Методическая база оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность

МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА ОЦЕНКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ

А. М. ЦИРИН

Цирин Артем Михайлович - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Широкий масштаб коррупции в стране требует адекватных системных мер ее преодоления. Среди таких системных мер необходимо отметить оценку нормативных правовых актов на коррупциогенность, поскольку "одной из сфер, где коррупция оказывает свое тлетворное влияние, является законодательство" <1>. Правовая наука и практика восприняли этот феномен разработкой механизмов, направленных на противодействие коррупции. Одним из таких механизмов на современном этапе является оценка нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. -------------------------------- <1> Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5.

При разработке концепции антикоррупционной экспертизы в более широком теоретическом аспекте ученые предполагали, чтобы каждый проект нормативного правового акта получал "объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку" <2>. -------------------------------- <2> Законодательная техника / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 71.

Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность представляет собой оценку нормативных правовых актов, в том числе на соответствие антикоррупционным требованиям, в целях выявления коррупционных факторов (норм, дефектов, правовых формул), которые могут способствовать коррупционным проявлениям при правоприменении и разработке рекомендаций по их исключению. 1. Области оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность связана со значительными затратами временных, материальных и кадровых ресурсов. Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность должна проводиться не только на стадии подготовки нормативных правовых актов, но и на стадии их принятия, а также на стадии реализации по результатам мониторинга их применения. Только такой подход позволит снизить общую коррупциогенность законодательства. Вместе с тем оценить все нормативные правовые акты на коррупциогенность представляется весьма затруднительным. Поэтому целесообразно разработать критерии определения нормативных правовых актов, в которых с большей степенью вероятности встречаются коррупциогенные нормы. Наиболее высокий коррупционный потенциал имеют нормативные правовые акты в публичных отраслях права (административное, финансовое, таможенное), особенно в случаях, когда такими актами предусмотрена регламентация отношений, агентами в которых выступают чиновники, а контрагентами - граждане и организации. На это обстоятельство, в частности, указано в первой Методике диагностики коррупциогенности законодательства <3>. В экономической сфере наиболее вероятными источниками коррупции будут: -------------------------------- <3> См.: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др.; Под ред. В. Н. Южакова. М., 2004.

антимонопольное законодательство (широкие полномочия антимонопольного ведомства в отношении ряда хозяйствующих субъектов); налоговое законодательство (избыточное налоговое бремя, устанавливаемое законом, несовершенство процедуры контроля над налогоплательщиком, процедуры привлечения его к ответственности, противоречивость норм налогового права и высокая динамика их изменения); законодательство о банкротстве (институциональный конфликт функций регулирующего органа, несовершенство процедуры банкротства, широкие полномочия регулирующего органа); законодательство, регулирующее импортно-экспортные операции (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов); таможенное законодательство (несовершенство таможенных процедур, процедуры привлечения правонарушителя к ответственности, избыточные таможенные процедуры); законодательство о валютном контроле (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов) <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 51.

По нашему мнению, указанный перечень должен быть расширен прежде всего за счет нормативных правовых актов, регламентирующих отношения, связанные с распределением бюджетных средств. По данным Генеральной прокуратуры РФ, практика прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего закупки для государственных и муниципальных нужд, свидетельствует о том, что в этой сфере существуют серьезные предпосылки для коррупционных проявлений <5>. По этой причине законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд также должно быть включено в перечень потенциальных источников коррупции. -------------------------------- <5> См.: стенограмма Круглого стола Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности на тему "Законодательные и иные меры предупреждения коррупции в системе закупок для государственных и муниципальных нужд". Здание Государственной Думы. Зал 830. 11 сентября 2007 года. 11 часов.

Серьезные предпосылки для коррупционных проявлений содержатся в законодательстве, регламентирующем оказание бесплатных государственных услуг, а именно в законодательстве об образовании (доступ к образованию), в законодательстве о социальном обеспечении (полномочия по становлению льгот, субсидий, допуску к медицинской помощи, доступу на рынок труда и т. д.). Несовершенство норм корпоративного законодательства повлекло возникновение такого негативного фактора социально-экономической жизни, как рейдерство, сопровождающееся коррупционными проявлениями. 2. Основные методы оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность, как и любой другой вид деятельности, предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели. В широком смысле цель оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность заключается в нейтрализации коррупциогенности нормативного правового акта. Для достижения цели оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность в качестве базового используется логический метод познания - анализ (метод познания, в основе которого положены приемы и способы расчленения системы на составляющие ее элементы). Под нормативным анализом может пониматься совокупность операций по познанию правовых явлений, направленных на выработку правовых решений социальных проблем, алгоритма поведения лиц в правовой ситуации. Цель нормативного анализа заключается в нейтрализации коррупциогенности нормативного правового акта или его проекта. По "информационному основанию" на первый план выдвигаются методы опережающей информации. Их применение дает оптимальный результат на подготовительном этапе проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. О развитии общественных отношений в той или иной области, помимо собственных знаний и личного опыта эксперта, существует другая информация. Эту информацию можно условно разделить на официальную и неофициальную. К официальной информации можно отнести: законодательство в рассматриваемой области, официальные публикации (изданные или электронные), специализированные статистические данные, публичные отчеты официальных учреждений (государственных, международных), данные судебной практики, архивные материалы. Анализ указанной информации должен быть многоаспектным, при этом предпочтение целесообразно отдавать официальным источникам. Данные статистики могут быть использованы для определения наиболее частых видов коррупционных нарушений; контингента нарушителей; по каким инкриминирующим актам не применяются санкции. Применение социологического метода в деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью выявления информации о восприятии населением государственной политики, в том числе в области нормотворчества. Социологические исследования направлены на выявление общественного мнения по поводу эффективности действующих или предложенных положений. По мере внедрения информационно-коммуникационных технологий целесообразно введение практики онлайн-исследований в отношении значимых решений и норм. В ходе оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность возникает потребность в применении метода функционального анализа. Применение метода функционального анализа обусловлено тем, что положения большинства нормативных правовых актов применяются и приводятся в исполнение определенными публичными органами или органами, специально создаваемыми для применения этих норм. От того, как функционируют указанные органы, зависит эффективность соответствующих нормативных правовых актов. Результаты функционального анализа позволят определить недостатки в деятельности власти, наличие дублирования полномочий, недостаток средств, необходимых для нормального функционирования, и другие важные для оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность аспекты. Важным методом, применяемым при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность, является экстраполяция. Экстраполяция характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние <6>. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит свое выражение в аналитической работе, при постановке диагноза, осуществлении прогнозирования <7>. -------------------------------- <6> См., например: Новый энциклопедический словарь. М., 2002. Ст. 1391; Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцев Е. Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400. <7> См.: Кочергин А. А., Кочергин А. Н. Методологический арсенал науки: Монограф. Голицыно, 2004. С. 195.

Применение экстраполяции при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность позволит определить, к каким коррупционным стратегиям могут привести дефекты норм оцениваемого нормативного правового акта, а также определить возможные коррупционные проявления. Использование системного анализа в деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность обусловлено необходимостью учета системных связей отдельных норм, положений, соединяющихся в рамках анализируемого нормативного правового акта. Под системным анализом понимается совокупность методов и средств, используемых при исследовании сложных объектов, прежде всего методов выработки, принятия и обоснования решений при создании и управлении социальными системами. Широкое использование при оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность имеет метод экспертных оценок. Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения этого мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, другим актуальным проблемам общей теории права <8>. -------------------------------- <8> См.: Сырых В. М. Социология права. М., 2002. С. 445.

Качество применения метода экспертных оценок во многом обусловливает эффективность проведения всей оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. По этой причине особое внимание следует уделить компетентности привлекаемых к оценке нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность экспертов. Статистические методы определяют совокупность приемов обработки количественной информации об объекте оценки на коррупциогенность. Использование методов данной группы целесообразно на заключительной стадии оценки нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. 3. Основные стадии и этапы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. Основными стадиями проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность являются: а) подготовка нормативных правовых актов; б) принятие нормативных правовых актов; в) реализация нормативных правовых актов. Выделяемые стадии коррелируют с основными стадиями правотворческой деятельности. Для удобства проведения оценки нормативного правового акта на коррупциогенность можно условно выделить следующие этапы: общая оценка нормативного правового акта; оценка нормативного правового акта по существу. В рамках общей оценки нормативного правового акта оцениваются: общая обоснованность; финансово-экономическая обоснованность; определение возможного коррупциогенного потенциала; соблюдение правил юридической техники. О наличии коррупциогенных норм в нормативном правовом акте могут свидетельствовать: 1) отсутствие адекватного обоснования; 2) недостаточность финансово-экономического обоснования, которая может выражаться: в отсутствии финансово-экономического обоснования; недостаточности финансово-экономического обоснования (формальная обоснованность); возложении затрат на субъектов публичного и частного права без их согласия либо в ущерб им; завышении затрат в сравнении с публичным интересом. Критерии определения коррупционного потенциала, отмеченные выше, позволяют определить степень вероятности наличия в анализируемом нормативном правовом акте коррупциогенных норм. В случае если анализируемым нормативным правовым актом предусматривается регламентация отношений, агентами в которых выступают чиновники, а контрагентами - граждане и организации, а также отношений, связанных с распределением бюджетных средств, оказанием бесплатных государственных услуг, эксперту следует: определить все полномочия государственного органа, которые могут быть связаны с наложением на граждан и юридических лиц требований и ограничений; определить все полномочия государственного органа, которые могут быть связаны с распределением бюджетных средств, оказанием бесплатных государственных услуг; оценить, какие из полномочий предоставляют государственному служащему возможность выбора альтернативных вариантов поведения; для этих полномочий проверить наличие четких критериев выбора того или иного варианта поведения. К числу основных общих правил юридической техники чаще всего относят: наиболее полное, адекватное выражение воли законодателя; рациональную организацию и логическую последовательность изложения нормативных предписаний, помещаемых в нормативном правовом акте; отсутствие пробелов и противоречий в нормативных правовых актах и во всей системе законодательства; краткость и компактность изложения правовых норм при достаточной глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность, простоту и доступность языка нормативных правовых актов, точность и определенность используемой терминологии; сведение к минимуму количества нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им; своевременное обнародование и вступление в силу законов и других правовых актов в соответствии с установленным порядком. 4. Оценка нормативного правового акта по существу. Оценку нормативного правового акта по существу целесообразно проводить в составе следующих операций. 4.1. Проверка соблюдения иерархии нормативных правовых актов. Результатами такого несоблюдения является принятие нормативного правового акта "сверх компетенции", а также нормативные коллизии. Принятие подзаконного нормативного правового акта "сверх компетенции" выражается в подзаконном регулировании вопросов, которые должны регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконным нормативным правовым актом более высокого уровня. Нормативные коллизии характеризуются противоречиями между различными правовыми актами, а также между отдельными правовыми нормами в рамках одного нормативного правового акта. Наличие нормативных коллизий создает возможность должностным лицам произвольно выбирать норму, подлежащую применению в конкретном случае, что способствует коррупционным проявлениям. 4.2. Проверка правильности определения компетенции органов власти и должностных лиц. В науке административного права компетенция определяется "как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел" <9>. В юридической литературе компетенцию рассматривают в качестве сложного явления, состоящего из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение <10>. -------------------------------- <9> Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. М., 2001. С. 55. <10> См.: Административное право и процесс: Полный курс. Изд. 2-е / Ю. А. Тихомиров. М., 2005. С. 188.

Принятие того или иного нормативного правового акта органом государственной власти должно соответствовать его компетенции. Для проверки указанного соответствия необходимо проанализировать статутный акт, устанавливающий компетенцию органа исполнительной власти (закон, положение об органе). При рассмотрении подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов публичной власти, особое внимание следует уделять их компетенции. Коррупционными элементами являются: широкие регулирующие полномочия; завышенные полномочия; полномочия, допускающие неправомерные толкования; установление компетенции по формулам "вправе", "может"; параллельные полномочия; совмещение полномочий по разработке нормативных правовых актов и контролю их применения; нечеткие основания и сроки принятия решений; завышенные требования для исполнения прав субъектами правоотношений (сложные/неопределенные условия, существенные затраты лиц, действующих в границах закона); отсутствие/неприменение административных процедур. Коррупционным проявлениям способствует возможность расширительного толкования компетенции органа, расплывчатость при определении сферы его деятельности, например включение в подзаконные нормативные правовые акты формулировок: "уполномочен по иным вопросам", "орган вправе", "и иные полномочия", "уполномоченное должностное лицо может". Приводимые формулировки могут относиться ко всем видам полномочий: контрольным, разрешительным, регистрационным, нормотворческим и т. д. Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие. Дробление прав и обязанностей в нормативных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (т. е. не осуществлять его либо осуществлять по собственному усмотрению). Указанная иллюзия выражается в произвольном расширении пространства свободного усмотрения должностных лиц и способствует коррупционным проявлениям. На практике достаточно часто встречаются примеры нарушения компетенции субъектов государственного управления. К типичным нарушениям компетенции органа относятся: а) присвоение властных полномочий; б) превышение полномочий; в) прямое и косвенное вмешательство в компетенцию; г) нарушение процедур; д) ошибочные и незаконные решения; е) невыполнение отдельных функций; ж) непринятие решений, бездействие; з) необеспеченность компетенции материально-финансовыми, кадровыми и иными ресурсами; и) воспрепятствование деятельности, давление <11>. -------------------------------- <11> См.: Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2008. С. 96.

На стадии реализации нормативных правовых актов возникает необходимость в подготовке, принятии и рассмотрении различных документов. Побочным явлением документооборота является его деформация, которая выражается в создании административных барьеров для граждан и организаций. 4.3. Проверка правильности регламентации правового статуса государственных (муниципальных) служащих. Правовой статус государственных (муниципальных) служащих составляют их права, обязанности, гарантии, а также ответственность. На предотвращение коррупционных проявлений направлена система запретов и ограничений, предъявляемых к государственным (муниципальным) служащим и установленных законодательством о государственной и муниципальной службе. В идеале права и обязанности государственных (муниципальных) служащих должны реализовываться в рамках строго определенных административных процедур, содержащих сроки, условия и основания совершения административных действий. Наилучшей является ситуация, когда административные процедуры устанавливаются законом, однако допустима ситуация, когда они закрепляются на подзаконном уровне. На коррупциогенность, возникающую при правоприменении, указывает отступление от административных организационных регламентов и совершение действий без согласования в установленном порядке. На стадии реализации нормативного правового акта такие нарушения можно выявить посредством: проверки соответствия фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции должностного лица; оценки полученных материально-финансовых благ и их соответствия нормативным основаниям; определения соответствия фактического круга "клиентов" нормативно закрепленному; сопоставления нормы права (по видам действия и кругу лиц) и фактического результата ее применения. Ответственность должна стать неотъемлемым элементом статуса государственных (муниципальных) служащих. Отсутствие нормативно закрепленной, а также фактической ответственности соответствующих должностных лиц поощряет коррупционные проявления. 4.4. Проверка соблюдения баланса интересов (отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп). Одним из распространенных проявлений коррупциогенности нормативных правовых актов является нарушение баланса интересов, когда в результате его принятия выигрывает только одна группа субъектов права (крупный и средний бизнес, предприниматели, страховые организации и т. д.). В случае ущемления определенных частных или групповых интересов надлежит установить: соблюдается ли при этом критерий публичного интереса (общего интереса, предусмотренного Конституцией, законами, международными договорами). Кроме того, необходимо установить лица и структуры, которые потенциально могут извлечь выгоду из принятия нормативного правового акта, а также тех лиц, чьи интересы могут быть ущемлены в связи с принятием нормативного правового акта. Информация об указанных лицах может вытекать как непосредственно из предписаний нормативного правового акта, так и их данных, содержащихся в его обосновании. В том случае, если разработчики нормативного правового акта ссылаются на публичный интерес, необходимо оценить возможности соблюдения этого интереса и соответствие публичного интереса избранным средствам его достижения. Для нейтрализации коррупциогенности, состоящей в нарушении баланса интересов, к подготовке нормативного правового акта предлагается, в частности, привлекать к подготовке и обсуждению нормативного правового акта как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов - представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций. Нарушение баланса интересов на стадии реализации нормативных правовых актов легко обнаружить путем анализа правоприменительной практики, в том числе судебной практики <12>, в отношении рассматриваемых нормативных правовых актов. Для этого следует: -------------------------------- <12> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г. А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа; Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 14-П по делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А. Б. Борисова, ЗАО "Медиа-мост" и ЗАО "Московская независимая вещательная корпорация" и т. д.

определить, применялись ли при подготовке нормативного правового акта консультационные процедуры; если же такие процедуры проводились, необходимо обеспечить получение всех материалов (отзывов, заключений, ответов на отзывы) с целью их анализа; оценить наличие/отсутствие свободного доступа к информации о разработке и реализации подзаконных нормативных правовых актов. Коррупционные риски можно выявить, если в нормативном правовом акте (его проекте) отсутствуют: предписания и процедуры, раскрывающие информирование лиц об их правах и обязанностях; предписания и процедуры, обеспечивающие доступ лиц к информации, необходимой для исполнения их прав и обязанностей; предписания и процедуры, обеспечивающие доступ неограниченного круга лиц к информации, касающейся реализации подзаконного нормативного правового акта; предписания и процедуры, обеспечивающие отчетность по результатам деятельности, осуществляемой органами власти; предписания и процедуры, обеспечивающие информационную прозрачность государственных органов посредством использования современных информационно-консультационных технологий (интернет-страницы, возможность дистанционного взаимодействия в связи с обращениями граждан и организаций). О наличии такого коррупционного фактора, как нарушение прозрачности информации, также свидетельствуют нормы, устанавливающие закрытость для граждан и организаций информации, имеющей значение для принятия решения по конкретному делу, равно как отсутствие в нормативном правовом акте норм, устанавливающих возможность и порядок получения такой информации. Полагаем, что отмеченные выше методы и критерии деятельности по оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность могут быть использованы при совершенствовании механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Название документа