"Национальная безопасность" как правовая категория

"НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ" КАК ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ

А. К. ЕСАЯН

Есаян А. К., кандидат юридических наук (Армения).

Впервые термин "национальная безопасность" ("national security") был введен президентом Т. Рузвельтом в 1904 г. До 1947 г. он употреблялся в смысле обороны, а не интеграции внешней, внутренней и военной политики <1>. -------------------------------- <1> Петровский В. Доктрина национальной безопасности в глобальной стратегии США. М.: Международные отношения, 1980. С. 15.

Рядом исследователей высказывается точка зрения о том, что понятие "национальная безопасность" - следствие непрофессионального перевода понятия "national security", где слово "national" означает не "нацию" или "национальность", а "народ", "государство". Поэтому правильным считается перевод "государственная безопасность" <2>. Однако в нормативных правовых актах, принятых в государствах - членах СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, активно используются эти два понятия без четкого установления соотношения между ними. -------------------------------- <2> См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. В. Г. Вишнякова. М., 2005. С. 9; Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 49.

Этимологию понятия "национальная безопасность" можно установить, обратившись к материалам слушаний в сенате США в августе 1945 г. <3>. Военно-морской министр Джеймс Форрестол заявил сенату: "Наша национальная безопасность может быть обеспечена в очень широком и всеобъемлющем смысле. Я постоянно и последовательно употребляю здесь слово "безопасность", а не "оборона". Д. Форрестол, очевидно, широко толковал это понятие, так как затем он добавил: "Вопрос национальной безопасности - это не просто вопрос армии и флота. Мы должны учитывать весь наш потенциал для ведения войны, наши шахты, промышленность, людские ресурсы, науку и другие сферы деятельности, которые составляют обычную гражданскую жизнь" <4>. -------------------------------- <3> Копылов А. В. О понятии "национальная безопасность" в американской политологии // Безопасность: Информационный сборник. 1996. N 3-4. С. 88. <4> Post R. National Security and the amended Freedom of Information Act. Yale law Journal. Vol. 85. 1985, January.

Председатель подкомитета палаты представителей Мосс жаловался в 1973 г.: "Национальная безопасность - это такое трудноопределимое понятие, что никто не может дать его дефиницию... Являясь в течение 16 лет председателем подкомитета, я не мог найти кого-либо, кто мог дать мне определение". Заместитель госсекретаря США по связям с общественностью Вильям Блейр в своем выступлении в конгрессе в 1972 г. сказал: "Сегодня наша национальная безопасность зависит от таких вещей, как баланс платежей, состояние экономики, международной помощи..." <5>. -------------------------------- <5> Romm J. J. Defining National Security. The Nonmilitary Aspects. New York. Council of Foreign Relations Press, 1972. P. 5.

В Модельном законе от 15 октября 1999 г. "О безопасности" Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и Республики Таджикистан безопасность государства определяется как состояние защищенности интересов страны от реальных и потенциальных угроз <6>. Данное определение представляется не совсем полным. В Модельном законе "О безопасности" целесообразно было бы сформулировать определение понятия "безопасность" в целом, дополнив указанием на защищенность интересов не только государства, но и прежде всего личности и общества <7>. -------------------------------- <6> Постановление Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 15 октября 1999 г. N 9-9 "О Модельном законе "О безопасности" // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. 1999. N 23-пр. <7> Осокин Р. Б. Правоохранительные органы в системе безопасности. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. С. 6.

Указанный пробел был ликвидирован лишь в законодательстве России и Таджикистана в области обеспечения безопасности, где в Законах РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" и Республики Таджикистан "О безопасности" были раскрыты правовые аспекты понятия "безопасность". Согласно статьям 1 Законов указанных выше стран "безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз" <8>. Это определение основывается на лингвистическом представлении о безопасности как "отсутствии опасности, сохранности, надежности" <9> или "положении, при котором не угрожает опасность кому-чему-нибудь" <10>. Тем самым законодатель подчеркивает, что безопасность выступает в качестве определенного социального явления со всеми присущими ему свойствами, важного социального блага, к сохранению и поддержанию которого государство и общество предпринимают всесторонние меры. -------------------------------- <8> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769; Махмудов И. Т. Теоретические основы и научно-практические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (по материалам Республики Таджикистан): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 19. <9> Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М., 1978. С. 67. <10> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 38.

Некоторые ученые, рассматривающие данную проблематику, соглашаются с пониманием безопасности, закрепленным в Законах Российской Федерации и Таджикистана "О безопасности", а некоторые считают, "что такое понятие безопасности слишком абстрактно, а следовательно, его теоретическая и практическая значимость невелика <11>. В данном термине отсутствуют его сущностные элементы: объекты безопасности; обстоятельства, угрожающие безопасности; субъекты обеспечения безопасности; силы и средства субъектов обеспечения безопасности" <12>. -------------------------------- <11> Национальная безопасность и роль ОВД в ее обеспечении. М.: Московский университет МВД России, 2005. С. 10; Осокин Р. Б. Правоохранительные органы в системе безопасности. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2006. С. 6. <12> Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-территориальные средства ее обеспечения. М., 1998. С. 5.

Очевидно, что указанные сущностные элементы законодатель включил в понятие безопасности, но не исчерпал его. Объекты, субъекты и интересы безопасности и другие категории нашли отражение в раскрытии содержания безопасности. Поэтому достаточно сложно согласиться с утверждением об абстрактности рассматриваемого понятия. Большинство ученых в той или иной мере соглашаются с данным в законодательстве России и Таджикистана пониманием безопасности <13>. Так, определенный интерес представляет точка зрения О. А. Белькова, который определяет безопасность как "состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленным природой и ею определяемым функционированием" <14>. -------------------------------- <13> Стахов А. Концепция национальной безопасности России: административно-правовой аспект // Российская юстиция. 2003. N 3; Алехнович С. О. Основные направления формирования системы правового обеспечения региональной безопасности Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. N 12; Гущин В. З. Национальная безопасность и гражданские права // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. N 1; Вишняков В. Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. N 9; Вишняков В. Г., Андриченко Л. В. и др. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ // Журнал российского права. 2005. N 2; Мамонов В. В. Понятие и место национальной безопасности в системе конституционного строя России // Журнал российского права. 2003. N 6; Махмудов И. Т. Теоретические основы и научно-практические проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (по материалам Республики Таджикистан): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 19. <14> Бельков О. А. Понятийно-категорический аппарат концепции национальной безопасности // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 3(19). С. 91.

А. Омокеев определяет безопасность как такое состояние субъекта, при котором вероятность изменения присущих этому субъекту качеств и параметров невелика <15>. -------------------------------- <15> Омокеев А. Что такое экономическая безопасность Кыргызской Республики? // URL: http://www. centrasia. ru/newsA. php? st=1211784600.

С. В. Степашин отмечает, что российский Закон не определяет перечень жизненно важных интересов и критерии оценки степени их защищенности, не конкретизирует виды безопасности из-за множества сфер, требующих защиты со стороны государства <16>. -------------------------------- <16> Степашин С. В. Безопасность человека и общества (политико-правовые аспекты): Монография. 1994. С. 12 - 14.

Безопасность, в том числе и ее понятие, должна рассматриваться с позиции приоритета общечеловеческих ценностей, а сама деятельность по обеспечению безопасности человека, общества и государства - в качестве объективной необходимости, имеющей не только общесоциальную, но и нравственную ценность, а также непосредственно юридическую значимость <17>. С этой точкой зрения в той или иной мере согласны и другие ученые <18>. -------------------------------- <17> Там же. С. 15 - 17. <18> Дзейтов С. А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994; Адашкевич Ю. Н. Безопасность предпринимательства. В каком направлении идти // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 3(19). С. 49 - 52; Владимиров Ю. И., Павлов А. С. Внешнеэкономический аспект экономической безопасности Российской Федерации // Там же. С. 60 - 65; Жандаров А. М., Петров А. А. Экономическая безопасность России: определения, гипотезы, расчеты // Там же. С. 40 - 48.

Например, Н. Д. Казаков определяет безопасность как "динамически устойчивое состояние по отношению к неблагоприятным воздействиям и деятельности по защите от внутренних и внешних угроз, по обеспечению таких внутренних и внешних условий существования государства, которые гарантируют возможность стабильного всестороннего прогресса общества и его граждан". Это понятие превратилось в комплексное, междисциплинарное и интегративное, отражающее в данном качестве жизненно важные интересы развития личности, общества и государства <19>. Здесь необходимо отметить, что автор выступает как сторонник обеспечения безопасности человека и общества исключительно через безопасность институтов государства. -------------------------------- <19> Казаков Н. Д. Безопасность и синергетика (опыт философского осмысления). М., 1994. С. 62 - 63.

Интересным представляется подход М. А. Лескова к пониманию безопасности через гомеостазисный подход. Он отмечает, что безопасность необходимо рассматривать как явление, тождественное гомеостазису системы, "под которым принято понимать тип динамического равновесия, характерный для сложных саморегулирующихся систем и состояний в поддержании существенно важных для сохранения системы параметров в допустимых пределах" <20>. -------------------------------- <20> Лесков М. А. Гомеостатические процессы и теория безопасности // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 4(20). С. 67.

Этот подход позволяет понять сущность безопасности, определить методологические основы построения и функционирования ее системы. Выяснение сути безопасности как функции системы дает возможность раскрыть ее содержание как цель, способ и условие ее существования. Такая точка зрения (и здесь прав М. А. Лесков) вооружает теорию безопасности ценностно-целевой установкой, постулирует потребность системы в безопасном функционировании, но оставляет открытым вопрос о критериях соответствия реальной обстановки требованиям безопасности, о том, где, как, какими силами и средствами выявить угрозу безопасности и организовать деятельность по их предупреждению и локализации <21>. -------------------------------- <21> Шершнев Л. И. Безопасность: государственные и общественные устои // Безопасность: Информационный сборник. 1994. N 4(20). С. 66.

Изучение позиций ученых относительно понятия "безопасность" позволяет сформулировать ее определение. Безопасность - состояние защищенности человеческих потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, от внутренних и внешних угроз. Институт безопасности в государстве является комплексным правовым институтом, характеризующим организацию защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом следует отметить, что "безопасность" связана с объектом - ее носителем. В связи с этим различают личную, общественную и государственную безопасность, которые в комплексе составляют такую категорию, как национальная безопасность. В современных условиях весьма актуальным становится совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности <22>. Эта задача может быть решена только с учетом обобщения положительного опыта законодательного обеспечения национальной безопасности в государствах - участниках СНГ, ЕврАзЭс, ШОС. -------------------------------- <22> Редкоус В. М. Предпосылки осуществления сравнительно-правового анализа законодательств государств - участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Журнал российского права. 2007. N 11.

В монографии Ю. А. Тихомирова в этой связи совершенно справедливо отмечается, что "сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего законодательные) по одним и тем же или сходным вопросам" <23>. При этом изучение законодательства в данной области с неизбежностью вовлечет в орбиту сравнительно-правового исследования и иные, тесно связанные с ним правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Поэтому сравнительно-правовое исследование в области обеспечения национальной безопасности предполагает анализ не только законодательства государств - участников СНГ, ЕврАзЭс, ШОС, но и научных работ по этой проблеме, где дается анализ правовых явлений, связанных с законодательством <24>. -------------------------------- <23> Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательств государств - участников СНГ, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В кн.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 154 - 165, 407 - 415. <24> См.: Национальная безопасность Республики Беларусь. Современное состояние и перспективы / Коллектив авторов. Минск, 2003; Нижник Н. Р., Ситник Г. П., Белоус В. Т. Национальная безопасность Украины (методологические аспекты, состояние и тенденции развития) / Под общ. ред. П. В. Мельника, Н. Р. Нижника. Киев, 2004.

В юридической литературе в современный период отсутствует единство мнений о содержании национальной безопасности, потому что в конституциях ряда государств - членов СНГ, ЕврАзЭс, ШОС термин "национальная безопасность" отсутствует: в ней говорится о "государственной безопасности" или о "безопасности государства" <25>. В этой связи результаты сравнительно-правового исследования могут использоваться для конкретизации содержания таких фундаментальных для обеспечения национальной безопасности понятий, как "национальная безопасность", "угрозы безопасности", "национальные интересы", "система обеспечения национальной безопасности", и ряда других <26>. -------------------------------- <25> Андреева Г. Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. <26> Редкоус В. М. Сравнительный анализ законодательств государств - участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Современное законодательство России и бывших республик СССР: Материалы Международной научно-практической конференции. Тверь: Тверской государственный университет, 2006. С. 189 - 194.

В деятельности международных организаций важнейшими направлениями использования результатов сравнительного анализа будут являться совместные скоординированные действия участников организаций, направленные на достижение общих целей, разработка модельных нормативных правовых актов, которые будут рекомендоваться к использованию при формировании национального законодательства <27>. -------------------------------- <27> Редкоус В. М. Предпосылки осуществления сравнительно-правового анализа законодательств государств - участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Журнал российского права. 2007. N 11.

Сравнение понятий систем российской безопасности или органов, ее обеспечивающих, в Законе "О безопасности" и в Концепции национальной безопасности выявляет несовпадения. В Законе говорится, что систему безопасности образуют "органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом" <28>. Вместе с тем вызывает сомнение включение в систему обеспечения безопасности граждан, т. к. гражданин скорее объект, чем субъект безопасности <29>. Отнесение органов местного самоуправления Концепцией к органам, участвующим в обеспечении национальной безопасности, так же как и отнесение к субъектам безопасности граждан и общественных объединений Законом "О безопасности", неверно, так как они не относятся к органам государственной власти, не располагают соответствующими силами и средствами <30>. -------------------------------- <28> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769. <29> Шуберт Т. Э. Нормативно-правовое регулирование вопросов безопасности // Журнал российского права. 1999. N 11. <30> Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 18 июля 1991 г. N 29; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. N 202. 2003. 8 октября.

Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность органов государственной власти, вовлеченных в процесс обеспечения безопасности России, включая силовые структуры, носит в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы обеспечения безопасности Российской Федерации не получили необходимого нормативно-правового разрешения. Что касается распределения полномочий в системе безопасности, то выглядит оно не вполне совершенным. Так, ряд полномочий органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности (ст. 10 Закона "О безопасности") дублируют полномочия, закрепленные в ст. 15 того же Закона. В Федеральном законе "О Федеральной службе безопасности" в Российской Федерации" отсутствуют функции по сбору, обобщению, анализу, прогнозированию и выработке методов отражения угроз безопасности <31>. -------------------------------- <31> Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" // Российская газета. N 72. 1995. 12 апреля.

Сравнение текстов Федерального закона "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации показывает, что отсутствует корреляция между статьями, регламентирующими обязанности, задачи и функции органов федеральной службы безопасности <32>. Не просматривается единой координации по созданию органов обеспечения безопасности и осмысленного распределения функций между ними <33>. До сих пор нет органа, в котором полномасштабно сосредоточивались бы все функции в этой области. -------------------------------- <32> Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254. <33> См.: Зотов Г. П. "Нами будет править закон": Интервью начальника Управления конституционной безопасности ФСБ // Независимое военное обозрение. 1998. N 44.

Все это говорит о необходимости внимательного отношения к сравнительно-правовому анализу в данной области, учет результатов которого поможет скорректировать основные направления дальнейшего осуществления административной реформы в области обеспечения национальной безопасности, которыми будут являться: - доработка и принятие проектов ряда так называемых базовых федеральных законов в области обеспечения национальной безопасности <34>, в частности о национальной безопасности, о Совете безопасности Российской Федерации, о противодействии коррупции, и ряда других; -------------------------------- <34> Редкоус В. М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан "О национальной безопасности Республики Казахстан" // Право и государство: теория и практика. 2008. N 3(39). С. 135 - 137; Редкоус В. М. Сравнительный анализ законодательств России и государств - участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности // Современное законодательство России и бывших республик СССР: Материалы Международной научно-практической конференции. Тверь: Тверской государственный университет, 2006. С. 189 - 194.

- совершенствование действующей правовой основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности; - совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией в области обеспечения национальной безопасности, ее оптимизация с учетом особенностей и характера решаемых задач; - совершенствование законодательства в отдельных областях, непосредственно связанных с областью обеспечения национальной безопасности; - приведение в единую стройную систему нормативно-правовых актов, регламентирующих отдельные виды безопасности и аспекты ее обеспечения; - устранение пробелов, повторов и противоречий в нормативных актах, определяющих систему безопасности, установление должной корреляции между ними; - формирование эффективного понятийного аппарата, исключающего неоднозначное толкование, как при разработке нормативных актов, так и в процессе их правоприменения. Сравнительное исследование законодательства относительно системы национальной безопасности позволяет сформулировать определение системы национальной безопасности, под которой понимается совокупность государственных структур и негосударственных организаций, функционирующих в сфере защиты национальных интересов от внешних и внутренних угроз, а также соответствующая подсистема законодательных актов государства и нормативных документов (уставов, деклараций, программ и т. д.) негосударственных организаций. Такое определение системы национальной безопасности органично вытекает из определения национальной безопасности, под которой понимается степень (мера, уровень) защищенности жизненно важных интересов, прав и свобод личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз или степень отсутствия угроз правам и свободам человека, базовым интересам и ценностям общества и государства <35>. -------------------------------- <35> Гончаренко О. М., Лисицина Е. М. Методологiчнi засади розробки новоi редакцii концепцii нацiональноi безпеки Украiни. Киiв: НIСД, 2001. С. 28.

Указанная дефиниция национальной безопасности объединяет в себе сущностные признаки понятия "национальная безопасность", сформулированного в законодательстве и юридической литературе государств - членов СНГ, ЕврАзЭС, ШОС. Например, под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации <36>. Национальная безопасность Кыргызстана определяется как устойчивый механизм эффективной реализации национальных интересов государства, проистекающих из национального, историко-культурного развития и нужд общества <37>. Национальная безопасность Республики Казахстан - состояние защищенности национальных интересов страны от реальных и потенциальных угроз <38>. -------------------------------- <36> Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170. <37> Омаров М. Н., Омаров Н. М. Проблемы национальной безопасности Кыргызстана на современном этапе его развития // Центральная Азия и Кавказ. 1999. 3(4). С. 97. <38> Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. N 233-1 "О национальной безопасности Республики Казахстан" // URL: http://www. base. spinform. ru/show_doc. fwx? Regnom=1228; Сатпаев Д., Спанов М. Национальная безопасность РК: опыт определения // Евразийское сообщество, 1998. С. 69; Шерьязданова К. Г. Проблема обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан на современном этапе // Credo New. 2007. N 4.

Название документа