Финансовый мониторинг в условиях мирового экономического кризиса: правовые вопросы

(Батяева А. Р., Матушкин А. В., Прошунин М. М.) ("Финансовое право", 2009, N 10) Текст документа

ФИНАНСОВЫЙ МОНИТОРИНГ В УСЛОВИЯХ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА: ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

А. Р. БАТЯЕВА, А. В. МАТУШКИН, М. М. ПРОШУНИН

Батяева А. Р., старший преподаватель кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.

Матушкин А. В., начальник юридического отдела ЗАО "ЭЛСИЭЛ".

Прошунин М. М., доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.

В настоящей статье рассматриваются вопросы функционирования финансового мониторинга в условиях международного финансового кризиса. Авторы рассматривают основные правовые вопросы, возникшие в период экономических потрясений, и предлагают пути их решения.

Финансовые отношения не перестают играть определяющую роль в экономических отношениях на межличностном, корпоративном, государственном и межгосударственном уровнях. Посредством осуществления финансовых отношений удовлетворяются различные социально-экономические потребности населения, обеспечивается общественное производство и гарантируется экономическая безопасность страны. Вместе с тем финансовые отношения существуют в сфере не только легальной, но и теневой экономики, цели функционирования последней прямо противоположны ранее заявленным для легальной экономики. Финансовые продукты и услуги используются в качестве одного из основных каналов для отмывания преступных доходов и финансирования терроризма. Объем денежных средств, отмываемых во всем мире, по оценке экспертов Международного валютного фонда, составляет 2 - 5% мирового валового национального продукта <1>. -------------------------------- <1> Tanzi Vito. Money Laundering and the International Finance System. IMF working paper. 1996. May. N 96/55. P. 3 - 4.

Один из экономических законов гласит, что предложение всегда детерминировано спросом. На финансовых рынках существует постоянная потребность криминальных структур в использовании финансовых организаций и институтов для целей отмывания финансирования терроризма. Финансовые институты используются криминальными структурами, с одной стороны, как средство инфильтрации преступных доходов в легальные предприятия и организации с целью приобретения над ними управленческого контроля, а с другой - каждый новый шаг вверх по социальной лестнице криминального мира требует соответствующего отдаления от "диких" методов нелегальной деятельности и приобретения соответствующей респектабельности. Услуги по отмыванию преступных доходов исходят из тех финансовых организаций, которые не способны на равных конкурировать с остальными экономическими субъектами и, как результат, вынуждены осуществлять полулегальные операции для получения прибыли. Доверие к финансовым институтам, которое, в свою очередь, обусловливает их финансовую надежность и стабильность, напрямую связано с уровнем осуществления финансовыми институтами мер по финансовому мониторингу. Факты нарушения действующего законодательства в области финансового мониторинга, неадекватные меры по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, привлечение к административной и гражданско-правовой ответственности - все это выступает решающими факторами при принятии решения отечественными и иностранными клиентами об установлении деловых отношений с финансовыми институтами и, как следствие, влияет на стабильность финансовой системы всего государства. Не теряют своей актуальности данные вопросы и в период мирового экономического кризиса, когда объемы преступной деятельности и, как следствие, проникновение преступных доходов в финансовые институты существенно возрастают, так как все большая часть денежных средств перетекает в высокодоходный сектор экономики - теневой (криминальный) сектор. Одновременно традиционные финансово-экономические отношения претерпевают существенное ухудшение и снижение на фоне кризиса, снижается уровень ликвидности. В период острой нехватки свободных денежных ресурсов финансовые институты сталкиваются с проблемой привлечения денежных средств, часть которых может быть получена преступным путем. Так, по заявлению главы Управления ООН по борьбе с наркотиками и организованным криминалом (UNODC), ряд банков, оказавшихся в конце 2008 г. перед перспективой банкротства, был спасен с помощью денег, вырученных от торговли наркотиками <2>. -------------------------------- <2> Поморцев А. Наркомафия спасает банки // РБК daily. 2009. 27 января. N 12(575). С. 1.

Таким образом, острота проблемы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не только не снижается, а, наоборот, в сложный финансово-экономический период как в мире, так и в отдельном государстве многократно возрастает. Как отмечается в отчете Росфинмониторинга за I полугодие 2009 г., более 1,6 тыс. преступлений по отмыванию преступных доходов было зафиксировано в кредитно-финансовой сфере. По числу выявленных нарушений законодательства об отмывании доходов финансовый сектор даже опережает потребительский рынок, где, по информации Росфинмониторинга, было выявлено свыше 1,3 тыс. преступлений <3>. -------------------------------- <3> Кулясов А. Кризис "прачечным" не помеха // РБК daily. 2009. 21 июля. С. 2.

Как отметил руководитель Федеральной службы по финансовому мониторингу Ю. Чиханчин, "с началом финансового кризиса активизировались вновь образованные коммерческие структуры. Повысились обороты по так называемым спящим счетам. Многократно увеличилось число операций физических лиц по приобретению иностранной валюты. Существенно выросли объемы и количество операций в сфере оборота наличности. В частности, в начальный период кризиса субъекты финансового мониторинга зафиксировали значительный рост объемов вывода средств за рубеж" <4>. -------------------------------- <4> Материалы расширенного совещания коллегии Росфинмониторинга от 11 февраля 2009 г. URL: http://www. fedsfm. ru/news_11022009_385.php.

В свою очередь, Ю. Короткий, первый заместитель руководителя Федеральной службы по финансовому мониторингу, прогнозирует осложнение криминогенной обстановки "в секторе валютных спекуляций, спекулятивных сделок с драгметаллами, операций с денежными суррогатами, обналичиванием и выводом денег за рубеж по видимым легальным основаниям, особенно в офшоры. С учетом тяжелого финансового положения многих банков и предприятий прогнозируется рост случаев преднамеренного банкротства и откровенных рейдерских захватов наиболее ликвидных активов и объектов недвижимости" <5>. -------------------------------- <5> URL: http://www. gazeta. ru/news/lenta/2009/02/25/n_1334476.shtml

Как отмечает А. Суринов, доля теневой экономики в регионах составляет 20 - 25% валового регионального продукта. Но в условиях кризиса эта цифра стала увеличиваться, предприятия и предприниматели уходят от "белых" схем в сторону "черных" и "серых" <6>. Как следствие, увеличивается спрос на услуги по обналичиванию, что является не менее серьезной проблемой в кризисный период. -------------------------------- <6> URL: http://top. rbc. ru/economics/12/08/2009/321407.shtml

В этой связи все субъекты финансового мониторинга должны максимально эффективно использовать весь имеющийся арсенал финансово-правовых мер для борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма в непростой экономический период. В рамках противодействия проникновению криминальных структур в легальный сектор экономики особую роль играет процесс идентификации клиентов, их выгодоприобретателей и, наконец, "конечных бенефициаров, собственников" предприятий и организаций. К сожалению, в российском законодательстве до сих пор прямо не закреплена обязанность агентов финансового мониторинга (кредитных организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг и других) идентифицировать последних. Именно конечные бенефициары управляют деятельностью всей компании. При этом как сами конечные бенефициары компаний, так и деятельность управляемых ими компаний может быть связана с преступным миром. Отметим, что проблема определения бенефициарных собственников имеет межотраслевой характер, например для регулирования инвестиционной деятельности, антимонопольного регулирования, правового регулирования имущественных отношений между супругами. Так, в последнем случае владение многомиллионными состояниями через трасты практически делает недоказуемым наличие данного имущества у одного из супругов при разделе имущества. Именно нормативное закрепление обязанности за юридическими лицами по предоставлению информации о конечных собственниках - физических лицах позволит установить нормативную преграду преступным конгломератам, террористическим группам и коррупционерам. Как ранее было отмечено, в период финансового кризиса государству важно ограничить вывоз капитала за пределы государства, что является задачей любого государства в целях сохранения текущего уровня ликвидности, обеспечения функционирования платежной системы. При этом наряду с преступными доходами выводятся денежные средства, которые были легально получены. В этой связи недостаток финансового мониторинга заключается в том, что он препятствует выводу легального капитала, что, по существу, не является его функцией. Негативным моментом является то, что наличие подобных препятствий еще раз убеждает законопослушных инвесторов в необходимости вывода денежных средств за границу. Проблема вывода капитала является проблемой макроэкономического характера, и ее решение зависит от обеспечения инвесторам благоприятного инвестиционного климата, правовых гарантий защиты прав инвесторов и их законных интересов. В этой связи, на наш взгляд, задача Росфинмониторинга заключается не в противодействии вывозу капитала, а в выявлении тех вывозимых финансовых фондов, которые были получены преступным путем с целью их дальнейшего изъятия в рамках международного сотрудничества в области противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Важно создать для преступных группировок такой международный уровень взаимодействия, когда пересечение "грязными" деньгами границы одного государства не облегчало их дальнейшее отмывание или финансирование террористической деятельности. Не менее важно, чтобы финансовый мониторинг не подменял собой валютное регулирование и контроль. Несмотря на то что оба являются видами государственного финансового контроля, они имеют разные цели и механизмы осуществления. Так, если целью валютного регулирования является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка, то для финансового мониторинга эта цель - противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Представляется, что в период финансового кризиса также важно не спровоцировать массовый отток капиталов из национальных финансовых институтов, вызванный введением дополнительных мер по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем. Примером негативного опыта может служить июльский банковский кризис доверия 2004 г., когда одна лишь информация о существовании перечня плохих банков спровоцировала массовый исход вкладчиков - физических и юридических лиц. В рамках совершенствования финансового мониторинга важно, чтобы Росфинмониторинг стал информационным центром по сбору и анализу информации, получаемой в рамках функционирования различных имущественных правоотношений, в том числе банковских, валютных, таможенных правоотношений. Так, например, в настоящее время не установлено эффективного взаимодействия между Росфинмониторингом и Федеральной таможенной службой на предмет получения подразделением финансовой разведки информации о перевозках наличных денежных средств, на что указывала группа экспертов ФАТФ в рамках взаимной проверки, проведенной в 2007 г. В отношении осуществления мониторинга операций подчеркнем, что мы не поддерживаем инициативу, выдвинутую Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Мироновым, относительно установления процедуры уведомления о покупках на сумму свыше 200 тыс. руб., так как не видим целесообразности в получении, анализе и хранении данной информации. Данная информация лишь увеличит информационное давление на Росфинмониторинг и агентов финансового мониторинга. Отметим, что данная информация имеется у большинства государственных органов, у Росрегистрации - относительно сделок с недвижимым имуществом, МВД - сделок с автотранспортными средствами и т. д. В этой связи создавать новый механизм уведомления и, как следствие, механизм принуждения - ответственности за ненадлежащее его исполнение - представляется нецелесообразным. В стратегическом аспекте следует рассмотреть возможность возложения на данные государственные органы функций агентов финансового мониторинга, а именно предоставления информации о сделках с недвижимостью, сделках с автотранспортными средствами, что, например, достаточно успешно имплементировано в Республике Беларусь. Такое нормативное перераспределение обязанностей по направлению сообщений снимет часть информационной нагрузки с кредитных организаций и иных агентов финансового мониторинга, являющихся хозяйствующими субъектами <7>. -------------------------------- <7> См.: Ковалева А. М. Противодействие легализации незаконных доходов в Беларуси: Сборник актов законодательства с комментариями. Минск: Изд-во Гревцова, 2007. С. 24.

Вместе с тем данная инициатива может быть реализована в рамках контроля за деятельностью государственных служащих. Так, необходимо распространить положения о мониторинге операций иностранных публичных должностных лиц на российских государственных служащих, что позволит выявлять не только реальные доходы, но и прежде всего расходы данных лиц. Именно сопоставление расходов с доходами тех или иных лиц должно стать причиной предварительного анализа деятельности данного лица на предмет соблюдения действующего российского законодательства. В рамках осуществления государственной стратегии по борьбе с легализацией преступных доходов стратегически важной задачей является переход большинства населения с наличной формы расчетов на безналичную форму расчетов за товары, работы и услуги. По имеющимся у автора данным, около 10% населения страны пользуются банковскими дебетовыми или кредитовыми картами для расчетов за товары, работы и услуги, что в несколько раз ниже, чем в странах Европы. В этой связи наличие значительных сумм денежных средств в наличной форме у физического лица является обычной практикой и не всегда является сигналом агентам финансового мониторинга о том, что данные денежные средства могут быть связаны с преступной деятельностью. Переход на безналичную систему расчетов поможет эффективнее бороться с противоправным обналичиванием, являющимся связующим звеном между легальной и теневой экономиками. Одним из примеров взаимосвязи финансового кризиса и обналичивания является теневая заработная плата. Финансовый кризис спровоцировал многих работодателей вернуться к зарплатным схемам <8>. Как отмечает А. А. Битулева, весьма скоро сложится такая ситуация, когда для многих клиентов кредитных организаций будет важно не просто экономить, а экономить на налогах. Таким образом, весьма высока вероятность, что уровень обналичивания через различные финансовые институты может резко возрасти <9>. -------------------------------- <8> Елин А. С. Борьба с "серыми" зарплатами продолжается // Зарплата. 2009. N 1. <9> Битулева А. А. Стратегия поведения российских банков в период кризиса // Управление в кредитной организации. 2008. N 6.

Как известно, обналиченные денежные средства перестают быть объектом мониторинга со стороны финансовых агентов, что, в свою очередь, позволяет преступным элементам свободно их использовать на финансирование террористических актов, подкуп и иные противоправные деяния. Переход на безналичные денежные расчеты позволит рассматривать каждый факт обналичивания как изначально подозрительное явление. Как следствие, стоимость услуг по обналичиванию значительно возрастет. В экономической плоскости отметим, что положительным моментом для финансовых институтов является то, что переход на безналичные расчеты существенно увеличит пассивы кредитных организаций - эмитентов банковских карт, что, в свою очередь, повысит их финансовую устойчивость и конкурентоспособность. В рамках банковского регулирования и надзора пристальное внимание должно быть уделено малокапитализированным банкам, именно они испытывают трудности с текущей ликвидностью, а значит, могут встать перед дилеммой: брать криминальные деньги или начинать процедуру ликвидации. Отметим, что в кризисные периоды государство стремится спасти именно системообразующие банки, что вполне логично и обоснованно. Но с точки зрения финансового мониторинга угроза может исходить от мелких банков. Не менее важным в сфере банковского регулирования остается вопрос материальной и финансовой обеспеченности подразделений финансового мониторинга в период кризиса. Как известно, сокращение доходов с необходимостью ведет к сокращению операционных расходов, в том числе на контрольные процедуры: сокращение штата, уменьшение финансирования образовательных программ и т. д. Подчеркнем, что мы не являемся сторонниками ужесточения наказания за нарушение обязанностей по ПОД/ФТ, как предлагают ряд авторов <10>, тем более в кризисный период. Как показывает практика, любые серьезные ужесточения связаны с повышением расходов на их имплементацию во внутренних системах контроля финансовых институтов, нельзя исключать и коррупционную составляющую. -------------------------------- <10> Авдийский В. И., Крупин Е. В. Об особенностях противодействия отмыванию и обналичиванию в условиях финансового кризиса // Официальные материалы для бухгалтера. Комментарии и консультации. 2009. N 10.

Кроме того, ряд мер может способствовать переходу ряда платежей в теневую экономику, например, путем использования альтернативных систем расчетов по примеру "хавалы", "песо". Мы уверены, что развитию последних даст толчок предоставление права кредитным организациям в одностороннем порядке закрывать счета организациям, которые могут быть вовлечены в легализацию доходов, полученных преступным путем. Вместе с тем следует поддержать идею о необходимости расширения перечня мер воздействия, которые может применять российское подразделение финансовой разведки - Росфинмониторинг: отзыв лицензий на ведение профессиональной деятельности, квалификационных аттестатов, запрет осуществления определенной профессиональной деятельности, ограничение проведения операций и сделок. Аксиоматичным выглядит предложение о повышении раскрываемости преступлений, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма. Неотвратимость наказания является более действенным препятствием, чем сам размер санкции. Так, представитель МВД России подполковник юстиции, старший следователь по особо важным делам О. А. Тынянская, рассказав о принимаемых Следственным комитетом мерах по борьбе с легализацией (отмыванием) преступных доходов, отметила проблемы, возникающие при применении норм Уголовного кодекса Российской Федерации в этой сфере. По ее мнению, нормы ст. ст. 174 и 174.1 УК РФ, устанавливающие ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств, нажитых преступным путем, должны быть изменены. Результатом несовершенства названных статей УК РФ является большое количество ошибок, допускаемых правоохранительными органами при их применении <11>. -------------------------------- <11> Сергеев В. В. О заседании Комиссии по законодательству в сфере деятельности кредитных организаций и финансовых рисков Ассоциации юристов России // Банковское право. 2009. N 2.

В период финансового кризиса также встает проблема широкого использования нелегальной экономии, когда обеспечение функционирования предприятия или организации осуществляется за счет неуплаты налогов, контрабанды, вывода денежных средств, что образует составы налоговых, валютных и таможенных преступлений, которые, как известно, не попадают в законодательное определение легализации преступных доходов, т. е. не являются предикатными преступлениями по отношению к легализации преступных доходов. Как итог, в Российской Федерации придание правомерного вида владению, пользованию и распоряжению преступными доходами, полученными в результате совершения налоговых, таможенных и валютных уголовных правонарушений, остаются вне рамок уголовного закона, в связи с использованием российским законодателем "усеченного" определения легализации преступных доходов, не включающих предикатные составы, предусмотренные ст. ст. 193, 194, 198, 199, 199.1 и 199.2 УК РФ. В рамках финансового кризиса не менее важен вопрос противодействия финансированию терроризма. В период экономических потрясений террористические акты лишь усиливают негативные настроения в обществе и государстве, нанося как экономический, так и моральный урон обществу и государству. Следует признать, что в настоящее время не существует действенного финансового механизма, способного контролировать финансирование террористических групп. Значительный объем обращающихся наличных денежных средств, как в рублях, так и в иностранной валюте, не дает возможности контролировать их перераспределение. Создание перечня террористов и террористических организаций, который можно найти в свободном обращении, несмотря на его конфиденциальный характер, заставляет указанных лиц не обращаться в банки, а использовать альтернативные схемы расчетов. Немаловажно отметить, что большинство террористических актов не требуют значительного финансирования. В своей книге "Crime School: Money Laundering" К. Маттерс приводит наглядный пример такого террориста, который, собираясь взорвать аэропорт в Лос-Анджелесе, финансировал свою подготовительную деятельность за счет совершаемых им мелких краж <12>. -------------------------------- <12> Mathers Chris. Crime School: Money Laundering. Firefly books (U. S.) Inc. 2004. P. 109 - 110.

Не менее важно осуществлять контроль за видами деятельности, в которых определить среднедневную выручку не представляется возможным, например автомойки, автомастерские, предприятия общественного питания, рынки - те места, в которых контроль за обращением денежных средств неэффективен либо практически отсутствует. Принятие Федерального закона от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" <13> стало лишь первым шагом в противодействии легализации преступных доходов через операторов платежных систем, в которых, по приблизительным оценкам, около 70% участников терминального рынка так или иначе связаны с нелегальным бизнесом по обналичиванию денег <14>. -------------------------------- <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 23. Ст. 2758. <14> Петрова С. Терминальная ситуация // Ведомости. 2009. 21 августа.

Таким образом, продолжающийся финансовый кризис одновременно обострил уже существующие организационно-правовые вопросы осуществления финансового мониторинга и стал причиной возникновения новых правовых вопросов, требующих своего решения в данной плоскости. На наш взгляд, в период финансового кризиса главной задачей государственных органов и хозяйствующих субъектов становится предотвращение проникновения криминальной собственности в коммерческие структуры и вывоза нелегального капитала (финансовых средств, полученных преступным путем). В этой связи важно, чтобы государство стало конкурентом преступным группировкам в части осуществления дополнительной капитализации банков, нуждающихся в дополнительном финансировании для поддержания своей финансовой устойчивости. Кроме того, государство уже сейчас способно нивелировать основные конкурентные преимущества теневого бизнеса, а именно отсутствие "зарегулированности" и "бюрократизма", путем принятия соответствующих изменений в существующие нормативные правовые акты. Одновременно "антиотмывочная" деятельность государственных органов и агентов финансового мониторинга должна быть направлена на постоянное и значительное повышение транзакционных издержек и расходов на проведение нелегальных операций и сделок и относительную стабильность издержек для финансовых институтов для имплементации новых законодательных новелл в области финансового мониторинга, что особенно важно в кризисный период.

Название документа