О некоторых проблемах научного обеспечения МВД России и мерах по их решению

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ НАУЧНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МВД РОССИИ И МЕРАХ ПО ИХ РЕШЕНИЮ

Р. С. МАЦКЕВИЧ

Мацкевич Р. С., начальник отдела организации научно-исследовательских работ ВНИИ МВД России, полковник милиции.

Совершенствование научного обеспечения деятельности органов внутренних дел является важной задачей, разрешение которой может содействовать развитию всей системы МВД России. В связи с этим вопросы научного обеспечения МВД России представляют большую научно-практическую актуальность. На основе проведенного анализа нормативных актов автор делает ряд выводов, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности.

Improvement of scientific provision of activity of the Ministry of Internal Affairs is an important task and the solution thereof may promote development of the whole system of the Ministry of Internal Affairs of Russia. In this connection the issues of scientific provision of the Ministry of Internal affairs of Russia are of great scientific-practice topicality. On the basis of analysis of normative acts the author makes a number of conclusions which might be used in law-making activity <*>. -------------------------------- <*> Mackevich R. S. On certain problems of scientific provision of the Ministry of Internal Affairs of Russia and measures aimed at solution thereof.

Анализ решений МВД России, принятых с 1995 г., по созданию и совершенствованию системы научного обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, координации научно-исследовательской деятельности показал, что данному направлению работы руководством Министерства уделялось самое пристальное внимание. Решения, принятые коллегиями МВД России от 23 мая 1995 г. N 4км/1 и от 6 марта 2001 г. N 2км/2, позволяли создать стройную систему научного обеспечения, а также организовать ее функционирование и координацию научно-исследовательской деятельности в Министерстве. К сожалению, ряд важных решений указанных коллегий так и не был реализован. Прежде всего это касается создания единой системы управления и координации научно-исследовательской деятельности в масштабах МВД России. Обе коллегии (1995 и 2001 гг.) констатировали, что недостатки в организации научного обеспечения Министерства в значительной степени обусловлены отсутствием в МВД России единого органа управления и координации научных исследований и экспериментальных разработок. Необходимо отметить, что органа, способного определять основные направления, приоритеты и перспективы развития научного обеспечения МВД России, объединять усилия подразделений Министерства, ведомственных НИУ и вузов, научно-практических секций Совета МВД России по науке и передовому опыту, координировать и планировать их управленческую, научно-исследовательскую деятельность, включая работу координационных советов по научным специальностям, обеспечивать внедрение научной продукции в органах внутренних дел, а также мониторинг эффективности ее применения, нет и поныне. Как следствие, в организацию научно-исследовательской деятельности не внедрено перспективное планирование (на 3 - 5 лет). Не сложилась единая унифицированная система НИУ. Так, ВНИИ, ГУ НПО "СТиС" являются самостоятельными головными научно-исследовательскими учреждениями МВД России. Научно-исследовательские центры БДД, "Охрана" приданы соответствующим подразделениям центрального аппарата, Центр оперативно-тактических исследований входит в состав ГК ВВ МВД России. Такое разнообразие правовых статусов ограничивает возможности объединения усилий отраслевой науки на обеспечение приоритетных направлений деятельности подразделений Министерства. Определение головных научно-исследовательских и образовательных учреждений с закреплением приоритетных направлений научных исследований не принесло должного эффекта, т. к. не реализуется функция координации научных исследований с учетом научного потенциала и реальных потребностей практики. Таким образом, сегодня можно обоснованно говорить об отсутствии в МВД России замкнутого управленческого цикла, регулирующего вопросы научного обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Нельзя признать удовлетворительной работу по внедрению научных разработок в практику. Система внедрения научной продукции в полной мере не работает, так как не снабжена четким механизмом со сроками реализации соответствующих этапов, не определяет ответственности руководителей органов внутренних дел, сводит весь процесс внедрения, как правило, к простому доведению научных разработок до практических работников. При этом значительная часть научной продукции остается неизвестной ее непосредственным потребителям (сотрудникам горрайлинорганов внутренних дел), потому что не тиражируется в необходимом количестве, не изучается на занятиях по служебной подготовке, оседает на книжных полках в кабинетах руководителей и т. д. Редко планируется внедрение результатов научных исследований в практику. Ресурсное (кадровое, материально-техническое, финансовое) обеспечение научно-исследовательской деятельности в системе МВД России по-прежнему осуществляется по остаточному принципу. Мер, в том числе социальной направленности, по поддержке и развитию научных школ и ведущих научных коллективов принимается крайне мало. Невозможно требовать от науки отдачи, ничего или почти ничего в нее не вкладывая. Важно развивать систему мотивации ученых, в том числе ее стимулирующую материальную составляющую (прежде всего, жилье). При этом оценивать вклад науки целесообразно по схеме "затраты - результат". Рассматривая различные подходы к вопросам научного обеспечения МВД России, нельзя согласиться с предложением некоторых руководителей упразднить научно-практические секции Совета МВД России по науке и передовому опыту в органах внутренних дел по субъектам Российской Федерации, УВДТ, УВДРО (далее - НПС). При этом за счет высвободившейся штатной численности ввести должности сотрудников штабных подразделений, ответственных за организацию научного обеспечения. Во-первых, научно-практические секции являются внештатными коллегиальными органами, призванными решать большое количество задач по организации научного обеспечения. В их состав входят, как правило, руководители служб и подразделений аппаратов управления, имеющие немалый практический опыт и необходимые знания, способные принять взвешенные и своевременные решения. Даже несколько сотрудников штаба не обладают такими возможностями и соответствующей подготовкой. Во-вторых, прежде чем заявлять о ликвидации института НПС, неплохо было бы, проанализировав недостатки в их работе, предложить, а затем и реализовать ряд мер, в том числе управленческого характера, направленных на коррекцию и совершенствование их деятельности. Совершенно очевидно, что планируемые для организации научного обеспечения сотрудники штабов МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ будут иметь принципиально иные функции, чем у научно-практических секций, и объективно не в состоянии заменить их. Вызывает недоумение и предложение отдельных должностных лиц об упразднении координационных советов по научным специальностям диссертационных исследований и передаче их функций ученым советам. Здесь необходимо пояснить, что ученые советы являются создаваемыми в НИУ и вузах органами, работа которых связана с рассмотрением наиболее важных вопросов научно-исследовательской и образовательной деятельности организации. Возлагаемые на ученые советы функции неразрывно связаны именно с той организацией (учреждением), в которой они существуют. Основными же функциями координационных советов являются координация планируемых и проводимых в Министерстве диссертационных исследований несколькими субъектами научного обеспечения, повышение их теоретического и практического значения для органов внутренних дел. Персональный состав ученого и координационных советов далеко не одинаков, да и не может быть таким в связи с разными принципами их формирования. (Справочно: ученые советы возглавляются начальниками НИУ и вузов, их членами (по должности) являются заместители начальника организации, а также руководители структурных подразделений и ведущие ученые, в том числе приглашенные из других ведомств. В состав координационных советов включаются ученые, известные своим вкладом в научную разработку профильных для координационного совета исследовательских проблем, а также высококвалифицированные сотрудники ОВД и ВВ МВД России.) Получение научной новизны и повышение практической значимости - задачи не однотипные. Поэтому возложение функций координационных советов на ученые советы неоправданно увеличит нагрузку на последние и, в свою очередь, неизбежно приведет к снижению качества работы по координации диссертационных исследований в системе МВД России. Кроме того, работа координационных советов не требует дополнительного финансирования и уже показала положительные результаты. Учитывая, что научно-методическое обеспечение МВД России является самостоятельным направлением деятельности, мерами, направленными на преодоление существующих проблем и его совершенствование, по мнению автора, могут быть: 1. Создание в МВД России единого органа управления и координации научных исследований и экспериментальных разработок. В качестве возможного варианта такого органа можно рассматривать Управление (Центр) научно-методического обеспечения МВД России. Необходимо отметить, что организационно-штатное обеспечение этого решения возможно выполнить за счет перераспределения численности всех субъектов научного обеспечения. Этот орган должен быть самостоятельным структурным подразделением МВД России, равноудаленным от всех департаментов Министерства - центральным звеном управления наукой в системе МВД России, подчиненным соответствующему заместителю Министра. Равноудаленность такого подразделения обусловлена тем, что данное Управление (Центр) должно определять стратегию научного обеспечения Министерства как самостоятельной сферы и одного из необходимых условий борьбы с преступностью. Независимость этого Управления (Центра) от других департаментов Министерства позволит более рационально использовать научный потенциал МВД России для проведения фундаментальных и прикладных исследований, оптимально решать вопросы планирования и координации научной деятельности всех НИУ и вузов системы, прогнозировать на научной основе стратегическое развитие органов внутренних дел и внутренних войск, осуществлять единое организационно-методическое руководство деятельностью координационных советов по научным специальностям диссертационных исследований в системе МВД России. Кроме этого, данный орган позволит организовать системный контроль за выполнением планов и мониторинг внедрения научной продукции в деятельность органов внутренних дел (до горрайлиноргана внутренних дел включительно), а также нормативно-правовое обеспечение научной деятельности МВД России. Необходимо отметить, что структуры с аналогичными задачами и функциями имеются в центральных аппаратах ряда министерств. Например: в Минобороны России - Военно-научный комитет Генерального штаба, МЧС России - Научно-техническое управление, Минздравсоцразвития России - Департамент науки, образования и кадровой политики, Минсельхозе России - Департамент научно-технической политики и образования. 2. Нормативное закрепление принципов, порядка создания и функционирования научных школ в системе МВД России, определения ведущих научных коллективов Министерства, а также форм и способов их поддержки, в т. ч. материального стимулирования труда ученых. Создание профессионального ядра ведомственных исследователей проблем оперативно-служебной деятельности, не нашедших разрешения в ходе повседневной работы, требует кропотливой и последовательной работы по выявлению, сохранению и нацеливанию на работу в интересах МВД отдельных сотрудников, склонных к интеллектуальному труду. Показательным в этом отношении является вывод коллегии 1995 г. о приравнивании сотрудников НИУ к работникам ЦА. Проблема поддержки ведущих научных коллективов МВД России в настоящее время может быть реализована только посредством программно-целевого метода, эффективность которого обусловлена его системным, интегрирующим характером, что позволит сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях поддержки актуальнейших для сферы правопорядка исследований, на вопросах привлечения талантливой молодежи в сферу ведомственной науки, а также закрепления в ней квалифицированных специалистов. Важнейшей составной частью программы целевой поддержки ведущих научных коллективов МВД России должна стать новая, реформированная система денежного довольствия научных сотрудников и работников научной сферы. В целом же экономические формы поддержки ведущих научных коллективов МВД России должны разрабатываться и реализовываться в рамках единой ведомственной бюджетной политики и быть свободными от коммерческих отношений, распространяемых в других инновационно-технологических отраслях отечественного научного знания. 3. Закрепление статуса заказчика научной продукции за департаментами и подразделениями, непосредственно подчиненными МВД России. Необходимость решения этого вопроса обусловлена наличием ряда проблем, носящих системный характер, возникающих в процессе поиска и анализа проблем, требующих научной разработки, формирования заявок на научные исследования, проведения исследований, приемки и внедрения научной продукции. Анализ недостатков, выявленных в ходе формирования планов НИР ВНИИ МВД России на 2008 и 2009 гг., показал, что МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, выступавшим в роли заказчиков научной продукции, при подготовке заявок зачастую не принимались в расчет состояние и динамика преступности в регионе. Наличие заказываемых разработок в БД СНТИ МВД России, базах данных ВНИИ, других научно-исследовательских и образовательных учреждений, как правило, не проверялось, что вело к их дублированию. Приобрели системный характер факты направления заявок, не соответствующих требованиям нормативных правовых документов МВД России. Определение в качестве заказчика научной продукции департаментов МВД России, Главного командования внутренних войск МВД России, Следственного комитета при МВД России и подразделений, непосредственно подчиненных МВД России, позволит также свести к минимуму несвоевременное представление документов по приемке и внедрению научной продукции, подготовленной научными и образовательными учреждениями Министерства, в т. ч. ВНИИ МВД России. Немаловажным обстоятельством, требующим главенства подразделений центрального аппарата в решении задач научного обеспечения, является и тот факт, что именно департаменты и подразделения, непосредственно подчиненные МВД России, должны определять стратегию деятельности курируемых подразделений в области борьбы с преступностью в соответствующей сфере. Именно департаменты, анализируя оперативную ситуацию в масштабах страны, призваны своевременно выявлять проблемы в деятельности подчиненных подразделений, которые требуют научной разработки. А главное, только департаменты способны организовать и обеспечить системный контроль за внедрением результатов научно-исследовательской деятельности в практику. 4. Проанализировать существующую практику и результаты работы координационных советов по научным специальностям диссертационных исследований и разработать комплекс мер по совершенствованию их деятельности. В обоснование указанного предложения достаточно привести несколько аргументов. Во-первых, представляется абсурдным обвинять координационные советы в том, что многие результаты диссертационных исследований не востребуются практикой. Это все равно что осуждать рыболовную сеть или охотничье ружье за браконьерство. Настоящие коллегиальные органы несут ответственность только за результаты входного контроля: актуальность, "диссертабельность" темы исследования, ее практическую направленность, состояние разработанности и т. д. За результаты на выходе отвечают сам исследователь, выпускающая кафедра или научно-исследовательский центр, а также диссертационный совет. Во-вторых, предложение о ликвидации координационных советов не основывается на результатах обобщения практики их работы. Вместе с тем в системе МВД России действуют 22 координационных совета, созданных в семи научно-исследовательских и образовательных учреждениях, результаты функционирования которых никогда не обобщались и не анализировались с целью совершенствования их деятельности.

Название документа Интервью: Интервью с первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации Александром Вячеславовичем Федоровым ("Юридический мир", 2009, N 8) Текст документа

ИНТЕРВЬЮ С ПЕРВЫМ ЗАМЕСТИТЕЛЕМ МИНИСТРА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АЛЕКСАНДРОМ ВЯЧЕСЛАВОВИЧЕМ ФЕДОРОВЫМ

- Александр Вячеславович, в последнее время Минюст России активно выступает с предложениями об организации системного антикоррупционного мониторинга законодательства и правоприменения в России. Чем обусловлены эти инициативы? - Формирование современной правовой системы Российской Федерации связано с интенсивным развитием законодательства, ростом количества федеральных и региональных нормативных правовых актов. В свою очередь, увеличение массива действующих нормативных документов сопровождается проявлением различных юридических дефектов: противоречий, повторений, пробелов. Данные обстоятельства ослабляют целостность и эффективность правового регулирования, а также способствуют созданию условий для проявления коррупции. Сегодня очевидно, что коррупция является бедствием общегосударственного масштаба, глобальной проблемой, от решения которой зависит национальная безопасность Российской Федерации, а именно безопасность ее народа, безопасность личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В сложившихся условиях необходим механизм, позволяющий как на этапе разработки нормативных правовых актов, так и в процессе их применения выявлять и устранять коррупциогенные факторы. Как представляется, таким, при этом весьма эффективным, механизмом может стать антикоррупционный мониторинг правотворчества и правоприменения. Мониторинг является неотъемлемой составной частью, с одной стороны, совершенствования законодательства и правоприменительной практики, с другой стороны, современной российской государственно-правовой политики, одной из составляющих которой является антикоррупционная политика.

- Антикоррупционный мониторинг законодательства и правоприменения - это теоретические разработки на будущее или уже какая-то конкретная работа? - Антикоррупционный мониторинг - это не только теория, но и эффективная практика. Органами власти принимаются конкретные меры по противодействию глобальной угрозе коррупции, в том числе идет активный процесс системного формирования национального антикоррупционного законодательства, сопровождающийся признанием выделения самостоятельного направления правовой политики, получившей наименование государственно-правовой политики противодействия коррупции или антикоррупционной политики, составной частью которой, как уже было отмечено, является антикоррупционный мониторинг законодательства и правоприменения. В свою очередь, сердцевину такого мониторинга на данный момент составляет антикоррупционная экспертиза, о необходимости которой говорилось уже несколько лет на различных уровнях. Правовая основа для решения этой задачи создана в декабре 2008 года с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", статья 6 которого в числе мер профилактики коррупции предусматривает антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов. Необходимо отметить, что появлению этой нормы в российском законодательстве предшествовала большая работа в формате СНГ, принятие Межпарламентской Ассамблеей СНГ ряда модельных законов и рекомендаций. В частности, Модельным законом "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятым в Санкт-Петербурге в 2003 году, были установлены антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества. Положения модельного законодательства нашли отражение в Федеральном законе "О противодействии коррупции", в целях реализации которого Правительством Российской Федерации приняты 5 марта 2009 г. два Постановления: N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции". Однако первый опыт работы показал, что такого регулирования недостаточно. С учетом этого 17 июля с. г. Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Таким образом создана система нормативных правовых актов, регламентирующих весь комплекс вопросов, связанных с проведением антикоррупционной экспертизы.

- Кто такие независимые эксперты и как ими можно стать? - Внесенными изменениями в законодательство предусмотрена возможность проведения антикоррупционной экспертизы не только со стороны государства, но и со стороны независимых экспертов, которые, при условии получения аккредитации, вправе представить свое самостоятельное заключение. Независимыми экспертами могут быть как физические, так и юридические лица, соответствующие установленным требованиям и прошедшие аккредитацию. Приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. N 92 утверждено Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. Основными требованиями для аккредитации в качестве независимых экспертов являются: для физических лиц - наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет; для юридических лиц - наличие в штате не менее трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического лица в качестве независимого эксперта.

- Из ваших слов следует, что экспертом может быть лицо, имеющее любое высшее образование, а не только юридическое? - Это действительно так. Экспертиза проектов нормативных правовых актов специалистами в различных отраслях знаний позволит сделать оценку этих проектов более объективной.

- И сколько независимых экспертов уже зарегистрировано? - На данный момент прошли регистрацию уже около 300 независимых экспертов. Еще примерно столько же физических и юридических лиц представили для рассмотрения документы. В числе прошедших аккредитацию и получивших свидетельства - три региональных отделения Ассоциации юристов России (Волгоградской, Липецкой и Тамбовской областей). Первые месяцы практики проведения антикоррупционной экспертизы показывают: есть все основания полагать, что антикоррупционная экспертиза трансформируется из периодически появляющегося и, с известной долей условности, случайного элемента нормотворческого процесса в его неотъемлемую системную часть. Этому, несомненно, будет способствовать уже упомянутый мной Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", создающий условия для повышения эффективности антикоррупционного мониторинга в целом.

- Ситуация с независимыми экспертами понятна, а что такое антикоррупционная экспертиза как таковая? - Антикоррупционная экспертиза - это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей. Ее выводы могут в чем-то пересекаться с выводами правовой (юридической) экспертизы. Однако указанная экспертиза не подменяет собой антикоррупционную экспертизу, в связи с чем установлена необходимость составления самостоятельного экспертного заключения на предмет наличия факторов, способствующих проявлениям коррупции.

- О каких факторах идет речь? - Все коррупциогенные факторы - коррупционные положения нормативных правовых актов и их проектов - четко определены действующим законодательством. Условно их можно разбить на три большие группы: положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения; положения, устанавливающие возможность необоснованного применения исключений из общих правил; положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

- Сегодня о борьбе с коррупцией говорят на всех уровнях государственной власти. Налицо политическая воля руководства страны. Коррупции как социально опасному явлению объявлена война. Можно ли говорить о том, что борьба с коррупцией, по сути, стала новым национальным проектом? - Нет, это не может быть национальным проектом по определению. Говорить о таком проекте применительно к нации неправильно, даже если понимать национальное как тождественное государственному. В условиях глобализации коррупция не знает границ, поэтому ни в коем случае нельзя говорить о том, что она имеет признаки национального или моногосударственного явления. По этой причине борьба с коррупцией - это общемировая тенденция. Недаром в 2003 году принята Конвенция ООН против коррупции, а ранее - в 1999 году - Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, установившие общие правила противодействия коррупции. Российская Федерация идет в ногу со всем миром и принимает активные меры к тому, чтобы коррупция не получила распространения в нашем обществе. Коррупция в тех или иных формах и проявлениях была во всех государствах и во все времена. Но это отнюдь не означает, что с коррупцией бороться не надо. Наоборот, любое здоровое общество всегда борется с коррупцией, и результатом такой борьбы является снижение коррупционных проявлений до минимального уровня. Здесь вполне можно использовать аналогию с уровнем преступности: нельзя полностью искоренить преступность, какие-то эксцессы все равно будут происходить, и задача состоит в том, чтобы коррупция из довольно обыденного явления в ее широком понимании сократилась до числа разовых злоупотреблений, которые легче предупреждать и пресекать. Опыт многих стран показывает, что когда объединяются усилия государства и общества в борьбе с коррупцией, привлекаются к предупреждению коррупции общественные институты, то результат в противостоянии этому социальному злу всегда есть.

- То есть сверхзадача сводится к тому, чтобы коррупция перестала носить системный характер? - Можно много спорить о том, что такое коррупция, носит ли она системный характер. Сколько копий сломано в дискуссиях на эти темы. У каждого есть свое понимание признаков этого социально опасного явления. На мой взгляд, в первую очередь - это должностные преступления, когда лица, обладающие определенными полномочиями, реализуют эти полномочия за мзду или в иных личных интересах. Коррупционными проявлениями следует считать и действия иных лиц, которые идут к должностным лицам и за вознаграждение пытаются решить свои вопросы. С такими коррупционными деяниями, несомненно, надо активно бороться, но не менее важно - предупреждать их. В предупреждении коррупции весьма велика роль антикоррупционной экспертизы. Она позволяет выявить в действующих нормативно-правовых актах, а также в их проектах, предлагаемых к принятию, те положения, которые создают условия для возможных коррупционных правонарушений. Если мы добьемся такой ситуации, когда законы будут четкие, понятные, однозначные при применении, то люфт, маневр для тех, кто склонен к коррупционным правонарушениям, будет чрезвычайно сужен, а, может быть, в некоторых ситуациях и вовсе невозможен. Но задача заключается не только в том, чтобы принять законы, совершенные с точки зрения юридической техники и содержания, - важно добиться их безусловного исполнения. И здесь возникает второй момент - правоприменение. Закон должен исполняться. Мы можем принять самые совершенные законы, но если они не будут исполняться, не получим должного результата. Поэтому и ставится вопрос об антикоррупционном мониторинге не только действующего законодательства, но и его правоприменения. Надо добиться такой ситуации, когда действующие законы беспрепятственно применяются и безусловно исполняются. Кроме того, подзаконные нормативные правовые акты во исполнение законов должны быть вовремя приняты, чтобы у нас не возникало каких-то пробелов, противоречий, взаимоисключающих норм. Все должно быть по закону, ситуация, когда какая-либо область общественно-политических либо экономических отношений должным образом законодательно не урегулирована, недопустима в принципе, поскольку именно так и возникают предпосылки для коррупционных проявлений.

- Минюст России тоже проводит антикоррупционную экспертизу? - Минюстом России проводится антикоррупционная экспертиза: - проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, а также проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы; - нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; - нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения.

- И как часто Минюст России дает заключения о наличии признаков коррупции? - Могу сказать, что пока мне почти каждый день приходится подписывать заключения антикоррупционных экспертиз, указывающие на то, что в рассмотренных документах выявлены коррупциогенные факторы. Надеюсь, что разработчики будут более тщательно подходить к формулированию положений разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов и случаев наличия коррупциогенных факторов станет меньше.

- В России существует достаточно большой круг лиц, обладающих иммунитетом от уголовного и административного преследования. Не редко можно услышать радикальные заявления о том, что у нас в стране формируется класс людей неприкасаемых и неподсудных, которые склонны к коррупции именно в силу своего правового иммунитета. Как вы оцениваете данную ситуацию? - Это в корне неверное мнение. Ситуацию с иммунитетом нужно оценивать как данность. Так, например, уже имеет многовековую историю парламентский иммунитет. В России парламентаризм совсем недавно отметил свое столетие. Это не такой уж и большой срок, если сравнивать с историей парламентов большинства европейских государств. Но уже сто лет назад появилось первое российское фундаментальное научное исследование, посвященное проблемам иммунитета депутатов Государственной Думы, - двухтомное издание "Иммунитет народных представителей", вышедшее в Императорском Юрьевском университете. И сегодня это очень актуальная тема. Для того чтобы решать важные общественно значимые вопросы, человек должен чувствовать себя защищенным. При этом иммунитет отнюдь не является синонимом полной безответственности, он лишь устанавливает определенные гарантии защиты от необоснованного привлечения к ответственности. У нас нет абсолютного иммунитета, поскольку любой иммунитет представляет собой гарантии неприкосновенности в определенных ситуациях. Но в установленном законом порядке лица, обладающие иммунитетом, могут быть привлечены к уголовной ответственности, если они совершили какие-либо противоправные деяния. Для разных категорий лиц объем гарантий неприкосновенности различен. Есть гарантии неприкосновенности у депутатов, судей, прокурорских работников. Следует упомянуть и дипломатический иммунитет. Эта тема, как уже было отмечено, давно является предметом исследования наших правоведов, в первую очередь ученых-процессуалистов. Я сам в 1995 году защитил диссертацию по теме, связанной с прокурорским иммунитетом. И проблему эту рассматривал комплексно: в результате исследований было важно установить не только необходимые гарантии прокурорской деятельности, но и порядок привлечения прокуроров к уголовной ответственности. Не потому, что среди них много людей, допускающих правонарушения, напротив, исследование проводилось в первую очередь для того, чтобы обеспечить неприкосновенность прокурорских работников, на которых в государстве возложены очень важные функции по обеспечению соблюдения законности. Для того чтобы они могли беспрепятственно исполнять свои обязанности, важно обеспечить их неприкосновенность от малейшего произвола со стороны лиц, наделенных властными полномочиями. С другой стороны, когда лицо, обладающее иммунитетом, неприкосновенностью, само совершает какое-либо противоправное деяние, оно неизбежно должно понести заслуженное наказание. Сила закона и состоит в том, чтобы он исполнялся всеми. Должны исполнять закон и те, кто обладает неприкосновенностью, и те, кто решает вопрос о привлечении к ответственности лиц, такой неприкосновенностью обладающих, в случае совершения ими противоправных деяний. Так что иммунитет - это нормальный правовой институт, который функционирует в любом цивилизованном обществе.

- Что собой представляет антикоррупционный мониторинг правоприменения? - Антикоррупционный мониторинг правоприменения призван обнаруживать имеющиеся коррупционные положения в нормативных правовых актах, которые не всегда являются очевидными на стадии подготовки нормативных документов и проявляются только в процессе их применения. Так, например, на фоне увеличения количества федеральных законов наиважнейшим является вопрос, связанный с их реализацией. При этом отсутствие актов, необходимых для реализации федерального закона, несвоевременное их принятие способствуют коррупционным проявлениям и снижают качество и эффективность законодательства. В настоящее время Минюстом России завершен мониторинг действующих федеральных законов, согласно результатам которого во исполнение 92 федеральных законов еще не принято 253 подзаконных нормативных правовых акта. Кроме того, выявлены случаи, когда закон определяет компетенцию на принятие акта, но не устанавливает критерии принятия решений, способствуя регулированию "по усмотрению", что, как следствие, приводит к злоупотреблениям и коррупции. Особое внимание необходимо уделять вопросу исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, выявляющих в процессе конституционного судопроизводства дефекты правового регулирования и указывающих возможные способы их устранения. Конституция предопределяет неукоснительность исполнения этих решений, правовые позиции которых обращены не только к законодателю, но и непосредственно к правоприменителю, что порой и вызывает трудности. Полагаю, что совместные усилия органов государственной власти позволят добиться безусловности реализации принципа общеобязательности решений Конституционного Суда. Деятельность Конституционного Суда, а также иных судов является индикатором качества и некоррупционности законодательства. Судебная практика - важнейший источник информации для постоянного антикоррупционного мониторинга законодательства и правоприменения. Такой антикоррупционный мониторинг в целях совершенствования законодательства и повышения эффективности правоприменения должен стать приоритетом государственной политики, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина, создание прозрачных механизмов принятия решений и повышение ответственности за их реализацию.

- Какие еще органы власти, помимо Минюста России, будут заниматься проведением антикоррупционной экспертизы? - Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится прокуратурой Российской Федерации. Кроме того, антикоррупционную экспертизу будут проводить федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления применительно к принимаемым ими проектам актов или принятым актам при проведении их правовой экспертизы или мониторинге их применения.

- Внедрение антикоррупционной экспертизы, на ваш взгляд, снизит уровень коррупции, победит ее? - Антикоррупционная экспертиза не панацея, ее эффективность будет наибольшей только при применении в совокупности с другими элементами антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции, а также в сочетании с эффективным антикоррупционным законодательством, прежде всего в сфере государственной и муниципальной службы. Имеются в виду не только прямые запреты служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения, не обусловленные служебным контрактом. Речь идет о таких формулировках полномочий, которые не оставляют лазеек для произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для возведения административных барьеров для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции. А что касается победы над коррупцией, то об этом очень точно сказал Президент Российской Федерации, выступая 26 июля на одном из федеральных телевизионных каналов. Он констатировал, что это задача власти, задача на десятилетия вперед, решение которой, как показывает опыт ряда крупных стран, возможно.

Беседу вел В. Гриб

Название документа