Деятельность органов внутренних дел по противодействию преступлениям и правонарушениям на автотранспорте и обеспечению безопасности дорожного движения в СССР (1917 - 1941 гг.): историко-правовой обзор

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ПРЕСТУПЛЕНИЯМ И ПРАВОНАРУШЕНИЯМ НА АВТОТРАНСПОРТЕ И ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ В СССР (1917 - 1941 ГГ.): ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ ОБЗОР

Е. А. ВОЙТЕНКОВ

Войтенков Евгений Алексеевич, докторант кафедры истории государства и права Московского университета МВД России.

Вопрос эффективного обеспечения безопасности дорожного движения в нашей стране в условиях роста автомобильного парка имеет высокую актуальность, а решение наиболее актуальных задач в этой сфере является одним из условий эффективного развития Российской Федерации на современном этапе. Немаловажное значение имеет и противодействие преступлениям, совершаемым с использованием автомобильного транспорта (особенно с учетом террористических угроз). Несмотря на многочисленные исследования различных аспектов обеспечения безопасности дорожного движения <*>, изучение богатого историко-правового опыта нашей страны представляется весьма немаловажным. -------------------------------- <*> См., напр.: Майоров В. И. Системный подход к обеспечению безопасности дорожного движения // Транспортное право. М., 2008. N 2. С. 10 - 12; Самодурова Е. Г. Участники дорожного движения как субъект преступления против безопасности движения транспорта // Транспортное право. М., 2008. N 2. С. 27 - 29.

Ключевые слова: милиция, дорожное движение, Госавтоинспекция, правовое регулирование, безопасность дорожного движения, преступления, правонарушения, автомобильный транспорт.

Activities of agencies of internal affairs on fighting crimes and legal violations on motor transport and ensuring security of road traffic in the USSR (1917 - 1941): historical-law review E. A. Vojtenkov

The issue of efficient ensuring security of road traffic in this country in conditions of growth of motor park is topical and solution of the most topical tasks in this sphere is one of conditions of efficient development of the Russian Federation at the contemporary stage. The emphasis is laid on fighting crimes committed with use of motor vehicles (in particular with use of terrorist dangers). In spite of numerous studies of various aspects of ensuring security of road traffic, study of rich historical-law experience of this country is important.

Key words: militia, road traffic, State Auto Inspection, legal regulation, security of road traffic, crimes, legal violations, motor transport.

Масштабные изменения в политической и социально-экономической жизни нашего государства, произошедшие в 1917 г., не могли не затронуть такую важную составляющую экономики страны и жизни всего общества и государства, как наземный транспорт. Несмотря на то что доля гужевого транспорта в структуре парка транспортных средств оставалась доминирующей, большая эффективность автомобиля и его практическая значимость были отмечены еще в ходе Первой мировой войны. Обеспечение безопасности дорожного движения было определено советским правительством как одна из важнейших составляющих деятельности по обеспечению правопорядка. В процессе формирования нового государственного аппарата была создана Рабоче-крестьянская милиция, на которую возлагались функции по охране правопорядка. В 1918 г. была утверждена Инструкция дружиннику революционной наружной охраны союза коммун Северной области <1>. Среди прочих на дружинника возлагались задачи по охране безопасности и порядка передвижения на улицах путем запрещения непомерно быстрой езды; ограждения ям, обвалов и других препятствий для движения; принятия мер к уборке упавших столбов, фонарей, поврежденных экипажей, павших животных; наблюдать за чистотой улиц и ставить в известность управления домами в местах нахождения нечистот; задерживать автомобили и экипажи при несоблюдении ими правил движения и записывать их номера, а также номера трамваев и вагоновожатых при несчастных случаях. Аналогичные документы были разработаны на местах и для сельской местности. -------------------------------- <1> Власенков В. В., Малыгин А. Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917 - 1920 гг.). М., 1981. С. 12.

Переезд советского правительства в 1918 г. в Москву стал одной из причин существенного увеличения количества автотранспорта в городе и повлек повышение интенсивности движения, что значительно осложнило ситуацию в сфере безопасности дорожного движения в Москве. Необходимо отметить, что обеспечение безопасности дорожного движения осуществлялось не только силами правоохранительных органов. Одновременно с созданием милиции в автомобильных предприятиях формировались специальные подразделения по обеспечению безопасности дорожного движения. Фактически в первые годы советской власти безопасность дорожного движения обеспечивалась милицией при тесном взаимодействии с Центральной автосекцией ВСНХ. Помимо мероприятий по обеспечению безопасности движения, в рассматриваемый период реализуются мероприятия по борьбе с уголовной преступностью. На милицию возлагались дополнительные обязанности по контролю за передвижением автотранспорта по улицам городов. В частности, в соответствии с приказами Административного отдела Моссовета милиционеры обязаны были осуществлять "запись номеров всех автомобилей, прибывающих к театрам и кафе" <2>. -------------------------------- <2> ГАРФ. Ф. 1215. Оп. 1. Д. 145. Л. 160.

В 1919 г. в Москве при авточасти Транспортного отдела Моссовета была создана автомобильная инспекция, которая осуществляла свою деятельность на основании соответствующего Положения <3>. На нее возлагались следующие функции: -------------------------------- <3> ЦГАМО. Ф. 66. Оп. 14. Д. 8. С. 60 - 63.

- надзор за соблюдением правил автомобильного движения; - контроль над исполнением постановлений об автотранспорте, издаваемых центральной и местной властью; - контроль над распределением и использованием горючего. Инспекторы наделялись полномочиями по проверке эксплуатации автотранспорта во всех военных и гражданских учреждениях, обследованию гаражей, проверке правильности расходования горюче-смазочных материалов и слежению за рациональным использованием автотранспорта. Совместные усилия автомобильной инспекции и милиции, активная правотворческая и правоприменительная работа позволили в период с 1918 по 1920 г. сократить число дорожно-транспортных происшествий в 2 раза и существенно снизить количество происшествий со смертельным исходом в г. Москве <4>. -------------------------------- <4> Коммунальное хозяйство. 1926. N 45. С. 5.

В 1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР принимают Декрет "О порядке наложения административных взысканий" <5>. Декрет определил виды взысканий, налагаемых в административном порядке: денежный штраф, принудительные работы и лишение свободы. Решение вопроса о размере штрафа было отнесено к компетенции местных Советов, которые должны были устанавливать величину денежного взыскания "с учетом интенсивности движения и особенностей городской транспортной сети". -------------------------------- <5> СУ РСФСР. 1921. N 52. С. 310.

Органом, обеспечивающим контроль за соблюдением законности в сфере безопасности дорожного движения, являлась милиция. Одной из особенностей региональных правовых актов в сфере безопасности дорожного движения исследуемого периода является то, что отдельные акты издавались на определенный срок. Так, например в г. Ростове-на-Дону срок действия таких документов составлял 1 год. Это во многом объясняется отсутствием правового и практического опыта регулирования обеспечения безопасности дорожного движения и высокой динамикой изменений в автотранспортной отрасли, которые происходили ввиду быстрого увеличения автопарка, развитием улично-дорожной сети, повышением интенсивности перевозок. В начале 20-х гг. XX в. вопросы развития автомобильного транспорта и обеспечения безопасности его эксплуатации были определены органами государственной власти одним из приоритетных направлений развития государства. При этом на Главное управление рабоче-крестьянской милиции НКВД РСФСР возлагались задачи по поддержанию порядка и спокойствия в стране (в т. ч. борьбы с преступностью на дорогах, обеспечения безопасности дорожного движения) <6>. -------------------------------- <6> Протоколы XI съезда РКП(б). М., 1936. С. 554.

К началу 20-х гг. XX в. весь комплекс задач по всем направлениям обеспечения безопасности дорожного движения фактически осуществлялся милицией в тесном взаимодействии с автоинспекцией. В 1922 г. было издано Постановление Президиума Моссовета "О движении по улицам города Москвы". Данный документ затрагивал широкий круг вопросов, определял и упорядочивал движение гужевого, автомобильного и велосипедного транспорта в Москве, вводил ограничение на движение по отдельным улицам города, определял порядок стоянок транспортных средств, обязывал предоставлять их органам правопорядка для преследования лиц, скрывающихся от задержания. Показатели аварийности в рассматриваемый период демонстрировали устойчивую тенденцию к росту. Неудовлетворительная ситуация складывалась и по линии административной практики: фиксировался устойчивый рост количества нарушений правил уличного движения - в 1927 г. число лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения в сфере дорожного движения, выросло в 1,5 раза по сравнению с 1926 г. Положением о рабоче-крестьянской милиции, утвержденным Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. N 390 <7>, среди обязанностей милиции был закреплен надзор "за соблюдением правил уличного движения, а также правил пользования трамваями, автобусами и т. п.; ...за соблюдением правил общественной безопасности при производстве строительных, дорожных работ; за соблюдением обязательных постановлений по вопросам, относящимся к задачам милиции", а также милиция "привлекает нарушителей обязательных постановлений к ответственности в порядке, установленном этими постановлениями, а в подлежащих случаях непосредственно налагает административные взыскания; приводит в исполнение административные взыскания, наложенные местными исполнительными комитетами и городскими советами, и содействует другим органам, имеющим право налагать административные взыскания, в принудительном исполнении этих взысканий". -------------------------------- <7> СЗ СССР. 1931. N 33. Ст. 247.

Помимо наказаний, налагаемых в административном порядке, законодательством рассматриваемого исторического периода была установлена и уголовная ответственность за преступления на автомобильном транспорте. Статьей 59-3В УК РСФСР 1926 г. предусматривалось, что "нарушение работниками транспорта трудовой дисциплины (нарушения правил движения, недоброкачественный ремонт подвижного состава и пути и т. п.), если это нарушение повлекло или могло повлечь повреждение или уничтожение подвижного состава, пути и путевых сооружений, либо несчастные случаи с людьми... или угрозу правильности и безопасности движения, влечет за собой лишение свободы на срок до десяти лет". В дальнейшем данная статья была дополнена нормой о том, что "в тех случаях, когда эти преступные действия носят явно злостный характер, применяется высшая мера социальной защиты с конфискацией имущества" <8>. Вместе с тем необходимо отметить, что, как правило, виновные деяния в сфере автомобильного транспорта не получали уголовно-правовой квалификации, что было во многом обусловлено относительной бюрократической сложностью привлечения такого количества виновных лиц к ответственности, в связи с чем в большинстве случаев правонарушители привлекались к ответственности в административно-правовом порядке путем наложения штрафа или лишения права управления транспортными средствами. Другой причиной применения норм административного законодательства, а не уголовных санкций являлось определенное несоответствие строгости уголовных норм и тяжести проступков и реальным условиям дорожного движения. В дальнейшем Верховным Судом СССР ряд составов преступлений в области дорожного движения был декриминализован. Было определено, что работники автотранспорта привлекаются к уголовной ответственности только в случаях смерти потерпевшего, причинения увечий, уничтожения особо ценного имущества. Действия водителей подлежали квалификации как причинение смерти по неосторожности <9>. -------------------------------- <8> СУ РСФСР. 1931. N 9. Ст. 103. <9> Справочник по законодательству для судебно-прокурорских работников. М., 1949. Т. 3. С. 46 - 47.

В 1931 г. в Москве и других городах образуется отряд по регулированию уличного движения (ОРУД). На данные подразделения возлагались функции административного надзора за выполнением правил городского движения, изучения особенностей движения отдельных видов транспорта, осуществление регулирования уличного движения, учет и анализ аварийности на транспорте, а также подготовка кадров. Фактически правоприменительная деятельность в области безопасности дорожного движения на улицах городов и дорогах СССР осуществлялась силами милиции. Вместе с тем доля выявляемых нарушений правовых предписаний, которые совершались не непосредственно в процессе движения автотранспорта, а в процессе организации работы автохозяйств, была крайне мала, а большинство таких правонарушений оставалось невыявленным. Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог (Цудортранс), на которое были возложены в том числе и эти задачи, не осуществляло активной работы в этом направлении, поскольку было перегружено по другим направлениям деятельности в масштабах всего государства. С целью улучшения надзорной деятельности Цудортранса в 1934 г. при нем была образована Государственная автомобильная инспекция. Ее органы создавались в союзных и автономных республиках, краях, областях и районах. Постановлением СНК СССР от 23 июля 1935 г. был утвержден правовой статус ГАИ <10>. Однако в силу ряда обстоятельств на данном этапе это не повлекло существенного расширения надзорных полномочий Цудортранса и Госавтоинспекции в его составе. -------------------------------- <10> СЗ СССР. 1935. N 41. Ст. 349.

К данному моменту уже очевидным являлось то обстоятельство, что большинство преступлений и иных правонарушений в сфере дорожного движения совершается в процессе движения автотранспорта, а наиболее широким объемом полномочий надзорного характера в этой области наделена милиция. Это фактически предопределило передачу Цудортранса в НКВД СССР, о чем ЦИК и СНК СССР 28 октября 1935 г. издали Постановление "О передаче Цудортранса в НКВД СССР" <11>, и стало закономерным развитием модели государственно-правового регулирования и структуры органов государственной власти, на которые была возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения. Именно милиция в силу своей жестко выстроенной внутренней дисциплины, четкой регламентированности деятельности, повсеместным присутствием (в т. ч. на дорогах страны), а также правового положения с полномочиями на привлечение виновных лиц к ответственности могла обеспечить эффективную реализацию в жизнь контрольно-надзорных функций, возложенных на нее государством. -------------------------------- <11> СЗ СССР. 1935. N 56. Ст. 452.

В соответствии с Постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 г. <12> перед Государственной автомобильной инспекцией ставились следующие задачи: борьба с авариями на дорогах, разработка технических норм эксплуатации автотранспорта, наблюдение за подготовкой шоферов, учет автомобильного парка. К обязанностям ГАИ было отнесено: учет аварий, анализ и выявление их причин, привлечение лиц, виновных в дорожно-транспортных происшествиях, к ответственности, руководство работой специальных квалификационных комиссий по испытанию водителей, контроль за проведением мероприятий по содержанию автомобильного парка в исправном состоянии, учет автомототранспорта по маркам, владельцам и категориям, выдача номерных знаков и технических паспортов, производство регулярных технических осмотров, разработка норм расходования горюче-смазочных и иных расходных материалов. -------------------------------- <12> СЗ СССР. 1936. N 14. Ст. 121.

Госавтоинспекция для выполнения вышеуказанных функций была наделена широким кругом полномочий и обладала правом беспрепятственного получения всех необходимых сведений и совершения любых проверочных мероприятий в автомобильных хозяйствах и по иным вопросам, отнесенным к их предметам ведения, что свидетельствует о контрольно-надзорном характере работы ГАИ в первые годы ее существования. Период со второй половины 1936 г. и до середины 1939 г. в деятельности ГАИ был периодом становления этой службы и во многом определил фундаментальные принципы и направления ее работы на многие годы вперед. Целенаправленная деятельность коллективов ОРУДа и Госавтоинспекции по организации и обеспечению безопасности дорожного движения принесла положительные результаты. Так, если в 1937 г. в Москве произошло 11606 дорожно-транспортных происшествий, то в 1938 г. - 11380; число погибших соответственно 897 и 752, число пострадавших на 1 тыс. единиц транспорта - 260 и 206, т. е. сократилось на 20% <13>, что в условиях роста количества автотранспорта и интенсивности движения являлось положительной тенденцией. -------------------------------- <13> Низамов В. Т., Рифицкий Г. П. Деятельность милиции РСФСР по обеспечению безопасности дорожного движения (1917 - июнь 1941 г.). Орел, 1989. С. 95.

Особым аспектом работы по обеспечению безопасности дорожного движения в рассматриваемые годы является ужесточение борьбы с пьянством за рулем. В 1937 г. по вине пьяных водителей в СССР было совершено 13,3% аварий. По этому поводу, в частности, в Циркуляре начальника УРКМ г. Ленинграда от 9 сентября 1937 г. отмечалось: "...проводить беспощадную борьбу с пьянством на транспорте, не оставляя без последствий ни одного случая. Принять меры к скорейшей ликвидации пьянства на транспорте..." <14>. -------------------------------- <14> Архив ИЦ ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Ф. 1. Оп. 1. Д. 49. Л. 400.

Одним из немаловажных направлений работы сотрудников Госавтоинспекции во второй половине 30-х гг. XX в. стала наработка опыта по расследованию дорожно-транспортных происшествий и расследованию преступлений, связанных с использованием автомобильного транспорта. Учитывая, что сотрудники Госавтоинспекции принимали участие в экспертизе дорожно-транспортных происшествий, качество расследования дел данной категории повышалось. Сотрудники Госавтоинспекции последовательно накапливали практический опыт исследования следов на месте ДТП, нарабатывали навыки оперативной работы по расследованию преступлений, совершенных с использованием автотранспорта "по горячим следам". В результате принятых мер удалось приостановить рост дорожно-транспортных происшествий и добиться их существенного сокращения. В 1940 г. их количество в целом по стране снизилось на 19,3% по сравнению с 1939 г., а число пострадавших уменьшилось на 18%. Аналогичные показатели значительно снизились и в таком сложном в транспортном отношении городе, как Москва. Таким образом, в годы становления советской власти на довоенном этапе руководством страны было определено, что обеспечение безопасности дорожного движения является одним из важных направлений работы государства по охране общественного порядка. Несмотря на предпринятую попытку организовать данную деятельность силами общественных формирований, вскоре был осуществлен переход к формированию государственных органов охраны правопорядка - милиции, на которую в том числе были возложены задачи по обеспечению безопасности дорожного движения и борьбе с преступностью на транспорте. В составе местных Советов были созданы специальные подразделения, на которые также возлагались данные задачи, решение которых осуществлялось во взаимодействии с милицией. Основными задачами, стоящими перед высшими органами государственной власти, местными Советами в сфере безопасности дорожного движения и правоохранительными органами в рамках рассматриваемого исторического периода, являлись: - выработка механизма организации дорожного движения в условиях роста интенсивности транспортных потоков; - повышение качества подготовки водительских кадров и дорожно-транспортной дисциплины участников дорожного движения; - повышение технической и эксплуатационной безопасности транспортных средств. В 20-е гг. XX в. как высшими государственными органами, так и местными Советами в пределах своей компетенции был разработан комплекс правовых актов, которыми были определены права и обязанности милиции по обеспечению безопасности дорожного движения; регламентировано движение транспортных средств по улицам городов и дорогам страны; выработан порядок учета транспорта; установлены критерии допуска к управлению автомобилями; введены административные и уголовные санкции за нарушение предписаний данных правовых норм и порядок их наложения. Однако в условиях построения социалистической экономической модели и невозможности широкого использования методов экономического воздействия на правонарушителей и руководителей автохозяйств была предпринята попытка добиться улучшения ситуации в области безопасности дорожного движения путем усиления ответственности за правонарушения, ужесточения карательной политики и расширения полномочий милиции в данной сфере, однако она не дала существенного положительного результата: несмотря на ярко выраженную тенденцию к постепенному усилению административных и уголовных санкций за эти противоправные деяния, повышению ответственности руководителей автотранспортных предприятий, иных мер, направленных на повышение дорожно-транспортной дисциплины, а также постоянному расширению полномочий милиции, показатели аварийности продолжали оставаться на высоком уровне. Другим фактором, оказавшим негативное влияние на результаты работы по обеспечению безопасности дорожного движения, является то, что в силу особенностей правового статуса милиции данная деятельность осуществлялась наряду с выполнением и иных задач по охране правопорядка, а специальные инспекции, создаваемые в составе местных Советов, были значительно перегружены организационно-управленческими и технико-экономическими функциями. Создание Госавтоинспекции в составе Цудортранса и последующая ее передача в состав Рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР представляется закономерным в условиях доминирования в рассматриваемый исторический период административно-командных методов управления государством в целом и в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в частности. В данных условиях функционирование ГАИ было целесообразным исключительно в ведомстве, которое отличалось высокой дисциплиной сотрудников и восприимчивостью к указаниям высших государственных органов, а также способных систематически осуществлять специфические контрольно-надзорные функции в сфере дорожного движения на улицах городов и дорогах страны. Данное решение оказало весьма положительное влияние на состояние аварийности и уровень преступности на улицах городов и дорогах СССР в предвоенные годы, что стало результатом целенаправленной работы Госавтоинспекции по основным направлениям ее деятельности, вытекающим из правового статуса данной службы.

Литература

Архивы

1. ГАРФ. Ф. 1215. Оп. 1. Д. 145. Л. 160. 2. ЦГАМО. Ф. 66. Оп. 14. Д. 8. С. 60 - 63. 3. Архив ИЦ ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Ф. 1. Оп. 1. Д. 49. Л. 400.

Сборники законодательства

1. СУ РСФСР. 1921. N 52. Ст. 310. 2. СУ РСФСР. 1931. N 9. Ст. 103. 3. СЗ СССР. 1931. N 33. Ст. 247. 4. СЗ СССР. 1935. N 41. Ст. 349. 5. СЗ СССР. 1935. N 56. Ст. 452. 6. СЗ СССР. 1936. N 14. Ст. 121. 7. Справочник по законодательству для судебно-прокурорских работников. М., 1949. Т. 3. С. 46 - 47.

Книги, периодические и иные издания

1. Власенков В. В., Малыгин А. Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы Советской власти (1917 - 1920 гг.). М., 1981. С. 12. 2. Майоров В. И. Системный подход к обеспечению безопасности дорожного движения // Транспортное право. М., 2008. N 2. С. 10 - 12. 3. Низамов В. Т., Рифицкий Г. П. Деятельность милиции РСФСР по обеспечению безопасности дорожного движения (1917 - июнь 1941 г.). Орел, 1989. С. 95. 4. Самодурова Е. Г. Участники дорожного движения как субъект преступления против безопасности движения транспорта // Транспортное право. М., 2008. N 2. С. 27 - 29. 5. Коммунальное хозяйство. 1926. N 45. С. 5. 6. Протоколы XI съезда РКП(б). М., 1936. С. 554.

Название документа