мне дали направление на учебу. Поехал поступать с Дальнего Востока в Свердловск, абсолютно для меня чужой город. Но ничего, поступил. У меня учителя великие были: Сергей Сергеевич Алексеев, Иван Яковлевич Дерягин, Вениамин Федорович Яковлев, Октябрь Алексеевич Красавчиков. Что не имя - то легенда. Свердловский юридический институт был тогда, да и сейчас остается, одним из ведущих в стране. Школа там великолепная. После окончания института уехал в Сибирь, где отработал в органах прокуратуры Иркутской области 20 лет. Прошел путь от следователя до прокурора области.

- Чего бы Вы хотели пожелать читателям нашего журнала в наступившем году? - От всего сердца хочу пожелать здоровья, крепости духа, никогда не отчаиваться, ставить перед собой смелые цели. В семьях пусть будут благополучие и любовь. Пользуясь случаем, хочу поздравить всех работников органов прокуратуры с профессиональным праздником, который отмечается 12 января. Задач перед нами в наступившем году стоит очень много. Не сомневаюсь, что все они с честью будут решены.

Беседу вели В. Гриб, Э. Киташов

Название документа